社会政策分析 作为一门学科的社会政策

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第二章作为一门学科的社会政策

第一节作为一门学科的社会政策一、社会政策概念的提出及学科的初步发展

1、社会政策概念的提出背景：19世纪中期，德国继英国之后发生了工业革命，形成了近代工业国家。

在这个过程中发生了什么变化呢？

“社会政策”一词最先是由德国人提出来的，对社会政策的研究亦肇端于德国人。12-13下社会政策分析2

社会政策学会的创立：有见于此，德国一批想在亚当·斯密的旧资本主义学说与马克思的共产主义学说之间另外开辟一条中间路线的学者，于1873年发起创立德国“社会政策学会”，鼓吹劳资协调，主张国家干预经济生活，实施社会政策，保护劳动者正当权益，以抑制共产主义思想。

亚当·斯密的旧资本主义学说？马克思的共产主义学说？12-13下社会政策分析32、社会政策学科的发源

背景:英国是工业革命的发源地，伴随着工业革命的进程，许多在磨坊、工厂和矿山里工作的童工，以及缺乏读写能力和没有受过教育的人群，被迫陷入贫穷和悲惨的生活状况之中，引起了人们对社会问题的广泛关注。

虽然德国人最先提出了社会政策一词并提了一些社会政策主张，但作为一门学科的社会政策的产生却要归功于英国人。12-13下社会政策分析4

社会工作的介入：作为对这些社会问题的一种回应，“慈善组织会社”首先在英国发展起来。其中的社会个案工作者，负责调查贫穷家庭的需求和弄清楚他们是否是“值得帮助的”个案。这些社会工作者的工作，确立了社会个案工作在社会中的地位，进而使贫穷和不平等问题引起了中等阶级志愿者和民意改革者极大的关注。

媒体报道:另一方面，记者、激进政治家和其他评论家撰文披露了许多英国人骇人听闻的生活处境，对贫民窟生活提供第一手说明和生动的描述，震惊了整个英国社会。12-13下社会政策分析5

关于贫穷的研究:一些慈善家开始拿出资金用于研究贫穷和社会问题，并用于直接帮助穷人的计划。当时受到资助的两项著名的关于贫穷的研究(“伦敦人民的生活与劳动”和“贫穷：城镇生活研究”)显示，当时英国的贫穷状况是极为严重的，也是相当普遍的。

社会学的兴起：正是在这个时候，即19世纪末、20世纪初，作为总结这种理解社会问题的科学的、统计取向的社会学也开始流行起来。费边主义者利用这些社会学研究，主张国家应当利用社会政策介入，以解决这些社会问题。社会工作的介入，媒体报道、关于贫穷的研究、尤其是社会学的兴起，对社会政策学科产生的助力和局限？12-13下社会政策分析6

正是关于社会状况和社会问题知识的这种迅速积累，促进了社会工作方面新型训练课程和大学学位课程在英国的发展。

20世纪初，在当时较新的市立大学，比如伯明翰大学和伦敦经济学院中，学习和训练的三条重要线索，即社会工作、社会学和“社会行政”被融合起来。

社会政策学科的早期渊源(或它的前身，社会行政)是和实际行动(社会工作)及研究(社会学)不可摆脱地纠缠在一起的。12-13下社会政策分析7

二、社会政策学科的形成与发展

1、社会政策学科的形成

1950年，蒂特马斯(Titmuss)被聘为伦敦经济学院第一位社会行政教授。标志着该学科“到达法定年龄”，并迅速在许多其他英国大学中被承认是一门大学学科。12-13下社会政策分析82、早期社会政策学科的特点米什拉(Mishra,1986)在评论蒂特马斯的社会政策研究取向时，认为其有三个长处和两个不足。

长处:

首先，蒂特马斯肯定了价值在社会科学中的角色。

其次，蒂特马斯主张，要把断言与建议建立在事实和可以检验的证据基础之上。

再次，对于蒂特马斯来讲，社会政策的论题比正式组成的社会服务或社会方案要广泛得多。

肯定了价值在社会科学中的角色，为什么是一个贡献？12-13下社会政策分析9

不足:

