《城市管理综合执法问题研究国内外文献综述》4800字

城市管理综合执法问题研究国内外文献综述目录TOC\o"1-2"\h\u7181城市管理综合执法问题研究国内外文献综述 130120（一）文献述评 110913（1）城市管理综合执法方面的研究 32183（2）基层城管执法下移方面的研究 429141（二）已有研究的评价与启示 5（一）文献述评1.国外相关研究综述通过阅读文献、上网了解，本研究发现国外的政府行政机构中多由警察实施当地城市管理领域的执法工作，发达国家中单独设置城市管理执法部门的较少。国外学者在城市管理执法实践和城市治理理论方面的研究远早于国内，相关理论和实践经验对我国城市管理工作具有一定的指导意义。多数西方学者认为城市管理是一种引导和协调利益群体、地方政府与公民之间各种关联的过程。TrudyHarpham，KwasiA.Boateng(1997)在城市管理中提到了城市“市民社会”，主要指的是城市地方政府与私人利益集团协同实现集体目标的过程，由政治、经济、文化和社会价值体系共同作用塑造，更体现了城市地方政府与市民社会、公共部门与私营机构的互动过程。DavidOsborne，TedGaebler(1993)指出城市管理是一种城市市民社会和城市政府之间“委托—代理”的关系。OwenHughes(1998)指出自上世纪80年代以来，西方国家的公共管理部门发生深刻变化，由原先刻板的、长时间居于支配地位的传统行政管理层级官僚体制形式，逐渐转变为一种灵活多变、以市场为基础的新公共管理模式，这是一种政府和市民社会关系深刻变化的过程。国外学者在城市管理方面研究较早，已经进入到将城市管理和生态环境、经济发展联系在一起综合研究的时期。AlexanderOtgaar在UrbanManagementandEconomics一书中认为，城市管理随着经济发展变得越来越复杂，要想提高城市管理水平，必须充分考虑全社会各个方面的影响因素，包括城市规划、经济发展、气候变化、区域全球化等方面。政府在行使城市管理职能的过程中还要特别重视和非官方组织、企业、市民等建立一种友好的合作关系。B.GuyPeters在《政府未来的治理模式》一书中强调，政府要与市场、社会联姻，吸纳市民参与公共管理，因为在传统体制内，社会民众很难得到他们想要了解的信息，政府也无法获得有价值的信息反馈，容易造成决策失误。在城市管理途径上，TanYigitcanlar(2010)提出了城市管理可持续性的概念，他认为城市管理必须考虑到城市发展的可持续性。可持续发展是制定各类城市管理政策中首要考虑的问题，需要从技术设计、规划设计和管理体制机制上给予充分考虑。DavidOsborne,TedGaebler(1993)提出，为提升城市管理水平需要利用先进手段，特别是政府要把资源交给社会，通过社会中介组织使公众以最小的成本，得到政府决策方面最全面的信息。而利用现代化信息手段，可以将这种服务效益最大化；通过数字化信息手段，可以使更广大的公众参与到城市管理中去，不仅仅在决策和实施方面，特别是在监督政府执法行为方面会给政府带来极大的帮助。发挥基层组织的作用，通过基层组织的普遍参与，把城市管理事务交给市场处理。薛普文(1995)指出，在城市管理方法体系中需要建立完善的城市管理法律体系，包括罚款、考评制度和管理资金的经营，同时开展广泛的城市管理宣传教育、评比活动，以此作为城市管理的辅助手段，这样可以更好地调动市民参与的热情。ThomasL.Blair(2012)提出，城市管理必须要有公众参与，它可以在保证政策有效性的同时，通过对不同阶段诉求的表达和政策实施情况的反馈，为管理政策的不断改进和完善提供动力。从行政执法角度看，国外关于行政执法的研究主要围绕公平正义和服务社会的伦理角度展开。室井力(1995)认为，行政行为本质上是一种服务行为，在公共利益或行政目的能够实现的情况下，行政主体也可以不运用具有强制性的行政行为来服务。ErnestGelhoun(1990)提到，行政法治不仅要重视服务结果或已发生法律效力的行政行为，而且要强调行政程序。