论国债政策的运用 6900字

论国债政策的运用6900字近年，国民经济既面临国际经济衰退的影响，又遭受国内有效需求缺乏的拖累，经济虽未走出低谷，但仍保持了较快的增长速度，这无疑是中央运用积极财政政策和稳健货币政策宏观调控的结果，其中，财政政策的作用又是主导的，而财政政策又主要体现在国债政策上。我国从1998年开始，至2022年四年财政〔中央〕总赤字包括国债利息赤字，分别为1681.89，2425.21，2598.21，2598.1亿元，赤字占GDP的比率由1997年的1.5%提高到目前的3%左右。

每年国债存量增长率即每年国债发行／上年国债余额，最高的1998年高达71%，2022年国债增速仍高达37%.中央财政的直接债务迅速增长，国债余额由1997年的5508.9亿元增加到2022年的16672.1亿元，国债负担率相应由7.4%回升到17.4%.可见，“九五〞期间尤其是近几年，国债无论是存量还是流量、绝对量还是相对量，较前有快速又大幅度的增长。对此，学术界有迥然不同的观点，有的认为国债规模尚小，主张国债和财政赤字规模扩大仍可承受，有的认为我国国债规模偏大，国债的财政依存度和国债偿债率已逾国际规范警戒线，潜在政府债务危机。其实，人们过多地在国债规模上纠缠，而忽略了国债政策的关键性问题即国债资金的使用问题。

一、国债政策运用的现实必要性

长期以来，我国财政收支坚守“收支平衡、略有节余〞的信条，以既无外债，亦无内债作为优越性自我炫耀。自二十世纪八十年代始，理论上有了大的转变，实践上开始主动地运用国债。1994年以前，国债发行量仍然控制较紧，递增平稳，而1994年以后国债发行量快速增长，时至今日，国债规模已逾16000亿元。为此，有人对继续运用国债政策产生了疑惑。则，现实条件下究竟是否应继续运用国债呢？

1、经济学理论的启示

一国政府年度预算支出超过收入就有财政赤字，而赤字弥补方式不外乎两种：一是向中央银行透支，其结果是中央银行增发货币，货币供应量增加引致通货膨胀，这一般不可取；另一是发行国债，国债发行既可弥补财政赤字，又可防止通货膨胀。经济学家凯恩斯认为，外债是真正的债务，而内债不同于外债。国家是公众的汇合，政府向公众借债，到期偿债归根到底来自向公众课税，实际上是自己归还“自己欠自己的债〞。如果一个社会已实现了充沛就业，在储蓄S既定的条件下，根据S=I+〔G-T〕，政府因G＞T的举债支出，就会存在政府支出的挤出效应，也就是政府开支G挤占私人投资I.如果一个社会存在较多的闲置资源，尚未实现充沛就业，那么政府的举债支出，扩大了有效需求，并通过乘数作用带来国民收入成倍增加，经济增长率提高，同时财源扩大，税基拓展，政府财税收入也增加，结果是实际赤字小于预算赤字。