其一，单一价值取向。其二，非理论的取向。

什么是理论？怎么理解非理论的取向？12-13下社会政策分析10

社会行政的特点阿尔科克（Alcock，1998):

大部分早期社会政策教学(teaching)倾向于训练社会工作者和其它人员，充当现有福利服务的提供者---它把焦点放在如何管理福利上，而不是放在何种福利应当被管理上。

大部分的早期研究(research)工作集中于测量贫穷和其它社会问题，以便为需要政策的介入提供证据---它把焦点放在测量社会需求上，而不是放在定义需求、或者争论有关力求对其做出回应的适当性上。

怎样理解早期社会政策的社会行政的特点？12-13下社会政策分析113、从社会行政向社会政策的转变

1960年代后期的一些发展对蒂特马斯的社会政策研究取向提出了挑战。第一，社会行政作为一个学科在大学和高等教育的其它机构中获得了长足的发展。

第二，马克思主义社会科学的复活，提醒人们注意存在着可供选择的规范性和理论性的取向。

第三，女性主义者的批判把人们的注意力引向了福利国家背后的父权主义的假设。

第四，资本主义经济的长期危机进一步降低了社会的社会民主主义形象和社会发展的信用，凸显了社会理论在找出当代福利问题的意义中的作用。12-13下社会政策分析12

在这种背景之下，社会行政学科在1970年代经历了两个重要的发展。

首先，人们越来越认识到，社会政策的规范取向而不是费边主义取向值得认真的倾听，实际上不得不认真的采纳。

这个发展冲击了规范性理论或者社会哲学，关注同政策有关的社会价值，亦即自由、平等、公正、社区和它们的分析。12-13下社会政策分析13

其次，有洞察力的社会福利学生已经开始认识到，政策处方是建立在种种有关社会及社会制度的实质的假设基础之上的。这个发展冲击了解释性理论，亦即社会政策在社会中实际上是如何发展的、有什么预期和非预期的后果。12-13下社会政策分析14

社会行政成为一个既关注规范(社会价值/社会哲学)，也关注实证或解释(事实/社会科学)的社会福利方面的学科。

正是在这个时候(1970年代)，“社会政策”开始取代“社会行政”作为该学科在大学课程中的名称。

社会行政依然存在吗？社会政策和它的区别何在？12-13下社会政策分析15

三、社会政策研究的发展趋势

第一、研究对象的范围进一步拓宽

李秉勤和贡森(2003)指出，在过去几十年中，社会政策研究发生了根本性变化，其表现之一即是外延的扩大。其中涉及到社会服务领域的政策及管理实践(包括社会保障、医疗、教育、就业、社区照顾和住房等)，各种社会问题(包括犯罪、身残智残、失业、老龄问题等)，关于社会弱势群体的问题(包括种族、性别、贫困等)以及对相关问题的集体性社会反映。12-13下社会政策分析16

第二、理论研究的多元化并向纵深发展阿尔科克（Alcock，1998)明确指出，现在的社会政策是以理论上和地理上的多元主义为特征的。学科的焦点从福利国家转向福利混合(welfaremix)。李秉勤和贡森(

2003):在理论研究多元化的同时，其深度也进一步加强了。突破了国家―市场的简单对立，进一步探讨国家―市场的结合，加强了对各种非国家因素在社会保障和救助过程中等角色的研究，从以补偿收入为目标的福利提供向非收入补偿转化等。

如何理解福利混合？12-13下社会政策分析17

第三、研究范式发生了转移

20世纪60年代的主流意见认为，社会政策是由政府决策并实施的对市民福利有直接效果的政策，包括社会保险、社会救济、住房、教育等等，即沿袭了社会行政的传统。

80年代，社会政策被理解为“决定不同社会群体的资源、地位及权利的分配”。

90年代以来，对于社会政策的解释进一步深化，从关注经济性资源分配发展到更加关注社会关系（地位及权利）的分配。近年来，发展性社会政策兴起，把社会政策理解为社会投资。如何理解80年代和90年代社会政策所强调的不同的重点？12-13下社会政策分析18

