政府采购绩效评价

第十二章政府采购绩效评价

本章重点1.政府采购绩效的涵义2.政府采购绩效评价的意义3.政府采购绩效评价体系的主要内容第一节政府采购绩效评价的意义一、绩效的内涵二、政府采购绩效的涵义三、政府采购绩效评价的意义一、绩效的内涵

绩效是实施一项活动基于预期目标的有效性。按照达到这种有效性的过程，绩效的内涵包括：投入是否满足经济性要求，运作是否合规和合理，行为的结果是否达到预期的目标，产出与投入相比是否有效率；按照预期目标所涉及的范围，绩效的内涵包括经济绩效和社会绩效；按照绩效评价所针对的客体，绩效的内涵包括行政绩效和业务绩效。

二、政府采购绩效的涵义狭义的政府采购绩效即一般意义上的经济绩效，是指费用与效用的比较，即采购成本与财政资金节约额两者之间的对比关系。广义的政府采购绩效则包括政府采购的内在绩效和外在绩效：内在绩效就是指市场部门内部的绩效，产生这种绩效的主要是私人产品，其主要部分即经济绩效，这种绩效由于以利润的形式表现出来，因此可以直接用货币来衡量；外在绩效即市场部门之外的绩效，产生这种绩效的主要是公共产品，所产生的效益除了经济效益以外，还包括政治绩效和社会绩效，这种绩效一部分能用货币直接衡量，但大部分却难以甚至不能用货币直接来衡量，只能用定性的方法来加以评价。政府采购的公共性决定了我们在讨论政府采购绩效时，应该将政府采购绩效界定在广义的范围。三、政府采购绩效评价的意义

政府采购绩效评价是政府采购绩效管理中不可或缺的组成部分，也是政府采购监督管理的重要方面，通过建立科学有效的绩效评价体系来对政府采购活动事项进行评估和管理

政府采购绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，比照统一的评价标准，按照绩效的原则，对政府采购活动及其效果进行的科学、客观、公正的衡量和评判。(一）政府采购绩效评价是提高政府采购效率需要

从政府采购的产生看，效率是政府采购的首要目的。纳税人要求提高政府采购效率，因此效率是公众的要求。提高政府采购效率是市场经济的要求。提高政府采购效率是政府本身执政的需要。（二）对政府采购行为进行绩效评价是加强政府采购监督的一种方式

促使政府按照评价标准来执行采购工作评价结果为政府采购活动接受外部监督提供基本标准

第二节政府采购绩效评价体系的构建一、政府采购绩效评价的主体与客体二、政府采购绩效评价的基本目标三、政府采购绩效评价的基本原则四、政府采购绩效评价的方法五、政府采购绩效评价的指标体系六、政府采购绩效评价的评价标准七、政府采购绩效评价数据信息的管理一、政府采购绩效评价的主体与客体

对政府采购效率进行评价的主体就是评价活动的行为主体，一般为特定的组织机构，在现有的政府采购体制下应为政府采购的主管部门。政府采购绩效评价的客体即评价的行为对象，既包括政府采购活动过程，又包括政府采购活动的结果；既要评价政府采购活动本身的效益，也要评价其对经济、社会的影响。二、政府采购绩效评价的基本目标

经济性（Economy）效率性（Efficiency）效益性（Effectiveness）(一)“3E”标准的基本涵义经济性是指政府采购项目投入成本的最小化程度，简单地说就是支出是否节约。

效率性是指政府采购项目投入与产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出。

效益性，是指政府采购项目对实现政府采购最终目标的影响程度

。(二)“三性”之间的关系政府采购支出的经济性是政府采购活动的先导和基础，效率性是政府采购有效机制的外在表现，而效益性则是政府采购活动最终目标的反映。在具体的政府采购决策中，应该综合权衡三性，实现三性的最优组合，而不应偏废其一从而使得评价带有片面性。

三、政府采购绩效评价的基本原则全面性和特殊性相结合的原则统一性和差别性相结合的原则理论选择和可操作性相结合的原则定量分析和定性分析相结合的原则(一)成本—效益分析法成本效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法，成本—效益分析作为一种经济决策方法，将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值。

四、政府采购绩效评价的方法

成本－效益分析法又称为投入产出法，这是政府采购绩效分析和评价的最基本、最常用的方法。该方法针对政府采购支出确定的目标，比较支出所产生的效益及所付出的成本，通过比较分析，最小成本取得最大效益的项目是最优项目。如果从微观角度运用该法，就是判断政府采购项目的边际社会效益是否超过其边际社会成本；若从宏观角度则采用“机会成本”法，这里的成本应该包括人力、物力、财力以及资源的机会成本，此外还要考虑货币的时间价值。