2、他国的实证表明

各国国情不同，经济开展水平不同，政府财政目的不同，所以，在财政政策运用上各有其特殊性，但政府在财政政策运用上也有其普遍性。兴旺资本主义国家，在八十年代经济步入“滞胀〞的困境，而美国进入九十年代，一改正去“滞胀〞颓势，进入“低通胀、低失业、高增长〞的历史最好时期，被喻为“新经济〞，这很大程度上得益于成功地运用了国债政策。从二十世纪八十年代始，里根政府采取了以债务撑持的减税增支政策，这一政策使美国国债规模逐年攀升，到1983年美国联邦政府未归还的债务已达13819亿美元，如果以每张票面值为1000美元，摞在一起其高度到达近100英里，尔后，国债规模进一步扩大，1995年美国国债余额约为3.6万亿美元之巨。据统计，联邦债务余额占GDP的比率由七十年代的27.4%回升到九十年代初的47.8%，这曾一度引起经济人士的担心，但美国的债务危机并没有暴发，进入九十年代，国债政策的积极效应逐步显现，经济增长速度加快，较高的实际经济增长率带来了政府税收的增加，九十年代中后期赤字逐步减少，终于在1998年结束了19年的连续赤字后，首次出现了年度财政盈余达195亿美元。日本经济却与美国不同，进入九十年代，一直低迷不振，到1998年上半年进入25年来最严重的衰退期。日本政府自1990年泡沫经济破灭后，一直运用扩张性货币政策和紧缩性财政政策，利率低得近乎于零，而财政方面坚守“不发行赤字性国债〞“不减税〞“压缩公共投资〞“逐年减少财政赤字〞，这不但没有扭转经济，反而更趋衰退，终于至1997年底，被迫改变政策取向，放弃“不减税〞“不发行赤字国债〞的政策，采取一系列扩张财政的措施。

3、我国近年实践的检验

1997年前，国民经济实现“软着陆〞，经济降速是主动调控的结果，1997年后，速度下滑出乎预料。为扭转国民经济跌势，扩大国内有效需求，我们采取了连续八次降息的扩张货币政策，但收效甚微，转而运用扩张性财政政策为主的调控政策。1998年下半年增发1000亿元长期国债，用于根底设施建设，1999年在年初预算安顿500亿元国债资金的根底上又增发600亿元国债，两年通过财政向银行发行2100亿元长期国债，带动4200多亿元银行贷款和自筹资金，用于增加根底设施投资，共建设5100多个工程，建设总规模达2.2万亿元，已建成的主要有：加固大江大河大湖堤防近6100公里，新增公路通车里程1.2万公里，其中高速公路3358公里，增加铁路新线1423公里，复线643公里，建设和改造农村电网上下压线路90万公里，建成仓容250亿公斤的国家粮食储藏库。增发国债，扩大投资，对拉动经济增长率的奉献明显，据测算，国债资金拉动经济增长，1998年为1.51个百分点，1999年为1.96个百分点，2000年为1.65个百分点，2022年为1.66个百分点。

4、现实经济开展的需要

2022年，我国经济有了转机，宏观面逐步向好，但短期内完全走出低谷还不可能，因此，还需继续运用扩张性宏观调控政策。由于利率已降至近20年来的最低位，根本上无下调空间，货币政策处在低效区域，所以积极财政政策仍是首选。因受财政收入的硬约束，要增加政府购置和转移支付力度有限，以国债资金为根底的公共项目投资仍非常必要。公共项目投资一般投资量大、投资周期长，在建设过程中必须有后续资金保证，否那么，工期延长甚至项目下马，结果是投资见效后延甚至前功尽弃。在私人投资缺乏的情形下，如果不能用公共项目投资去弥补，那么经济进一步衰退，在加速原理作用下，投资会进一步减少，如此循环，会使经济陷入萧条泥潭。因此，在今后几年国债规模还有必要适度扩大。

二、国债政策运用的现实可能性

学术界有不少的人认为我国国债规模已过于宠大，有产生债务危机的危险，不赞成继续运用国债政策，对此，我不敢苟同，我国现阶段，国债政策运用不但有必要性，而且也有现实可能性。

1、国债负担率较低

国债负担率是指一国国债占其国内生产总值的比重，是衡量一国国民经济对国债承受能力的常用指标。我国国债负担率2022年只有17.4%，比兴旺国家低许多，如美国1997年为62.1%，日本1996年为97.3%，英国1997年为52.7%，德国1997年62.2%，法国1997年为57.5%，加拿大1992年为53.3%，西班牙1997年为69.3%，荷兰1997年为73.4%，瑞典1997年为75.9%，瑞士1997年为51.9%，甚至意大利1997年高达122.9%，比利时1997年高达125.1%.欧洲经济与货币联盟将入围国家财政赤字占GDP比率不超过3%、国债余额占GDP不超过60%的规范视为国债负担率平安控制线。相形之下，我国国债规模尚小，还有扩大的空间。

