电子政务基础教程 第3章 电子政务系统基础

第3章电子政务系统基础3.1电子政务系统概念电子政务是现代公共行政管理与公共服务学、信息与通信科学、计算机科学、软件工程学与系统工程等的结合，是一门新兴的边缘交叉学科。从科学史上看，每一门学科的成长过程大致经历三个阶段：第一阶段是描述性的，第二阶段是分析型的，第三阶段是工程化的。如将力学应用到机械制造和桥梁建筑时，就形成了机械工程和桥梁工程。这一规律在经济、社会与思维科学领域也同样存在，如金融学与金融工程，管理学与管理工程，认知科学与知识工程等。学科间的交叉、融合、工程化已成为学科发展和学术创新的重要途径之一，这些创新成果又将应用于新型公共行政服务体系的建立与运行，直接体现其经济与社会效益。3.2电子政务系统的特点3.2.1电子政务系统简述“系统”是由相互作用相互依赖的若干组成要素结合而成，是具有特定功能、结构和环境适应性的有机整体；系统大于各部分的叠加之和，系统存在于一定的环境之中并与其相互作用。电子政务系统属于信息系统，故其既具有一般信息系统的普遍特征，又有其特殊的特征。了解电子政务系统的一般与特殊性质，是设计、构建与管理电子政务系统的前提。（1）政务系统要素（2）政务系统的环境（3）政务系统的结构（4）系统功能（5）系统资源根据政府系统资源的不同形态与作用，可分为数据、信息与知识三种层次。数据资源是一切政务作业的根本，是基础性与原始性资源；第二层是信息资源，它们是经过加工、外部获取或组合而成的数据，是各类机构存在、认识与了解外界动态，行使其职能的手段与环境；最上层是知识，它是对数据、信息加工后产生的飞跃，是对行政对象与过程中规律性与必然性的认识。在企业中，知识是核心资产，在知识型机构中，知识是竞争力之本。从“金字工程”建设内容可看出，知识性是其最显著的特征。无论从宏观经济决策支持的金宏工程，涉及金融系统的金财、金税、金卡、金审和金关工程，关系到国家稳定和社会稳定的金盾工程、金保工程，还是具有专业性质但对国家民生具有重要意义的金农、金水、金质工程等，都要求从全局性、动态性、实时性角度掌握其对应专业领域的知识。故从技术角度看，电子政务系统优劣的评估标准也体现在两方面，一是其开发利用和共享政务信息资源的能力，特别是其从原始数据提升到信息，再从信息提升到知识的能力；二是其是否能不断地引进最新的信息与通信技术，将其融入各项业务和决策支持上。3.2.2电子政务系统特征1）电子政务系统的一般特征电子政务系统是一类信息系统，它与其他信息系统如企业与社会部门等的信息系统一样，具有一些普遍性的特征。（1）统一性（2）高技术性（3）安全性（4）开放性与扩展性（5）互动性（6）稳定性与可维护性2）电子政务系统的特殊特征能将电子政务系统与其他信息系统相区分的，是其一些特殊的特征，可归纳为“开放的复杂巨系统”才具备的特征。所谓“开放的复杂巨系统”至少包括三个特征：首先，电子政务系统本身由各类硬件、软件、信息资源、内外部用户、流程与制度等组成；在运行中它又与其他自然系统、人工系统、社会系统、公众和各类实体之间产生物质、资金、能量、信息、规则等的动态交换，所以是“开放的”。第二，电子政务系统内部横向分为多个层级、纵向分为许多行业领域，结构庞杂，子系统种类繁多，与其他经济和社会系统等构成纵横交错的关系，所以是“复杂的”。第三，系统涵盖范围极广，不仅国内从中央到地方，覆盖全国；一些经济、外交、国防等还涉及全球，所以是“巨系统”。近年蓬勃兴起的大数据、人工智能、虚拟实现、动态感测、计算机深度学习等新技术，为描述和处理这类系统提供了一系列可用的工具与方法。3）政务系统的复杂性对电子政务系统的分析，除采用一般系统工程方法外，还要从其复杂性分析与描述入手。复杂性虽是现实世界中许多系统皆具备的共性特征，但电子政务系统的这一特征格外明显，分析时需要参考复杂适应系统（complexadaptivesystem-CAS）理论。复杂适应系统理论强调了系统在复杂环境中的适应性、主动性，强调其具有自己的目标、内部结构和发展能力等，它除分析上述信息系统的一般特征之外，还要描述系统在适应和演化过程中涉及的7个概念：聚集、非线性、流变、多样性、标识、模式、构件等。模式常用来代表结构、过程、方案构造中的基本单元或风格。一些经筛选与优化的模式往往固化为规范形态，成为相对稳定的模型。电子政务领域，通过模式能将事物、过程与作用等映射到设定的资源加工与处理范畴中，通过对信息提炼，应用前期的政务经验与知识来形成解决当下问题，形成规范程式。模式的优点和作用为：通过模式找出规律，优化升级为某种模型。复杂对象与过程经模式分析与处理，会找出其中规律，有助于系统功能构建；并在收集和表达已有经验、信息与知识等方面，模式能有助于规范、系统地描述对象，捕获那些已被证实的解决方案，易于人们理解、构建实际应用等。国内专家也据此提出“中国企业架构”（ChinaEnterpriseArchitecture---CEA），可用于指导电子政务项目，它包括如下9项参考模型。战略参考模型考核参考模型业务参考模型数据参考模型技术参考模型服务参考模型实施参考模型培训和营运参考模型沟通参考模型上述内容提出了电子政务系统的一般内容与总体框架，具体的架构分析与设计则因不同的政务系统而异，它是系统顶层设计的规范化模式，具有普遍指导意义。7）构件复杂系统通常在一些相对简单的构件、组件及子系统基础上，通过建立接口与功能和资源间配置形成的。采用构件的目的，是简化系统设计与建设的工作量，提高规范模块与资源的重用度，提升可靠性、减少成本，缩短系统建设周期等。许多构件都具有成熟性、可靠性且经过反复优化后形成的，具有较高的标准性与通用性。随着信息技术的发展，构件不仅体现为硬件，也包括日益增多的软件，以及各类数据资源。今天，系统中大量采用的嵌入式软件与嵌入式硬件等，就属于构件范畴。构件的多样性、组合方式的多样性等构成了系统的复杂性。3.4电子政务系统的概念框架3.4.1系统概念框架简介系统概念框架是一种描述工具，它通过对对象以下的逻辑特征分析，提出系统的逻辑架构。

