市场还是管理：税费改革后的乡村水利 4000字

市场还是管理：税费改革后的乡村水利4000字水利是农业的命脉，中国用占世界7%的耕地，养活着世界22%的人口，这个奇迹的背后，便是以灌溉为根底的精耕细作农业。中国可灌溉耕地面积占全部耕地的45%，但这45%的耕地生产了70%的粮食，换句话说，可灌溉耕地粮食产出率约相当于其他耕地的三倍。离开了水利，中国不可能用占世界7%的耕地养活22%的人口。

如此重要的灌溉水利，最近20多年却一直没有得到足够的重视。尤其是农村税费改革后，不仅难以重新发动民间力量建设新的大中型水利设施，而且不能正常使用过去建成的大中型水利设施。离开大中型水利设施，就不能从大江大河大湖中调水灌溉农田，可灌溉耕地逐步变成“三年一小旱，五年一大旱〞的靠天收耕地。如此下去，中国的粮食平安将受到威胁，农业问题将再次成为全国性的根底问题。虽然可以通过国家投资建设和维护大中型水利设施，但不解决这些建成的大中型水利设施与农田水利尤其是与家户经营体制之间的衔接关系，这些国家投资的大中型水利设施也不能发挥作用。

大中型水利设施与农田水利的衔接，在人民公社时期是不存在问题的，这一点我们已在“乡村水利的组织根底〞一文中展开论述[1]。1980年代分田到户以后，虽然是家户经济为主，但双层经营也不是一句空话。仍然以乡村水利为例：大中型水利设施不可能与单个农户谈判来解决家户经济层面的农田水利问题，而乡村组织介入生产环节，使大中水利设施找到了谈判的对手从而解决了大中型水利设施与分户经营体制下的农田水利的衔接。

2022年以来逐步在全国推行的农村税费改革，要求乡村组织不再插手家户经济生产环节的事务，尤其是不得再以共同生产费的名义收取任何费用。农民在生产环节需要合作解决的事务，只能通过“一事一议〞的方法筹资解决。除乡村组织不得介入农户生产环节事务的规定外，近年来以税费改革配套改革的名义，全国大幅度削减村组干部，甚至绝大数农村干脆取消了村民小组长，村民小组的事务由村干部代管。在既无资金筹措渠道和能力，又无组织体系可资利用的情况下，大中型水利设施与家户经济难以衔接的矛盾彻底暴露出来，以前依靠从大江、大湖、大河中调水灌溉的农业灌区，因为不能解决与大中型水利设施的交易，而不得不另建一套不能抗大旱甚至不能抗小旱的小型水利系统，已经建好的大中型水利系统因为不被使用，很快便被毁损。而有一日，大旱已至，小型水利设施没有用处，中国粮食高产地区的可灌溉耕地大面积绝收，粮食迅即危及国家战略平安。这时候，国家只能再投巨资重建已被毁损的大中型水利设施。但即使如此，仍然解决不了大中型水利设施与家户经济的衔接问题。

2022年以来，我们一直在湖北省荆门市高阳镇的五个村进行村庄公共项目建设实验，其中小型水利项目是我们实验的主要工程。在实验过程中，我们逐步发现了当前水利建设中存在的严重问题。下列以在其中的新贺泵站灌区的调查为例，展开我们的讨论。

一、灌区根本情况

新贺泵站是1976年修建的一座中型泵站，扬程24米，从汉江引水，设计灌溉能力为1.4万亩耕地，灌区主要是高阳镇官桥片的五个村，分别为新贺村、贺集村、季桥村、吕集村和官桥村，其中尤以新贺村和贺集村依赖于新贺泵站提水灌溉。在新贺泵站建成以前，以上五村主要依靠拦截流经五村的小河流水和修挖蓄水大堰，来解决农业抗旱问题。因为小河流水没有源头，可拦截河水不多，蓄水堰也无法解决农田抗旱问题，五村大局部耕地经常受到旱灾威胁。举例来说，在1960——1975年，灌区所在五村因为受到旱灾，成灾面积达亩。

1977年新贺泵站建成投入使用，因为从汉江引水，以前威胁农田收成的旱灾不再成为问题，到分户经营的1982年，新贺泵站每年平均抽水到达数千小时时间。

分户经营后，新贺泵站灌区情况有所改变。首先，因为人民公社的解体，泵站灌溉失去了强有力的组织者，五个村之间相互协调抽水灌溉的难度加大，尤其是在最需要抽水的月份，各村常为抽水次序矛盾重重。其次，靠近泵站的村，特别是新贺村，常常指望接它村抽水时的渠道漏水，来解决自己的灌溉问题，新贺村还普遍存在偷水的现象，即在它村从泵站抽水时，偷偷将放水渠挖开，水便流向本村田块。再次，泵站水渠常年得不到维护，渠道漏水日趋严重，处在灌区下游村抽水，“好死了别人〞，即所抽之水的相当局部漏到上游村的耕地，以至新贺泵站边上的新贺四组村民常常抱怨〔或真或假？故作矫情？〕，在抗旱季节，新贺四组总是受到水灾之苦。

