论地方政府公共危机管理分析研究以厦门市为例 行政管理专业

论地方政府公共危机管理——以厦门市PX化工项目的实施为例摘要近几年，我国各种危机事件频繁发生，不仅给人们造成了巨大的经济损失，而且直接影响到我国政治经济的稳定发展和政府在民众心中的公信力和形象。因此，加强我国政府危机管理有着极其重要的意义。政府危机管理存在着危机管理的相关法律不健全、民众参与不足，危机治理主体单一、政府危机管理协调机制的缺失、政府危机管理中缺乏信息畅通和我国政府公共危机管理意识淡薄等问题。本文通过厦门市政府PX化工项目公共危机管理现状的分析，就政府危机管理提出了建立和完善国家危机管理的法律法规体系、培养公民危机意识，提高抗危机能力、建立完善危机信息管理系统、建立和健全政府危机管理机制和建立完善的灾害预警系统等建议。对我国政府危机管理以后的发展，起到一定的参考作用。关键词：厦门市；公共危机；管理引言 在和谐的社会里不一定是稳定的，而稳定的社会里又不一定是和谐的。要消除很多不和谐的因素，就要提高政府的危机管理的能力。所以，政府就必须要加强危机管理理论的研究，加强立法保障，从而改进危机管理的体制，对社会的力量进行全面的整合，保证了管理技能能提高。才能为构建和谐社会奠定基础。我们要努力构建社会主义和谐社会，就要化解矛盾、消除危机、维护社会稳定。加强管理，维护社会安定有序、消除各种各样不稳定的因素，对人民安居乐业和经济发展、社会的进步，营造和谐的环境都有很重要的作用。一、地方政府公共危机管理的意义公共危机需要政府来做出决策，并解决发生在公共领域的危机。公共危机的影响面积大，而且波及也很广，同时还有认为上的破坏和自然灾害的因素，公共危机可以使公众与社会面临很大的损失，还会破坏了政府的形象，以及降低了政府的有效性。公共危机与其他危机的根本区别在它的公共性，所以公共危机的对象就是特定的区域的所有公民，所有的公民都成为了侵害的对象。公共危机不仅会威胁所有公民的人身安全，还会引起社会恐慌，加强了破坏性。这样危机了公共安全，破坏了社会秩序和生存的空间，在侵犯人身安全和财产安全上，公共危机的实质就表现出来了。处理好公共危机，对构建和谐社会来说，有很重要的意义。综上所述公共危机的特征可以归纳为以下几个方面：1.突发性。任何的危机事件的发生都没有确切的时间、固定的地点和准确的破坏力，它总是随机的，在它发生之前是没有人能确切预知和了解的。2.处理时间的紧迫性。危机的危害发展及扩张是相当迅速的，如不得到及时控制，其后果将不堪设想；因此，必须迅速采取措施，将危机带来的危害降低到可承受范围之内。3.影响范围的广泛性。公共危机的出现不仅给社会生活和社会秩序等方面都带来影响，而且还会给社会的安定和发展带来影响。由于公共危机的突发性，导致民众的日常生活习惯会在危机产生后发生巨大变化，给民众的生理和心理带来不同程度的影响，并随着危机产生更为严重的非正常波动。4.信息的超越性。引发危机的因素往往超前于人类已掌握的知识，如上次引发SARS的新型冠状病毒，就是一种新型的病毒，人类对其是一无所知。地方政府危机管理是政府在处理这样突发事件爆发和发展过程中，针对这样的突发性事件直接采取的对策和管理活动，目的是在政府在危机发生之前有预见能力、发生时的反应能力与控制能力、发生后的救治能力，及时并且有效的处理了突发性危机，使负面的影响能降到最低，在最短的时间内，使社会秩序恢复正常。危机事件是一种公共事物，应该由政府来实施和管理，所以，危机带来的损害也应该由政府来承担，还有危机破坏了原有的社会秩序，是社会处于一种混乱和失衡的状态，在这样的时候，只有政府才能进行有效的处理和管理。突发事件所带来的影响直接威胁到现有的正常社会秩序，这不仅对政府的管理体制和管理能力提出挑战，使政府的形象和声誉受到严重的损害，而且还给国家的经济发展和社会的稳定带来影响，使公众和社会蒙受极大的损失。任何国家和社会要想获得发展，就必须有一个基本稳定的社会环境，这就使得政府必须具备对突发性事件危机管理的能力。从维持社会安全和社会秩序的角度来看，危机管理作为一种典型的公共产品，对维持社会秩序的正常和对政府形象和声誉的提高，有这极其重要的意义。政府危机管理的有效程度是政府危机管理水平和能力的体现，它直接关系到危机对政府和社会的危害程度，因此，在危机事件爆发和发展过程中，政府要运用各种决策和计划，迅速调动一切可以调动的力量，用最短的时间最大程度的挽回大众损失和政府形象，使社会秩序趋于稳定。二、厦门市PX化工项目事件回顾厦门PX是个化工项目，投资逾百亿，但距离人口密集区过近，有环境污染之险。但是由于地方政府与公民百姓的双方参与，从博弈到妥协，再到充分合作，留下了政府和民众互动的经典范例。2011年12月13日，厦门市政府开启公众参与的最重要环节——市民座谈会。