(二)社会功能分析法社会功能分析法是通过比较采购所花经费和所实现的职能，衡量政府采购部门的工作质量，从而得出其绩效情况的结果。衡量工作质量的标准不仅要看取得多少经济效益，还要看采购活动产生的政治和社会职能的效果。(三)因素分析法因素分析法注重考察政府采购活动所需要的直接费用和间接费用，将各种费用因素尽量多的列举出来，并同时将可能产生的直接收益和间接收益列举出来，进行综合分析。其中，可以用同一单位来衡量费用和效益并进行分析比较；不能用同一单位表示出来的其他因素，则将具有相似性质或一定可比性的指标并入一组，然后分组进行对比分析；最后，再综合各个因素，得出政府采购的效益。(四)最低费用选择法最低费用选择法又称为最低投入法，这种方法主要用于在无法取得有关政府采购项目的预期收益时，分析比较项目的投入、费用或成本最低就是最优项目。在政府采购活动中，有一部分的采购项目无法衡量其产生的预期效益，尤其是社会效益和长期效益，对这些项目支出可以用最低费用选择法，即只衡量计算有形成本。评价某项采购活动在一定条件下是否实现成本费用最低，是否还有其他项目在取得相同或相似成果、效益的前提下，成本费用更低。评价政府采购绩效不能笼统地用某一项内容、某一项指标进行衡量，而应尽量将其细化成一些可操作的具体指标。

五、政府采购绩效评价的指标体系微观绩效宏观绩效资金绩效行政绩效规模效率人员效率政策效率管理效率(一)微观绩效评价指标微观绩效是就具体的采购行为而言的，在确保政府采购产品质量的前提下，采购花费的资金成本越少，时间越短，微观绩效越高。微观绩效可分为资金效率和行政效率，资金效率是指政府采购对资金的节约程度，行政效率一般可通过政府采购周期的长短来决定，当然不同的政府采购对象其采购周期本身就有很大的差别，因此评价行政效率要区别对待。

1.资金效率评价指标资金效率主要是用于衡量政府采购的节支情况，可用节支率指标来衡量。政府采购节支率是指政府采购的资金节约额(政府采购预算金额与实际采购金额之差)与政府采购预算金额的比率，它是评价政府采购效率的最基本的指标。

政府采购节支率＝（政府采购预算金额－实际政府采购金额）÷政府采购预算金额×100%＝1-实际政府采购金额÷政府采购预算金额×100%节支率与实际政府采购金额成反方向变化，而与政府采购预算金额成正方向变化。节支率可以从三个层次上进行考察，一是某个具体采购项目的节支率，用于考察某次采购的节支情况；二是某类采购对象的节支率，用于考察不同采购对象的节支情况；三是当年全部政府采购的节支率，用于考察政府采购的年度节支效果以及政府采购对财政管理和经济总量的影响。一般来说，政府采购的节支率越高，表明政府采购的节支效果越明显。但较高的节支率并不是政府采购的惟一目的，而且更重要的是，高节支率并不完全意味着政府采购的高效。2.行政效率评价指标行政效率主要用于衡量政府采购是否能够及时满足需求单位的需要，一般来说，政府采购的行政效率主要是指集中采购的行政效率，具体可通过政府采购周期指标来衡量，即从上报需求计划，政府采购中心接受委托，财政部门进行需求核对及下达任务单，媒体发布政府采购需求信息到签订政府采购合同为止的时间。

通过政府采购周期指标来衡量

政府采购周期＝财政部门核对需求信息、下达任务单期间＋信息刊登期＋公告期＋标书编制期＋中标公示期＋中心工作期＋合同履行期间＋合同履行完毕后付款期间行政效率评价指标(二)宏观效益评价指标宏观效率是就政府采购作为一项制度而说，宏观效率可具体分为规模效率、人员效率、政策效率和管理效率。其中，规模效率是指只有政府采购在整个财政支出或国民生产总值中占有一定比重时，政府采购的节支效率才能很好地发挥出来。人员效率主要是对政府采购人员素质和人均采购额的大小进行衡量，政府采购人员素质越高，人均采购额越大，人员效率也就越高。政策效率主要是看政府采购政策是否科学、是否适用。管理效率主要是用于评价政府采购管理体制及机制是否高效。

1.规模效率评价指标

规模效率是指政府采购在具有一定规模基础上所能起到的节约财政支出的效果。政府采购规模是实现经济效率的基础，有规模才能发挥效益，才能节约更多的采购资金。一是从全部政府采购占财政支出或国民生产总值的比重来看，这一比重越高，说明政府采购对财政与经济的影响越大，从而带动中国财政管理以及经济效率的提高。政府采购的规模效率通常可用当年政府采购在整个财政以及经济中所占的比重这一相对规模指标来衡量，因此它是一个相对量。政府采购的规模的计算公式如下：政府采购相对规模＝当年实际政府采购金额÷当年财政支出总额（或GDP）二是从每次政府采购量来看，若每次政府采购的批量较大，分摊在每一单位政府采购资金上的费用就越低，就能充分发挥政府采购的规模效率。在实际中通常通过集中多家单位的相同需求来达到规模采购的效果。平均每次采购量=政府采购额÷政府采购次数不同的采购对象和采购方式的采购规模是不同的，工程类采购和公开招标采购方式的规模通常要大一些，而货物、服务类采购和其他采购方式的采购批量通常小一些。