通过合理的行政程序，消除执法过程中的隔阂和对立，使行政主体的意思表示融合相对人的意志，避免违法行政行为的发生或反复。RichardC.box(2005)认为，行政执法部门行使其职能时经常与其它部门职能划分不开，行政执法工作的强制性与法律依据的非刚性之间存在矛盾。西方国家在保障行政执法方面的法律法规比较完善，虽然多数城市没有专门设立城市管理部门，但城市都根据自身实际制定了规范市民行为和社会事务的城市管理规定，由警察负责城市管理的相关职责，确保了行政执法权威性和有效性。2.国内相关研究综述以中国知网（）为检索源，检索项选择“篇名”，检索内容填写“城市管理综合执法”，检索出有关城市管理综合执法的研究文章一共有616篇，涉及行政法及地方法制、宏观经济管理与可持续发展、行政学及国家行政管理、中国政治与国际政治等学科，其中行政法及地方法制学科类别的研究文章共有325篇，以此进行的计量可视化分析的研究层次分布中，50.17%的研究层次为社科政策研究，28.06%的研究层次为社科行业指导研究，17.52%的研究层次为社科基础研究。1999年之前关于城市管理综合执法的研究文章每年不足3篇；1999年至2004年每年关于垂直管理的研究文章约6篇；2005年至2008年每年关于城市管理综合执法的研究文章呈指数式增长，2008年最高达63篇；2009年至今每年关于城市管理综合执法的研究文章约43篇，预计2019年达78篇。从以上数据可以看出，上世纪90年代末城市管理综合执法这个概念开始受到研究者的关注，而2005年开始城市管理综合执法受到比较广泛的研究。以中国知网（）为检索源，检索项选择“篇名”，检索内容填写“基层城市管理”，检索出有关街镇城市管理综合执法的文章一共有11篇，可以看出，在全国进行街镇城市管理综合执法的案例研究比较少，关于街镇基层城市管理综合执法的研究更是匮乏。以中国知网（）为检索源，检索项选择“篇名”，检索内容填写“执法下移”，检索出有关城市管理执法下移的文章一共有11篇，其中3篇是硕士论文文献，8篇来源于期刊，但研究深度较低、水平不足。另外，检索“机构下沉”和“机构改革”，未检索出与城市管理执法相关的结果，基于以上检索分析发现，国内学者对城市管理综合执法的研究逐渐增多，研究角度主要包括城市管理综合执法方面的研究和基层城管执法下沉方面的研究。（1）城市管理综合执法方面的研究国内城市管理综合执法的研究主要涉及城市管理综合执法体制、改革、现状、问题和对策等相关方面。叶晓川(2008)指出，长期以来形成的现行执法体制，在行政执法领域产生多头执法、权责不清、职能交叉、执法扰民等问题,造成行政执法机构膨胀、执法效率降低、执法成本过高、执法公信力过低等执法困境。王静(2010)认为，城市管理执法问题在传统计划经济体制下，受行政部门“官本位”传统思想和执法观念的影响，行政执法权划分过细、执法机构过多、执法成本高，执法中经常出现多头执法、重复执法、执法空档的问题。熊文钊(2012)同样指出城市管理综合执法问题主要表现在多头执法、重复处罚、执法扰民等体制机制问题。黄文平、于宁(2014)认为，城市管理执法保障机制不健全、执法改革不深入等问题使得当前城市管理执法工作面临着失效的困境。郑才法(2015)指出，城市管理综合执法法律体系不健全、执法程序不规范和执法监督机制不健全是现阶段城市管理综合执法面临的主要问题。可以看出，城市管理问题的研究集中在相关法制不健全、执法程序不规范、队伍建设不科学等方面。面对以上城市管理综合执法方面的问题，学者们进行了分析研究和路径探索，主要集中在完善执法法律体系、行政机构体制改革、健全执法考评监督机制和完善执法队伍建设等方面。宋迎昌(2013)在城市管理的理论和实践基础上指出，城市管理理论研究需要探讨城市管理综合执法的方法论，建立城市管理综合执法评价体系，以确保城市管理执法制度发挥应有的支持作用。黄文平、于宁(2014)指出，城市管理综合执法触及的将会是政府职能转变背景下行政权力配置和政府机构设置综合化的行政执法体制的改革。