驻厦中央级媒体包括新华社、《人民日报》、《光明日报》等，以及厦门本地媒体，获准入内旁听。整场座谈会持续四个小时。最终结果显示，49名与会市民代表中，超过40位表示坚决反对上马PX项目，随后发言的8位政协委员和人大代表中，也仅一人支持复建项目。2011年12月14日，第二场市民座谈会继续举行。第二场座谈会有市民代表、人大代表和政协委员等97人参加，62人发言。在座谈中，除了约10名发言者表示支持PX项目建设之外，其他发言者都表示反对。座谈会上，曾对海沧区做过独立环境测评的厦门大学袁东星教授，用数据及专业知识对PX项目表示反对。12月16日，福建省政府针对厦门PX项目问题召开专项会议，会议决定迁建PX项目。最后的结果是PX项目暂停，后迁址漳州。四、厦门市在PX化工项目公共危机管理方面存在的问题（一）危机发生时政府反应不及时 反应及时是公共危机管理的第一要则。由于公共危机事件具有威胁性、紧迫性、和不确定性，反应迟缓必然加重危机状态。在处理公共危机的过程中，厦门市政府反应是比较迟钝的，在厦门PX项目事件之初，厦门市政府不仅没有反应，甚至掩盖事实真相致使事态进一步扩大。2007年3月，由全国政协委员、中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起，有105名全国政协委员联合签名的“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”在两会期间公布，提案认为PX项目离居区太近，如果发生泄漏或爆炸，厦门百万人口将面临危险。但遗憾的是国家相关部门和厦门市政府没有采纳他们的建议，而且加快了PX项目的建设速度。危机发生时，厦门市政府首先要站出来，直接介入公共危机中，成立一名负责人领导、相关职能部门负责人员为成员的危机处理小组，了解掌握危机的整体情况，制定危机处理方案，以危机处理小组名义出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力，迅速、全面、实事求是开展工作，在最短时间内达到社会资源的最优化整合，这在公共危机处理中是最为关键的。（二）民众参与不足，危机治理主体单一 厦门市政府作为危机管理的主体，在危机事件处理中起着无可厚非的作用。但是厦门市政府只是一个单一的机构，其力量薄弱，单靠厦门市政府的力量来解决公共危机事件存在着一定的局限性。在危机事件爆发和发展过程中，不仅需要厦门市政府这个主体力量，同样也需要民众这个集体化的力量。在全球经济一体化的趋势下，要想使危机事件的影响达到最低值，就必须依靠厦门市政府、社会公众等各方面可利用的力量。厦门PX项目事件初期，由于厦门市政府没有对社会公众进行有效的组织，导致与危机相关的一切事情的处理几乎都要完全依靠厦门市政府的力量。在一些特定的危机事件面前，厦门市政府的力量是微不足道的，这就需要社会救助力量的全面参与，使尽可能多的力量加入进来。社会力量的缺失、危机治理主体单一必然制约厦门市政府危机管理的能力，降低厦门市政府危机管理的成效。（三）厦门市政府危机管理中缺乏信息畅通 由于传统历史原因和官僚作风的影响，厦门市政府在信息畅通方面存在很大的缺失。公共危机事件发展变化迅速，不仅有时无先例参考，而且由于信息不畅，其发展后果往往带有不确定性。信息的不顺畅表现在两个方面，一是厦门市政府不公开消息，使得人们弄不清其真正原因，引起不必要的骚乱和恐慌。其次权威机构要掌握信息发布平台，使其能够根据突生事件的严重程度随便控制信息的发布情况。通过多样化的信息渠道，包括报纸，电视，电台等渠道不断的发布最新情况和和澄清相关错误的消息，以至能早日安抚民心，让群众有一个稳定可靠的情绪，减少不必要事件的发生。二是消息来源不可靠，PX投资项目得到厦门市委、市政府的鼎力支持。但政府却对外封锁消息，民众在很长时间内都不知情。2007年3月，北京人大、政协会议中，中国科学院院士赵玉芬为代表的105位全国政协委员联署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，成为本届政协头号议案。该议案认为，距离居民区仅1.5公里的PX项目存在泄漏或爆炸隐患，厦门百万居民面临危险，呼吁厦门PX项目立即停工并迁址。但本议案并未通过。（四）危机意识的缺乏 第一，厦门市政府意识的缺乏。公共危机管理的主体是厦门市政府，但是通过事实告诉我们，厦门市政府官员对危机的意识还是十分的淡薄的饿，在日常生活里，根本就没有意识到危机的存在。或者已经意识到了却没有采取有效的措施进行处理，这样的情况，不仅导致了各部门对危机的防范意识缺乏，同样也导致了公众对危机的防范意识。管理人员缺乏专业的管理技术和知识，群众则缺乏了公共危机求助的培训，一旦在爆发了危机之后，才慌忙的应对，这样不仅浪费了宝贵的时间也使人们的生命财产受到了损失。