2、居民应债能力较强

我国作为一个开展中国家，居民人均国民收入虽不高，远低于西方兴旺国家，按理居民应债能力弱，但东方人的消费观念和行为与西方人差别较大，尽管收入不高，可平均储蓄倾向和边际储蓄倾向却很高，哪怕是名义利率很低甚至实际利率为负的时候，居民储蓄也不减少。近年我国名义利率连续八次下调并开征利息税，而居民储蓄存款余额仍然增加，已达八万亿元之巨，这笔庞大的购置力，也就是国债的潜在需求。居民个人的应债能力，自1990年以来，虽呈下降之趋势，但居民应债能力仍很强。我国近年国债当年发行量占居民储蓄余额的比重并不高，1997年为5.35%，1998年也只有7.29%.

3、金融机构超额准备金较多

近年，由于市场有效需求缺乏，企业产销率降低，平均利润率下降，一方面企业贷款需求缺乏，另一方面银行等金融机构向企业融资的风险进一步加大，金融机构“惜贷〞倾向强化，结果是金融机构贷款对利率下调几乎无弹性。再加之，国家禁止银行进行股票等风险投资，因此，银行残余资金只好存入中央银行，造成超额准备金过多。如果政府向商业银行等金融机构发行国债，既可筹集建设资金，分流超额准备金，又不会产生挤出效应。

4、市场利率低，国债筹资本钱下降

我国现阶段的市场利率，已降至近20年来的最低水平，国债利率也随之下降，这降低了国债筹资本钱，减轻了财政偿付债息的负担。

5、生产要素供应富余，要素价格相对较低

我国商品市场包括消费资料和生产资料，已由卖方市场转为买方市场，供应富余，价格水平较低。据统计，商品供过于求的比例，1999年上半年为72.1%，下半年为80%；2000年上半年为78.36%，下半年为79.64%.另据全国第三次工业普查资料，中国大局部工业生产能力已处于严重闲置状态，在94种主要工业产品中，生产能力利用率在60%以上的只有59种，利用率在50%下列的有18种，占20%，中国工业生产能力的综合利用率大约只有50%，远低于一般市场经济国家。这为国债资金投资提供了物资准备，也降低了公共项目投资的本钱，并且国债资金投资增加也不会引发通货膨胀。

由此可见，我国现阶段不但有发行国债的现实空间，而且也是国债政策运用的最正确时期。当然，我并不主张国债规模的无限扩张。因为，我国现实国债依存度的确偏高。我国中央财政国债依存度从1994年起连续超过50%，1998年甚至高达71.1%，高于国际经验控制线25%-30%的规范一倍以上，如果加上其它最终要政府承当的隐性债务，债务总规模可能在4-5万亿元以上，按1998年GDP总值约8万亿元计，总体债务负担率已在50%以上，按世界银行的估计，我国国家债务总量占GDP的比重那么在75%-100%之间。因此，这不得不引起我们的警觉，审慎对待和运用国债政策，发挥其积极作用，防备其潜在风险。