第二节社会政策学科的对象和性质一、社会政策学科的研究对象米奇利(Midgley,2000)从社会政策研究特点的角度，揭示出社会政策研究的四个关注点:

首先，力求“了解”决策过程和执行这些政策的方式。

其次，力求“描述”社会状况和回应这些社会状况的社会政策。

再次，力求“解释”社会状况和影响这些社会状况的社会政策的出现与挥发作用的方式。

最后，力求“评估”社会政策的效果和确定它的后果。

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厄斯金(Erskine,1998)从社会政策研究起点的角度阐述了他关于社会政策研究对象的观点。

第一，社会议题(socialissues)。第二，社会问题。

第三，社会群体。

第四，社会服务。

第五，人们生活中的社会政策。12-13下社会政策分析20

第三个角度是从具体的社会政策领域来定义社会政策研究的对象。

斯皮克(Spicker,1995)认为，社会政策的核心焦点是研究社会福利和社会服务。社会政策研究的主要领域是健康行政、社会保障、教育、就业服务、社区照顾和住房管理等方面的政策和行政实践；在其中人们的福利很可能被削弱的环境，包括残疾、失业、精神病、学习障碍和老年等；社会问题，如犯罪、吸毒和家庭破裂等；同社会弱势群体有关的议题，包括种族、性别和贫穷等；对这些环境的集体性社会回应的范围。12-13下社会政策分析21

二、社会政策的学科性质首先，综合性。社会政策既是一个学术性学科，也是一个跨学科的领域(Alcock,1998)。

其次，应用性。博格达诺（Bogdanor，1987)曾作了一个比照，认为政策分析之于社会科学就如同医学之于生物学，因而政策分析是应用性的。

第三，价值关联性。亚特里迪斯（Iatridis，1994)指出，社会政策实践是一个隐含着价值的过程。在这个过程中，许多决定是受着大量的和有时冲突着的价值和意识形态驱动的。

如何理解社会政策的价值关联性？12-13下社会政策分析22

第三节社会政策的理论体系一、社会政策的理论基础社会政策学科的产生和发展是建立在多学科的理论基础之上的。一方面，从事社会政策研究的学者来自许多学科和专业背景，譬如，经济学、政治学和社会学等学科。

另一方面，当他们进行社会政策研究时，往往依靠社会学、统计学、管理学、历史、法律、经济学、政治学、哲学、地理学和社会心理学等学科所使用的方法和理论来帮助探讨福祉。可以说，社会政策并没有任何一套独一无二的方法、概念、理论或洞识，它更多的是一个多学科的研究领域(Erskine,1998)。12-13下社会政策分析23

虽然社会政策是建立在多学科理论基础之上的，但和社会政策研究尤为密切相关的是经济学、政治学和社会学等三个学科的相关理论。迪尼托(1995)在谈到美国的社会政策时就曾经指出：为了了解当代社会福利政策，有必要研讨一些社会、经济和政治因素，它们塑造了美国的社会福利政策。12-13下社会政策分析24

社会政策是政府决定做什么或者不做什么的政策，但无论政府决定做什么还是决定不做什么都会涉及到资源的利用。诚如波普尔(Popple)和莱宁格（Leighninger）(1998)所言，社会福利政策包含着大量的货币支出，其经济后果是重要的利益。

经济学研究中的一个核心概念就是稀缺性的概念。因此，经济学关心选择的议题，亦即我们如何选择分配稀缺资源的议题。而资源配置上的选择问题又会涉及到效益、效率和公平等等问题。正是由于在这些议题或问题上有不同的主张，因而在经济学领域中形成了不同的理论。12-13下社会政策分析25

政府在决定做什么或者不做什么时除会涉及到资源的利用外，在决策过程中还会涉及到权力的角逐。因而，社会政策包含着一系列政治议题，这些议题涉及到为穷人、近似穷人和非穷人应当做什么－－或者是否应当做任何事情。简而言之，社会政策是围绕着由贫穷和不公正以及社会中其它问题所引发的议题的一种连续性的政治斗争(DiNitto,1995)。政治学主要关注的问题是“谁人获得什么，何时获得，如何获得”(DiNitto,1995)。12-13下社会政策分析26