2.人员效率评价指标人员效率可通过人员经费和人均采购额等指标来衡量。人员经费是指政府采购过程中所发生办公经费、工资费用、组织招标活动的费用、学习考察费、培训费等费用。可用人员经费占政府采购额的比重这一指标来衡量。人均采购额考察的是政府采购人员每个采购人员所分担的采购额的大小人员经费比重＝当年人员经费÷当年政府采购额人员经费比重越低，说明人员经费相对于采购额来说较小，因而效率较高

人均采购额＝当年政府采购额÷政府采购人员数量人均采购额越大，说明效率越高，相反，人均采购额越小，说明效率越低。人员效率主要受政府采购人员素质的影响，一般地，如果采购人员素质较高、办事效率较高，那么，就能用较少的经费完成较高的人均采购额。

3.政策效率的评价指标

政策效率主要用于评价政府采购政策的制定是否科学、是否适用、是否能促进经济增长。政府采购的初衷是为了节约财政支出，但由于它的规模较大，因此它也是政府宏观调控经济的重要工具，是政府财政政策的重要组成部分。一般来说，当我们判断出经济出现衰退迹象时，应采取扩大政府采购规模的政策，以此发挥政府采购的乘数效应，带动国民经济的更快发展；而当判断经济出现过热迹象时，应适时地压缩政府采购的规模，也通过政府采购乘数加快经济降温

政府采购的政策效率可以通过政府采购对经济增长的贡献来衡量，即政府采购拉动经济增长的百分比来进行衡量。政府采购对经济增长的贡献＝（国民经济总量变动的百分比÷政府采购规模变动的百分比)×100%这一指标探讨的是政府采购对经济总量的政策效率。政府采购对经济增长的贡献越大，表明政府采购政策效率越高，反之亦然。另外，政府还可以通过调整政府采购的结构进而对国民经济地区、产业结构等进行调整，从而促进国民经济协调发展，这也是政府采购政策效率的一部分，但这种政策效果很难用某一指标进行衡量。

4.管理效率评价指标管理效率用于衡量政府采购管理体制和机制设计是否科学、是否能够有效运作。政府采购管理包括预算管理、法律监督、政府采购方式、招投标管理以及投诉质疑管理等多个方面，政府采购管理效率是综合管理的结果。由于其管理效率无法直接计算，因此它也没有合适的指标进行衡量。尽管如此，管理效率始终是政府采购应该重点考虑的问题之一。

一般来说，预算做得好、法律健全、方式选择得当、招投标严谨、有完善的质疑投诉机制，政府采购的管理效率就较高。

六、政府采购绩效评价的评价标准

政府采购绩效评价标准是指以一定量的有效样本为基础测算出来的标准样本数据。

政府采购绩效评价标准按照是否可计量性分为定量标准和定性标准，定量标准和定性标准又可根据标准的取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准四种；按照时效性可以分为当期标准和历史标准；按照标准形成的方法可以分为测算标准和经验标准；按照区域可以分为国际标准和国内标准

七、政府采购绩效评价数据信息的管理政府采购绩效评价体系是由一系列与政府采购绩效评价相关的评价主客体、评价目标、评价原则、评价方法、评价指标体系、评价标准以及评价机构等形成的有机整体

我国政府采购绩效评价的问题缺乏统一的法律保障

政府采购绩效评价工作要取得实效，必须得到立法支持，而且要将其制度化、经常化。没有明确的管理机构

标准不统一，使政府采购绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障政府采购绩效评价结果的客观公正性。未构建规范的指标体系由于缺乏科学、规范的方法和指标，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性

建立科学的政府采购绩效评估体系

第一，结合国内国外政府采购的发展趋势，实施政府采购绩效战略。第二，以科学发展观为指导，建立符合地方各级政府采购的绩效评估指标体系

第三，坚持内部评估指标与外部评估指标相结合，促进评估指标体系的科学与合理化。

第四，强化客观性评价指标，也不能忽略主观性评价指标。第五，指标体系应设计合理，具有较强的操作性。第六，指标体系应遵循先易后难，逐步完善的思路。从“时间效率”表看县级采购

近年来，县级政府采购按照“建机制、强规范、上规模”的总体思路，通过几年的努力，实现了持续、快速的发展，县级政府采购已经成为我国政府采购事业的一支重要力量。当前，县级政府采购在发展中面临着诸多问题和困难，特别是县级政府采购的“时间效率”问题，社会各界对此意见最为突出，也时刻困扰着县级政府采购机构，成为县级政府采购工作中迫切需要解决的一个现实问题。

（一）XX县2009年政府采购项目时间效率统计表上表中“平均审批天数”是指从采购单位提出采购申报的时间至采购中心收到《采购任务通知书》的平均时间天数；“平均执行天数”是指从采购中心收到《采购任务通知书》到完成采购项目并下达中标（或成交）通知书的平均时间天数；“平均周期”是指“平均审批天数”与“平均执行天数”之和。政府采购在采购方式和时间效率方面呈现出以下4个特点：

1、询价采购是最主要的采购方式。在2009年办理的417件采购项目中，其中：公开招标占4.8%；竞争性谈判占12.9%；询价采购占82.3%2、采购平均周期长、时间效率低。完成采购项目的平均周期长达33.7天，其中：公开招标为51.1