这样一来，处在灌区下游的吕集村、官桥村和季桥村先后脱离新贺泵站灌区，逐步恢复建新贺泵站后已经毁掉的小水利，尤其是拦截流经村内小河的河水。吕集村重新启用一个已经废掉的荒湖蓄水，季桥村在丰水季节将河水抽入50年代未建设的一个水库中，等到农田需要用水时再灌溉农田。

到此时，新贺泵站与家户经济衔接困难的问题并未全部暴露出来，乡村组织以共同生产费名义向农户收取抽水抗旱费用，新贺泵站与乡村组织尤其是村民小组织进行抽水谈判。因为每年降雨量及降雨时间不同，农田需要从泵站抽水的抽水量有很大差别，但乡村组织向农户按亩平摊提取的共同生产费却大致相差不多，农户甚至不辨别共同生产费与乡村组织收取的其他税费的差异，共同生产费事实上也一直是搭着农业税费一并收取的。农户与乡村组织达成的默契是：乡村组织必须解决抗旱用水问题，农户那么按时缴纳以共同生产费名义下达的抽水费用。农户在抗旱缺水时，对乡村干部最常讲也最有力的一句话是：“你们不赶快抽水抗旱，到时别想收到税费〞。乡村干部在农田抗旱时节也都全力以赴，不然到秋收后收税收费的难度极大。

到1990年代末，农村情况有了进一步的变化，其中的关键变化是自上而下减轻和标准农民负担的系列政策出台，各种收税收费工程的标准或取消，使乡村组织财政来源成为问题，共同生产费逐步代替其他税费成为“农民负担的筐，什么都往里面装〞，农民越来越不堪忍受乡村组织收取的远远超过实际抗旱费用的共同生产费。

与此同时，在新贺泵站灌区，随着下游村庄脱离灌区，灌区面积越来越小，而泵站工作人员的工资，泵站维护费用不可能同步减少，新贺泵站便越来越依赖于较少灌区面积来平摊泵站日常运作的费用。

更糟糕的是，作为新贺泵站灌区仅存的新贺村和贺集村，正如全国绝大数农村一样，在1990年代后期逐步欠下大量村级债务，随着农民负担的逐步标准，还债可能性日小，而还债压力日增〔考虑其中相当局部债务是村干部以私人名义向农户借贷，这种压力当可以想象〕。新贺泵站仍然为新贺、贺集两村抽水，但新贺、贺集两村从农户那里以共同生产费名义收取的抽水费，却并没有交给泵站，而用作其他优先工程。在短短的四年时间，贺集、新贺两村便欠下新贺泵站20多万元水费，新贺泵站不仅职工工资无法兑现，泵站得不到正常维护，而且没有方法缴纳抽水的电费，以至电站不再向泵站供电。

在村级债务无法化解的情况下，新贺、贺集两村不可能归还欠泵站的抽水费用，不仅旧费用无法缴清，而且想欠下新的抽水费。泵站方面那么因为新贺、贺集两村的欠费，已经无法运转，仅仅是在乡镇政府强有力协调下，由村民小组另行收费，现金抽水以应严重的正在进行着的旱灾。2022年，新贺泵站仅以此种方式为新贺四组抽过21个小时的水。

泵站抽水价格的回升，及乡村组织试图提高共同生产费收取规范以补其他收费之缺乏，也使农户不堪重负，一些修建小水利比拟方便的地方，便逐步尝试回到与家户经济相适应的小水利之中，尤其是重新修挖堰塘，打井灌溉，在小河中修拦水坝等，这种虚高的大中型水利设施的收费不仅刺激起农民修建小水利的热情，而且小水利切割了大水利：小水利的修建，使农户在风调雨顺年景，不再需要泵站抽水，但其他必须泵站抽水农户无法克服自己抽水时有小水利农户的搭便车问题，这就使得泵站难以实际使用。换句话说，小水利建设制造了农户更加复杂的对大水利的需求格局，这种格局使农户一致行动的可能性更小。但小水利不能解决抗大旱的问题，在正长年景，农户不需要大水利，终究会造成大水利的毁损。但大旱之年，农户何以解决抗旱问题？

因此，到农村税费改革前夕，以乡村组织收取共同生产费来解决大中型水利设施与家户经济衔接的矛盾已经暴露出来，并到了再难解决的程度。农村税费改革前，荆门市农户投资小水利的积极性已经难以抵挡。而地方政府的负责人无论是糊涂还是义愤，他们在农户投资建设小水利上起了推波助澜但极不负责的作用，比方高阳镇主要领导即说“农民要想富，脱离黄荡湖〞〔泵站〕，“黄荡湖〞泵站是从汉江引水的大型泵站，实际灌溉面积到达30多万亩，正是从汉江引水的黄荡湖泵站，彻底改造了包括高阳镇在内的数十万亩旱包子耕地，使之成为旱涝保收的高产良田。

2022年在湖北全面推开的农村税费改革，那么成为对大中型水利设施的最后一击，使大中型水利设施彻底无法与家户经济相衔接。2022年农村税费改革文件规定，乡村组织不得插手农户生产环节的事务，以共同生产费名义收取的各种费用不得再收，农田灌溉由农户以村民小组为单位成立用水协会自主解决。税费改革的这种规定，相对此前乡村组织普遍以共同生产费来加重农户负担的实际，是有道理的，问题是，农户用水协会基本不可能克服内部搭便车的问题，因此不能解决大中型水利