1）某种政务活动是怎样产生的，其基本需求、技术条件、运行环境、策略与管理实践等。2）实现这一政务活动的信息化、网络化与开放化服务的解决途径。3）确定实施这一活动或业务所要进行的资源分析、行政规则、机构运作、业务流程等的变化。4）在分析整个政务系统中将各种功能、结构与关系概念化。5）给出概念性流程框架。概念框架的构建是运用系统理论对问题进行分析，相关理论包括信息理论、复杂适应系统理论、公共管理及其他学科的理论。概念框架特别关注关系描述，它们可以是功能关系、结构关系、流程关系，乃至复杂关系体系间综合关系的逻辑描述。从操作层面，可将概念框架定义为研究问题的关系分析图；以使现实问题更容易讨论、分析而进行的抽象。它通过选择特定对象、功能、结构和数据资源，提出它们之间的特定关系与流程。3.4.2电子政务系统的技术架构

电子政务系统技术总体架构由基础设施层、数据资源层、应用支撑层、业务应用层、用户及服务层5个层次组成，如图3-1所示。各层功能说明如下：1）基础设施层

如图3-1所示，基础设施层包括电子政务网、互联网、服务器、计算及存储设施、信息安全等硬件与机制等基础设施。基础设施应优先依托政务云平台进行集约化部署建设。在网络方面，政务服务的预审、受理、审批、决定等原则上依托统一电子政务网络，政务服务的咨询、预约、申报、反馈等依托互联网。政务服务数据共享平台依托电子政务网络建设。2）数据资源层

数据资源层基于政务服务资源目录和数据交换，汇聚政务服务事项库、办件信息库、监管信息共享库、信用信息库等政务服务业务信息库，共享利用人口库、法人库、地理空间信息库、电子证照、投资项目、办事过程与监管信息共享库等基础信息资源库，实现多种政务数据资源共建与共享，共同构成政务服务数据共享平台，为政务服务提供统一的数据支撑。3）应用支撑层应用支撑层包括基础政务数据、主题数据、元数据、共享交换、服务管理、应用集成、过程管理、工作流管理、目录服务、交换服务、构件服务、消息服务、数据服务等；以及CA和电子印章、工作流引擎、电子表单、消息服务等各种通用组件服务等；以及用户管理及认证、支付平台和物流平台等中间支撑系统。此层提供面向用户的通用信息处理与服务功能，为保障应用系统的可用性、安全性、互操作性、可维护性和可扩展性而提供各类信息处理与服务。4）业务应用层