三、国债政策运用的关键

为促进经济增长和开展，要运用国债政策，但中央财政国债依存度过高，制约了国债政策的运用。为降低国债依存度，有人认为关键是提高财政收入占GDP比重，其理由是八十年代以来，我国财政规模占经济总规模的数量呈不断下降之势，财政收入占GDP的比重1978年为31.2%，1980年降为25.7%，1984年为22.9%，而九十年代除1990年为15.8%外，其余年份均在15%下列，可以构想，如果我国财政收入占国民生产总值的比重仍维持在原来20%多甚至30%的水平，那么现行国债数量相对财政而言就会显得小得多，国债依存度也就会降下来。我认为我国现阶段财政收入占GDP的比重并不低，这存在一个衡量口径问题，如果把财政收入仅仅理解为税收收入，这为小口径的宏观税负；如果把财政收入理解为政府通过各种途径所获收入，包括预算内收入、预算外收入、制度外收入、社会保障基金收入等，那么为大口径的宏观税负。据1995年测算，小口径宏观税负为10%，的确偏低，而大口径的宏观税负为25%，明显偏高。近几年，我国税收收入增长率并不是下降，而且有较快增长。据有关资料，1997年前，我国税收收入增长率一直低于GDP的增长率，即税收弹性系数小于1，1990-1996年间平均为0.61，然而1997-1999年大幅度提高，分别为1.98、1.89和1.88，平均为1.92，即税收增长几乎为GDP增长率的两倍，而2000年上半年，GDP增长率为8.2%税收增长率为20%，弹性系数为2.44，更为超常增长。总之，税收收入或财政收入增加，虽然可以降低国债依存度，但并不一定能降低债务风险。我认为要降低债务风险，不在国债规模的缩小，也不在债务依存度的降低，关键在于国债资金的使用上是有效还是无效，是高效还是低效。因此，国债政策运用的注意力应放在国债资金的运用上。要运用好国债资金，必须注意下列几点：

1、完善和开展政府债券市场

一般地说，证券市场越兴旺，对国债规模的承受能力也就越强。示例，美国国债余额虽高达3.6万亿美元〔1995〕，但由于美国政府债券市场是世界上最兴旺的政府债券市场，美国政府债券的发行一直较为顺畅，这主要得益于美国政府债券是证券市场中流动性最好的金融商品，大多数证券中介机构和居民都青睬政府债券。我国国债发行之初，由于公众对国债不了解，所以在发行方式上采用行政配售方式，且销量小。随着经济开展，人们的投资理财观念已有较大转变，证券市场也从无到有、从小到大，并不断标准，这为国债发行提供了有利条件。政府应进一步完善和开展政府债券市场，将国债发行和转让市场化，可根据经济开展需要、国债市场价格等进行公开市场业务操作。

2、国债资金必须用于投资

国债收入不宜用于经常性支出，而应用于建设性支出。如果用于经常性支出，那么会导致国债本息偿付困难，要偿付那么只能通过增税来实现，增税那么会对未来经济产生抑制作用。如果国债资金用于投资，投资一方面可以产生直接的收益——投资利润，另一方面带来间接收益——投资拉动经济增长，经济增长会增加政府财税收入，这就为未来国债本息的偿付提供了财源。

3、国债资金投资应尽可能防止挤出效应

国债资金如果来自于居民的消费、企业的投资、商业银行的贷款，那么会产生挤出效应，国债资金投资就只能改变社会总需求结构，而不能改变社会总需求数量，起不到拉动经济的作用。因此，国债资金投资应尽可能防止挤出效应，增加社会总需求，促进经济增长。当然，如果有挤出效应，公众〔居民和企业〕支出减少，政府投资支出增加，虽然社会总需求数量没改变，但能实现社会资源更高效的配置和利用，实现国民经济的“帕累托增进〞，也是有益的。

4、国债资金投资故选择好投资部门

要使国债资金产生尽可能好的经济效益和社会效益，就必须对投资部门作理性选择，最好投向下列部门：一是“瓶颈产业〞部门，示例能源、交通等部门。国民经济中存在“瓶颈〞，就会制约其它部门开展，中断乘数作用的链条，减缓经济开展速度。二是外部经济效应大的部门。国家投资不仅讲直接的经济效应，还要讲外部经济效应。一般直接经济效应大的部门，私人资本在市场机制的作用下会自动进入，而直接经济效应小、外部经济效应大的部门，往往私人资本不愿进入，因此，政府投资更应注意外部经济效应大的部门，如江河湖海的治理、生态环境