虽然社会政策涉及到资源分配和政治过程，但其起点却是由于社会问题。从这个角度来讲，社会政策研究亦离不开社会学理论的贡献。事实上，在社会政策学科产生和发展过程中，社会学家对社会问题的研究贡献良多。正是布思和郎特里对贫穷问题的研究，构成社会政策学科最先在英国产生的催化剂之一。12-13下社会政策分析27

总体上来看：内格尔(Nagel，1984)指出，尽管政治学在社会政策研究中扮演了一个重要角色，但实际上这个领域是交叉性的。政治学探讨社会政策的可行性，经济学探讨社会政策的成本、效益以及以最小的成本获得最大的效益，而社会学的着眼点则在于社会问题、社会阶级和社会统计。12-13下社会政策分析28

二、社会政策的理论体系

米奇利(2004)把社会政策理论区分为三种：

1、描述性理论(representationaltheory)

描述性理论关注分类。其谋求把非常复杂的社会政策现象简化成更加容易处理的类别，并通过这种方式，促进对不同的社会政策取向的更好的理解。这些类别也即是众所周知的类型学或模型。12-13下社会政策分析29

威伦斯基和黎贝克(1965)的“剩余-制度模型”:

剩余性模型（

residualwelfare）假定家庭和市场经济是两个“自然”的渠道，透过这些渠道，个人的需求可以得到适当的满足。这些是优先性的供给结构。

不过，有时这些制度不可以充分地发挥功能，例如家庭生活被打乱，经济发生剥夺，或者有时候人因为年老或疾病不可能使用正式的渠道。在这种情况下，满足需求的第三种机制……社会福利结构才将开始发挥作用。

这是一种剩余性的制度，它参与发挥紧急的功能，并且一旦正常的社会结构……家庭和经济系统……重新适当地发挥作用，它就应当撤离出来。12-13下社会政策分析30

制度性模型（institutionalwelfare）把社会福利看作是现代工业社会中帮助个人达到自我实现的一个适当的合法的功能。

制度性模型认识到了现代生活的复杂性，因而视个人没有能力为自己做好充分准备或者满足其在家庭及工作场所中的全部需求是一种“正常”的情况，所以助人机构也就获得了“正常”的制度化的地位。

同剩余性的观点相反，制度性观点意味着非烙印、非紧急、非“反常”。适度普惠型福利？12-13下社会政策分析31Universalbenefitsandservicesarebenefitsavailabletoeveryoneasaright,oratleasttowholecategoriesofpeople(like'oldpeople'or'children').

Selectivebenefitsandservicesarereservedforpeopleinneed.Theargumentsrefertothesameissuesas'institutional'and'residual'welfare,butthereisanimportantdifference.Institutionalandresidualwelfareareprinciples:universalityandselectivityaremethods.Aresidualsystemmightuseauniversalservicewhereappropriate(e.g.aresidualsystemofhealthcaremightbeassociatedwithuniversalpublichealth);aninstitutionalsystemneedssomeselectivebenefitstoensurethatneedsaremet.12-13下社会政策分析32

蒂特马斯(1974)对剩余-制度模型进行了扩展，进一步提出了“工业成就-表现模型”。该模型把社会政策与经济联系起来，并根据人们的长处、工作表现和生产力来提供福利服务。12-13下社会政策分析33

艾斯平-安德森(1990)提出的“三个世界模型”艾斯平-安德森运用“非商品化”这个工具，把福利资本主义分为三个世界或模型。所谓“非商品化”是指个人福利相对地既独立于其收入之外，又不受其购买力影响的保障程度。

自由主义的福利体制，非商品化程度最低，主要表现为资产调查式的社会救助；

合作主义的福利体制，非商品化程度居中，主要表现为社会保险；

社会民主主义福利体制，非商品化程度最高，主要表现为福利国家。

如何理解“非商品化”？12-13下社会政策分析34

2、解释或分析性理论(explanatoryoranalyticaltheory)

