中国农村宅基地产权制度

1/5中国农村宅基地产权制度过去中国农村宅基地产权制度过去一、宅地私有并可自由买卖时期1949年中国成立后到1962年，农村宅基地归农民私人全部，农民拥有宅基地和房屋的宅基地与地上房屋可自由买卖、出租、赠与、典当与继承等。中国成立后，在农村开展了废除封建土地制度，没收地主的土地与房屋分给农民的土改运动，实行“耕者有其田、居者有其屋”。194910条规定，“中华人民共和国……有步骤地将封建半封建的土地全部制转变为农民的土地全部制……。1950“废除地主阶级封建剥削的土地全部制，实行农民的土地全部制”，“全部没收和征收得来的土地，统一地、公正合理地安排给无地少地的贫苦农民全部”，“土地改革完成后，由人民政府发给土地全部证，并成认一切土地全部者自由经营、买卖与出租其土地的权利”。1954国家依照法律保护农民的土地全部权和其他生产资料全部权”，“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的全部权”，“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权”。195会主义的性质，在这个阶段，合作社已经有一局部公有的生产资料，对于社员交来统一使用”。195的土地……等主要生产资料转为合作社集体全部”，“社员的土地转为合作社集体全部，取消土地酬劳”，“社员原有的坟地、房屋地基不入社”。从漫长的封建社会到1949年，中国农村社会中始终实行的是土地私有制，地主占有大量的土地，而宽阔农民只占有少量土地，土地可以自由买卖，土地兼并因此消灭，而土地兼并废除了封建的地主土地全部制，宽阔农民分得了土地，根本实现了土地全部权的平均化。但“其屋”的梦想。但是如何防止土地私有状况下，土地兼并的再次发生，仍是中国执政者必需考虑的问题，于是，从1949年至1956年，中国共产党在农村逐步推行了互助组、初级社、高级社(集体全部)。1956年，我国农村生产资料私有制的社会主义改造根本完成，具有社会主义特征的高级农业生产合作社普遍建立，土地等主要生产资料都归集体全部，实行统一经营、共同劳动、统一安排。但在农业合作化过程中，农民的宅基地与其房屋并未入社，仍归农民个人全部。二、地归集体全部和房屋可自由买卖时期1962年初至1999年间，宅基地归集体全部，个人仅享有宅基地的使用权，宅基地不准出卖和出租，但宅基地上的房屋可以自由买卖，农民住房由房地合一的全部者主体转变为全部者主体相分别，形成连续至今的房屋全部权主体与土地全部权主体相分别的模式。(一)1962年一1981年：农民可原始取得宅基地使用权，房屋可自由买卖1962()规定，“生产队范围内的土地，都归生产队全部。生产队全部的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”，“要保障社员个人全部的一切生产资料，包括房屋……等，永久归社员全部，任何人不得侵害”，“社员的房屋，永久归社员全部”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利”权。196社员的宅基地、包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体全部，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变”，“宅基地上的附着物，如房屋……等永久归社员全部，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地的全部权仍归生产队全部”。1963年的该规定，第一次使用了“宅基地使用权”概念，同时规定了“地随房走”的原则，农村宅基地全部权从今明文转变为宅基地使用权。1963年最高人民法院公布的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》(修正稿)再次强调了上述规定。1975年全国人大通过的《宪法》规定，“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的全部权”。1978年中心委员会通过的《农村人民公社工作条例》(试行草案)规定，“农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖”，“社员合法全部的房屋……等生活资料和生产资料，以与……存款，永久归社员全部，任何人不得侵害”。197处理社员宅基地的使用权等纠纷，应依据土地归国家或集体全部，一律不准出租和买卖的原则，……如宅基地使用权确有必要变更的，人民法院应依据党和国家的政策法律规定，与有关部门共同争论，妥当处理”。1981必需重申，农村社队的土地都归集体全部”，“安排给社员的宅基地……社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，……”该阶段，农民对宅基地由之前的全部权转化为使用权，农村宅基地全部权主体与使用权主体相分别，宅基地不准出租和买卖，但宅基地上房屋可自由买卖，确立了农村宅基地使用权的无期限性。(二)1982年-1998年：农民和城镇居民都可原始取得宅基地使用权，房屋可自由买卖1982全国人大通过的《宪法》规定，“宅基地和自留地、自留山，也属集体全部”，宅基地归集体全部，以宪法形式被确认。1982年国务院公布的《村镇建房用地治理条例》规定社员对宅基地……，只有依据规定用途使用的使用权，没有全部权”，“集镇内非农业户建房用地的面积标准，由县级人民政府……作出规定”，“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，……，报公社治理委员会 ……，批准后，由批准机关发给宅基地使用证明”，“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第十四条的规定办理申请、审查、批准手续”，“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”。从这些规定可以看出，集镇内非农业户可通过申请、审批程序取得宅基地使用权。198村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应依据国务院《村镇建房用地治理条例》中规定的审查、批准手续处理”，“公民在乡镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋全部权一起转归居主使用”。