业务应用层逻辑上由政务服务管理平台和各级业务办理系统组成，前者主要实现政务服务事项管理、运行管理、电子监察、电子证照管理等功能等；后者在前者支持下现实统一业务办理系统，以及部门业务办理系统。同时实现部门内应用、跨部门应用、跨层级应用、综合应用与移动应用等。5）用户及服务层

此层即互联网政务服务门户层，包括用户注册、事项发布、事项申请、办理互动、办件查询、服务评价等，构成统一政务服务界面；自然人和法人可通过政务门户网站、信息亭/信息机、市民卡、呼叫中心、微信/微博、社区与论坛等访问政务系统，与之业务交互。具体可从政务网站门户和政务系统的外部特征两方面说明。上述5层技术架构体系可归纳为：

1个平台（IT基础设施平台），

4个层面（信息资源服务层、应用服务支持层、业务应用层和表现层），

2个体系即安全保障体系（包括物理安全、网络安全、应用安全与安全管理）与电子政务法律法规、标准与规范体系等。该架构已成国内电子政务系统设计时必需参照的规范。3.5电子政务系统接口接口（interface）又称界面，图3-1中第5层为用户及服务层，此层是政务系统与公众间的接口，其功能的健全性、服务界面的友好性，以及可操作性等，均直接影响公众与政府间的交互，以及他们对政府服务的体验。目前，面向公众的电子政务系统主要构建在互联网（含移动互联网）上，用户通过电脑、手机等智能终端访问所需业务。当然，政府与公众的联系还包括其他电子设备；一些专网（如金融网）也提供公众服务，亦应考虑公众接口。3.5.1政务系统公众接口的特征1）互联网政务服务门户2）市民卡3）信息亭4）呼叫中心5）机器人6）其他技术7）安全与运维保障3.5.2业务应用层的关联模型

图3-1中第4层为业务应用层。为实现公共服务，机构间必须进行业务协同与聚集，构建新服务项目，从单项政务向综合政务服务发展。机构间一系列技术工具与应用子系统间的关联与协同模式，如图3-2所示。图3-2以社会公众、企事业单位和政府机构等用户为中心，借助统一通信协同插件、协同工作套件、协同数据交换插件、ERP集成插件、ESN企业社区等，与图3-1所示的各类政务系统结合。这些工具或子系统的外部特征如下：1）组织内部的工作与业务协作平台2）协同数据交换插件3）跨部门、跨地区的业务协同平台4）ESN社区交流平台5）以移动协同与统一通信（UC）协同为主要内容的网络信息平台3.6政务系统信息资源架构图3-1中第2层为数据资源层。在“互联网+政务服务”及大数据普及的趋势下，政务数据资源朝多功能数据交换与服务方向发展，为政府各部门提供跨层级、跨部门的数据共享交换支撑。故对政务系统的分析，除技术角度外，还需从数据资源角度进行分析。3.6.1统一数据交换平台架构

统一数据交换平台由如图3-3所示，它逻辑上分为平台前置层、共享交换层、平台支撑层、基础资源层等，各自功能从下而上简介如下。1）基础资源层

位于政务系统底层的基础数据资源层，汇聚了各级各类的政务服务事项库、办件信息库，共享利用的人口库、法人库、电子证照库、信用信息库、空间位置信息库、宏观经济信息库等基础资源库。

2）平台支撑层

提供统一用户管理、消息中间件、企业服务总线（ESB）、数据抽取转换与加载（ETL）、统一工作流、统一搜索引擎、调换调度等工具，实现接口封装、数据清洗、数据转换、数据关联、数据比对等功能。

3）共享交换层

逻辑上由资源目录平台和交换平台两个子系统构成。目录管理平台提供元数据管理、目录编目、目录注册、目录发布、目录维护、目录订阅等功能；交换平台提供交换桥接、前置交换、交换传输、交换管理等功能，为信息定向交换传输和形成基础信息资源库提供支撑。