解释性理论企图回答关于社会政策的本质、社会政策在社会中的功能和社会政策演化的原因等多种多样的问题。这种取向产生出了一个实质性的知识体系，该体系对许多问题已经给出了令人感兴趣的回答。12-13下社会政策分析35

例如，不同的理论取向被人们用来解释世界各地的政府在20世纪中期扩大社会计划的原因。一些理论强调工业化在刺激政府扩大社会福利供给上的角色；另一些理论相信利益群体在促进社会政策扩展中扮演了关键的角色；还有一些理论认为，社会政策的扩张是由于政府真正想改善社会条件与促进其公民的福利；再有一些理论认为，政府采取社会政策是因为它们认识到，社会计划可以防止政治动乱并维持秩序。12-13下社会政策分析36

3、规范性理论(normativetheory)

规范性理论被用来为社会政策提供一个价值框架。它们有助于从数套不同的价值、意识形态和政治目标的角度辨认预期的社会政策。

规范性社会政策理论与政治意识形态密切相关。政治右派与政治左派相比，会委身于相当不同的社会政策。

但是，规范性理论不仅仅和这些熟悉的政治意识形态相联。拥有不同宗教观点的人、拥有强烈民族主义信仰的人、和那些相信最好的社会是建立自由市场原则基础之上的社会的人，会采取非常不同的规范性社会政策立场。12-13下社会政策分析37

第四节社会政策研究的基本方法一、社会政策研究的方法论基础

1、社会政策是一门社会科学学科科克伦(Cochran)和马隆(Malone)(1995)在讨论社会政策的学科属性时指出，政策分析(社会政策)是政治学的一个二级学科。在整个学科链条中，首先是哲学，接下来依次为道德哲学和自然哲学、社会科学、政治学，最后才是政策分析(社会政策)。杨团(2002)则指出，社会政策学是一门经济学与社会学的交叉学科。它发轫于经济学，方法论更多地依据经济学，价值观则更多地来自社会学。

12-13下社会政策分析382、社会政策是一门应用性的社会科学社会政策的产生和社会工作实践密不可分，其发展也离不开对社会中社会福利问题的回应，其研究目的则是促进社会政策的发展以解决社会问题。博格达诺（Bogdanor，1987)干脆把政策分析（社会政策）叫做“社会工程学”(scienceofsocialengineering)，认为它注重被设计用来处理社会问题的行动方案的内容、发展、和结果。12-13下社会政策分析393、社会政策是一门价值关联的社会科学和社会学等学科有所不同，作为一门学科的社会政策还涉及到强烈的价值诉求，强调价值在社会政策的制定、执行、评估等过程中的重要性。12-13下社会政策分析40

二、社会政策研究的方法定量研究方法和定性研究方法这两种研究方法在学术界被看作是两种不同的研究范式，它们在哲学本体论、认识论、方法论及具体研究方法上有所不同，因而适用于不同的研究目的。

如何理解两种研究方法的上述差异？12-13下社会政策分析41

第五节社会政策研究的应用范围

一、社会政策研究在政策决策中的应用二、社会政策研究在政策实施中的应用三、社会政策研究在政策评估中的应用

四、社会政策研究在社会服务规划中的应用12-13下社会政策分析42思考题：蒂特马斯蒂特马斯社会政策研究的三个长处和两个不足社会政策研究的发展趋势米奇利论社会政策研究的特点厄斯金论社会政策研究的起点社会政策的学科性质社会政策理论的三种类型12-13下社会政策分析43参考文献：Alcock,P.(1998).Thedisciplineofsocialpolicy,inAlcock,Pete,Erskine,Angus,&May,Margaret(eds.)Thestudent'scompaniontosocialpolicy.Oxford:BlackwellPublishersLtd.Blakemore,K.(1998).Socialpolicy:Anintroduction.Philadelpgia:OpenUniversityPress.DiNitto,D.M.(1995).SocialWelfare:PoliticsandPublicPolicy.4thed.,Boston:AllynandBacon.Dobelstein,A.W.(1996).Socialwelfare:Policyandanalysis.Chicago:Nelson-Hall.Erskine,A.(1998).Theapproachesandmethodsofsocialpolicy,inPeteAlcoaketal.(eds.)Th