张步峰、熊文钊(2014)为城市管理综合执法的现状开出了药方，提出了城市管理综合执法工作应该坚持法律性原则、效率性原则和人性化原则，对执法机构建设方面提出明确执法主体资格、明确综合执法范围和适度提高执法权力；对执法体制方面提出推进处罚权和鉴定权相分离、处罚和管理相分离、建立司法协助机制三点建议；对执法队伍工作方面提出了引进现代技术设备、建立公众监督机制、加强培训提高执法队伍素质等建议。（2）基层城管执法下移方面的研究研究发现，在城市管理的基层实践过程中，一线执法面临着纷繁复杂、无法标准化和程序化的工作环境，必然在城市管理执法中实行自由裁量权，逐渐形成一套适合自身工作情境的管理方法和执法手段，久而久之产生“执法不严”、“激励不足”、“规则依赖”、“选择性执法”和“一线弃权”等行动策略(MichaelLipsky，1980)。正如韩志明(2011)所言，自由裁量权是街头工作界面的空间性质的函数。在面临自上而下的上级命令与自下而上的民众诉求的双重压力之下，基层执法者形成了正式政治与非正式政治的双轨运作以及相当普遍的摊贩“共谋”的现象(叶敏，2016)。自由裁量权的存在会降低法治的权威和公平性(MichaelLipsky，1980)，而在我国的城市管理执法实践中，崔春旦(2016)认为执法者自由裁量权弹性过大，执法人员素质参差不齐，又缺乏有效的执法监督和约束，容易造成暴力执法和违法执法的现象。为了解决基层城市管理存在的问题，许多地区因地制宜进行了城市管理机构下沉的改革，推进执法重心下移和行政执法队伍建设。田磊(2011)指出，北京市东城区依托现代科技开拓打造了“万米单元网格”的社会管理系统，实现区、街道、社区和网格的四级管理体系。在全区589个网格中，每个网格配备了7类人员，分别是网格管理员、网格助理员、网格片警、网格督导员、网格支部书记、网格司法人员和网格消防人员，按照职责分工承担网格内了解社情民意、维护治安秩序、环境监督整治、排查化解矛盾、落实社区矫正和安置帮教以及服务群众等职责，同时开展好流动人口、社会组织的管理和服务工作，有效提高了基层城市管理的精细化程度。王占益(2015)在分析山东省烟台市城市管理机构改革的研究中指出，为提高管理管理效能，烟台市全面实行管理体制下放，将环卫保洁、园林绿化、城管执法等事项全部下放到各街道、园区，明确管理职责，建立考评体系，充分调动基层单位参与城市管理的积极性。钟碧红(2015)指出，2009年广州市提出全面推进区、街镇城市管理执法工作，对街镇城市管理综合执法队的管理模式进行改革创新，街镇城市管理执法队实行条块结合、以块为主的管理体制，接受区城市管理综合执法分局和街道办事处双重领导，由区城市管理执法分局领导和监督执法业务工作，由街道办事处管理人事、财务、指挥、调度和考核等日常工作，并承担行政执法责任。林华、徐杰锋(2016)指出，南京市栖霞区综合行政执法体制改革试点工作，围绕相对分离行政检查权与行政处罚权，形成两个重心下移，即将行政检查权和执法力量集中下移到街道，明确栖霞区各街道综合行政执法检查主体资格，在迈皋桥、燕子矶、尧化等9个街道处成立综合行政检查执法大队，并规范相关机构编制事项。战福君(2017)指出，长春市把城市管理与网格化管理相结合，纵向打通各职能部门管理限制，将行政执法队伍下沉到街道，由街道进行统一管理，每项责任明确到各个执法人员。每位执法人员对应一个网格，实现上下职能充分衔接。通过横向到边、纵向到底、全覆盖、无死角的日常巡查，打击各种行政违法行为。王小兵(2018)指出，苏州市吴江区在全省试点开展镇域综合行政执法体制改革，各区(镇)建立综合执法局，首批划转安监、住建、城管、水利、国土五个部门的485项行政处罚权集中到各建制镇行使，开启了“一支队伍管执法”的积极尝试，提高了基层城市管理的精细化程度。上述基层城市管理机构改革的模式有其符合自身实际发展的特点和优势，但也普遍存在着诸多不足，比如条块矛盾突出、管理局限、管理手段单一等，导致城市管理精细化程度不足、基层执法效