1986农村居民……出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”，“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体全部的土地的，必须经县级人民政府批准”。198农民集体经济组织将原集体土地上的建筑物出售给全民全部制单位、城市集体全部制单位或城镇非农业户口居民，其用地属于国家全部”，“城镇与市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集”只是在取得房屋全部权时，房屋所占的土地使用权转为国家全部。1991城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体全部的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向……申请，……报县级人民政府批准”。199房屋买卖系要式法律行为。农村的房屋买卖也应具备双方订有书面契约、中人证明、按商定交付房款以与治理房屋的要件，要求办理契税或过户手续的地方，还应依办理该项手续后，方能认定买卖有效”，该复函并未制止城镇居民购置农村房屋。1993城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体全部的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第(一)项规定的审批程序办理”，“回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以与回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体全部的土地建住宅的，依照本条第一款第(一)项规定的审批程序办理”。(三)1998年一1999年：农民可原始取得宅基地使用权，房屋可自由买卖1998年全国人大常委会通过，1999年1月1日施行的《土地治理法》删除了有关城镇非农“土地的，必需依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体全部的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体全部的土地的除外”，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，“农民集体全部的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，从这些规定来看，城镇居民不得再申请集体土地建设住宅，农村村民转让宅基地后，不能再申请的宅基地，土地用途管制加强，限制农用地转为建设用地。并未制止城镇居民可在农村购置房屋。1998年国务院通过的《土地治理法实施条例》规定，“依法转变土地全部权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必需向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进展土地所”。该规定也未制止宅基地使用权转移，当地上建筑物转移的，须依法变更土地使用权。三、地归集体全部和房屋处分受到限制时期1999年5月至今，宅基地仍归集体全部，农村宅基地具有身份属性，使用权人必需是本让房屋后，不得再次申请宅基地，制止城镇居民在农村购置宅基地。1999年5“农民的XX建筑和购置的住宅发放土地使用证和房产证”。2023年国务院《关于深化改革严格土地治理的打算》规定，“制止农村集体经济组织非”，“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地治理，制止城镇居民在农村购置宅基地”。2023年国土资源部《关于加强农村宅基地治理的意见》规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购置和XX建筑的住宅发放土地使用证。”2023年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体全部土地搞房地产开发”。2023假设干意见》重申，“城镇居民不得到农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。2023“申请农村村民住房全部权转移登记，构应当不予办理”。2023年国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定，“严格执行城镇居民不能在农村购置和XXXX建筑住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理”。四、几点说明(一)宅基地产权制度变迁与农村生产关系1949年至1956(私有制)、初级社(半公半私)、高级社(集体全部)。1956年，我国农村生产资料私有制的社会“一大二公”、政社合一体公共产品和保障性产品，不具商品属性，也不具有完全财产权利的资本属性。(二)关于农房抵押37条规定，宅基地等集体全部的土地使用权不得抵押第184条重申了《担保法》第37条的规定。一般认为，农房抵押时，虽然是将房子作为抵押199033条和1995年《城市房地产治理法》第31条明确规定了房地同时抵押，但它们都是针对城市房屋而言，?182条规定了建筑物与该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押释是要本条规定的建筑物，主要指国有土地上的建筑物和乡(镇)、村企业的厂房等建筑物，有制止宅基地上的房屋设定抵押假设一概制止农村房屋设定抵押，必定会引起立法上的冲突。(三)城镇居民购置“宅基地房”合同的效力依据我们上面法律与相关政策梳理，1999年之前，城镇居民是可以购置“宅基地房”的。自1999年5月国务院办公厅《关于加强土地转让治理严禁炒卖土地的通知》下发后，国家禁止城镇居民购置“宅基地房”解释(一)》第4条的规定，“合同无效，应当以全国人大与其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。因此，这些规章不能作为确认“宅基地房”合同有效，必定会与国家颁发的各类政策相抵触。从目前的司法实践来看，绝大多数法院都会判决这种合同无效。纪要的通知》(京高法发[2023]391号)认为，农村私有房屋买卖合