4）平台前置层

平台前置层是指跨地区、跨部门、跨层级交换共享的政务信息数据前置区域，承担着平台对外服务，包括数据库、文件、消息队列、在线填报、离线填报、WebService、Web浏览等交换方式。3.6.2政务数据资源的共享与集成1）政务数据资源架构机构间业务协同的前提是信息资源共享。政务信息资源分散在各级各层机构中，资源种类繁多、数据量大。因此，信息构架采用“多种来源、分布构建、集中协调、统一服务”的建设原则，“多种来源、分布构建”就是充分利用现有政府管理的信息资源，在不改变信息资源隶属格局的情况下，通过相应层级平台的“集中协调”功能实现“统一服务”，这就形成了逻辑集中、物理分散的共享信息资源体系。2）业务流程管理系统（BPMS）以行政审批业务为例，在不同作业节点与界面，都有对应的业务目标、审批内容、相关限制等。且同类业务中不同对象所需信息、需要关联的业务流程等都有一些变化。如同样注册企业，开设餐饮店与开设文印社所需的审批材料与审批机构就不完全一致。3.7政务服务的相关技术3.7.1门户（Portal）技术图3.1的第5层表示互联网门户是政府与公众间的主要接口。门户（portal）是一种web应用，通常用来提供个性化、单次登录、聚集各个信息源的内容，并作为信息系统表现层的宿主，向用户提供单一网关来访问信息和应用。3.7.2Web服务（WebServices）

是为让地理上分布在不同区域的计算机和设备一起工作，以便为用户提供各种信息，用户可控制要获取的内容、时间、方式，而不必在大量的独立信息系统中往返访问浏览查询。利用Web服务，公司和个人能迅速地通过互联网建立全球性联系与服务。3.7.3目录服务

目录服务是在分布式计算机环境中，定位和标识用户及可用的各种网络元素和网络资源，并提供检索功能和权限管理功能的服务机制。政府部门为实现各个分立的信息孤岛实现连通与融合，一方面政务系统需要将其职能和业务协作要求公布出去；另一方面，也希望能检索并获取其他政务信息和公共信息资源。这些需求采用目录服务都能满足。3.8电子政务系统服务模型3.8.1电子政务系统服务流程

图3-1给出电子政务系统的静态架构模型，其运行则通过第5层“用户及服务层”再经第4层“业务应用层”实现与社会公众和机构的交互服务。这部分主要由互联网政务服务门户、政务服务管理平台、业务办理系统和政务服务数据共享平台等4部分构成，4部分间需要实现数据互联互通，各组成部分间的业务流、信息流实现9步流程，如图3-4所示：

图3-4中“互联网政务服务门户”是统一展示、发布政务服务信息，接受自然人、法人的政务服务申请信息，经与政务服务数据共享平台进行数据验证、比对和处理后，发至政务服务管理平台进行处理，将受理、办理和结果信息反馈给申请人。

图3-4中“政务服务管理平台”把来自互联网政务服务门户的申请信息推送至政务服务数据共享平台，同步告知业务办理系统，并从政务服务数据共享平台获取并向互联网政务服务门户推送过程和结果信息，考核部门办理情况。业务办理系统在政务服务数据共享平台取得申请信息和相关信息后进行业务办理，将办理过程和结果信息推送至政务服务数据共享平台，同步告知政务服务管理平台。1）三层政务机构模型图3-4的流程可能涉及不同的层级的政府机构，电子政务可分为国家级平台、省级平台、地市级平台三层级，区县及以下机构均归入地市级政务服务平台。各层间通过政务服务数据共享平台进行资源目录注册、信息共享、业务协同、监督考核、统计分析等，实现政务服务事项就近办、同城办、异地办等。三层机构模型如图3-5所示，它反映政务系统的纵向流程。3.8.3政务平台的构建模式

图3-1中第4层“业务应用层”中，面向社会的主要模块是“业务办理系统”（如图3-4），此模块由“统建业务办理系统”与“部门业务办理系统”组成，代表了电子政务平台的几种建设方式，以及省（区、市）、地市（州）电子政务系统的不同建设模式。1）分建方式

此模式中，省级平台、地市级平台各组成部分为分级独立建设，通过省、市两级政务服务数据共享平台，实现省、市两级平台数据交换、基础数据共享，其结构如图3-6所示：2）统分方式

省级平台、地市级平台中互联网政务服务门户统建，基础性及对外核心业务统建，政务服务管理平台（可依托实体大厅或网上大厅）、业务办理系统分建，通过省、市两级政务服务数据共享平台，实现省、市两级平台数据交换。如图3-7所示：3）统建方式

省级、地市级平台中各组成部分由省级整体统建，即全省（区、市）一个平台，地市及区县级不再建设。政务服务数据省级大集中，在平台内部共享。如图3-8所示：3.9“互联网+政务服务”技术体系总体架构1）“互联网+政务服务”系统总体架构

“互联网+政务服务”概念的提出，推动电子政务向更高与更深层次、更丰富内容、更具弹性的服务方向发展，其总体层级架构和信息流模型，如图3-9所示。2）政务服务的办理深度分级

上述诸图给出电子政务系统的一般框架示意，具体的结构、数据资源需求和处理流程等还与政务服务的深度相关。目前，相关规范将网上政务服务办理的深度分为4级，各级标准如下。

一级标准：该事项可以提供详细具体的办事指南、网上咨询和投诉渠道，但无法提供网上办理，需到现场提交办理。

二级标准：该事项已经实现原件预审，申请人可以通过网络提交和补正相关申请信息和材料，审核机构在平台对材料进行预审，预审通过后，申请人仍需携带纸质材料和相关证件到现场提交办理，作出审批决定后，申请人可来现场领取结果，也可选择物流递送形式递送证书结果。整个办理过程应到现场不超过2次。三级标准：该事项已经实现原件核验，申请人可以通过网络提交和补正相关申请信息和材料，材料符合办理条件直接进入办理程序，申请人可网上查询办理状态、咨询问题，作出审批决定后，申请人需到现场核验原件材料、缴费后领取证书结果。整个办事过程应到大厅现场不超过1次。

四级标准：该事项已经实现全程网办，申请人可以通过网络提交和补正相关申请信息和材料，提交的材料全部为已验证信息，受理通过后直接进入办理程序，申请人可网上查询办理状态、咨询问题，作出审批决定后，申请人可以通过网上缴费后物流递送证书结果。整个办事过程无需到现场办理。3.10政务服务数据共享平台架构3.10.1政务数据共享流程

电子政务的实施通过各种业务流程来实现，随着公共服务日益呈现多功能与综合化特征，就需要跨机构、跨行业、跨区域的政务服务数据共享平台的支持。功能上，此平台由图3-1中的互联网政务服务门户、政务服务管理平台、业务办理系统集成实现。业务数据在3个模块之间流转，具体过程的业务流程示意如图3-4所示。图3-4系对图3-1中的上述三个子模块进行了展开描述，其功能可进一步分解为：1）互联网政务服务门户（1）用户注册登录。（2）用户空间信息维护。（3）政务服务事项定位和查询。（4）政务服务的网上预约、申请、过程管理、办理反馈和互动咨询功能等2）政务服务管理平台

（1）服务引导。

（2）政务服务事项受理。

（3）协同审批。

（4）事项办结和互动反馈。3）业务办理系统

（1）申请表。

（2）附件材料。

（3）受理信息的抓取。（4）对过程信息、审批结果和电子证照的发送等。

以上功能集成均通过政务服务数据共享平台完成，详细的框架与流程如图3-10所示。3.10.2电子政务应用集成模式

电子政务应用集成为行政业务及相关应用系统规划提供了一种系统融合架构，即便在增加新应用系统时，也会以更有效的方式利用原有应用系统，使各应用系统之间有效对接、信息共享与互动。其功能主要体现在以下方面。1）信息总线功能政府应用集成（governmentapplicationintegration，GAI）提供一种信息总线模式，其功能表现为实现异构应用系统的互联，如图3-11所示。异构系统中使用不同的操作系统、数据定义、数据结构、通信协议，且数据与应用分布在不同地点，与各政府数据中心的连接方式也不相同。这类环境就适用于采用总线方式互联。这种总线架构式互联为解决政府部门间的各种应用系统之间的互联互通提供了可行的解决方案。应用系统1应用系统…应用系统n数据库1数据库…

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政务应用集成（GAI）数据总线2）信息共享功能信息共享功能解决了应用系统之间信息交流与互联互通的问题。图3.11的GAI架构不仅提供数据总线功能，还能通过采用先进的结构和技术实现