第二，公众意识的缺乏。虽然世界灾难发生得较为频繁，但发生到每个人身上的机会不是很多，让很从多人都有事不关已高高挂起的错误想法，以至在危机发生到自己身上的时候，为时已晚，往往都会留下了血的教训，所以每次的危机都产生了巨大的损失。这里面由于平时厦门市政府宣传与管理的力度也有着很大的关系，缺乏相应的知识教育与自救知识等，使人们忽视了很多，在灾难来临的时惊慌失措，头脑一片空白，不能最大程度的挽救自己的生命或财产损失。（五）缺乏独立常设的危机管理协调机构危机管理协调机构其职能是对各种潜在危机进行预测，为危机的处理制定有关策略和步骤，危机发生后，机构立即做出反应，负责指挥危机的处理。从世界范围看，一般建立以总统为核心的机制，议会制的国家一般建立以总理为核心的机制。与国际社会相比，我国没有一个独立和常设的危机管理协调机构，灾害发生后，一般都是临时成立工作组应付危机，实行的是分部门管理的模式，即在一个临时性、非常设机构的领导下，由一个或者几个具体的部门来应付一项或者几项危机事件。这种各自为政的管理模式导致了厦门市政府危机管理系统条块分割现象严重，厦门市政府内部之间及厦门市政府与危机管理各方主体间难以形成危机综合协调机制，也很难实现资源整合和协同决策。这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性，缺乏对危机处理的经验教训进行有效总结、分析、保留和借鉴。在今天这样一个高危机的社会里，只有成立常设规范的危机管理机构，才能将厦门市政府的危机管理纳人到科学、规范、有序的轨道。五、加强厦门市公共危机管理的改进对策 （一）建立和完善危机管理的法律法规体系 危机时期是一种非常时期，非常时期采取非常手段合乎逻辑，理所当然。但问题的关键是，这种非常时期和非常手段必须要有法律加以界定我国虽然已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，如应对国家安全的《国防法》，应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等，但是我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法，建立起一套危机管理法律体系是我国当前人民生活发展的趋势要求。第一，制定紧急状态法。虽然我国宪法已经对紧急状态制度作出了规定，但还是没有明确规定，在什么样的情况下，怎么行使紧急状态权利，我国还没有一个纲领性法律文件，制度框架也不明确，这样对提高我国政府危机管理水平很不利，一部统一的紧急状态法不仅能弥补突发事件上的不足，第二，还能以其作为基础来完善各种危机管理的针对性法律法规，确保政府合法的实施危机管理权，避免出现自私自利或者越权实施的现象。保持各法律体系的统一性，并使之协调发挥效力。第三，我国政府应该通过各种媒体渠道，加大立法宣传的力度，使政府官员和普通民众充分了解各种紧急状态法，懂得如何利用起法律武器保护自己。而目前的重中之重是尽快出台一部全国统一的、居于核心权威地位的《紧急状态法》。第四，要建立危机管理的监督体系，强化执法制度。就要扩大危机管理的执法评价机制，这样使工作能得到人民政和各级人大常委会的统一领导，还应该要求其他部门参与，等所有一切可参与的部门和机构；同时要把评价结果应该及时的公布于社会，使其透明化。（二）培养公民危机意识，提高抗危机能力 近几年来，危机事件频繁发生，且越来越难以管理，在现代社会里危机事件已经成为社会生活中难以逃避的一个重要部分。因此，强化培养公民危机意识，提高公民防范和抗击危机事件的能力有着相当大的意义。具体方法可以从以下几个方面入手：首先应培养公民居安思危的防范思想，加强公民危机教育的开展，帮助公民掌握基本的识灾、防灾技能，使他们在危机事件发生时能够沉着冷静、随机应变，并组织自救和互救。其次是充分认识危机训练和演习的重要性，因为危机训练和演习不仅可以强化公民的危机防范意还可以提高公民的应急技能；因此我们应该尽可能多的开展情境训练。最后应增强公众应对危机的紧迫感和自觉性。这要求政府部门加大危机教育的宣传力度，使其尽可能大的渗透到社会的各个层面，如舆论导向、学校教育、企业单位和社区家庭等。（三）建立完善危机信息管理系统 准确、全面、适时的信息是政府的危机管理的一个重要基础，它不仅影响到危机前的预防、准备阶段和危机发生后的反应和恢复阶段；而且还影响到政府危机管理对危机事件的决策和制定。应建立信息传播的畅通机制，使任何有关危机事件的信息能够迅速、准确的传递到危机事件相关者耳中。但就我国现实而言，政府在信息收集还有很多不到位的地方，其主要表现是一些地方政府由于传统思想和形象利益的影响，还存在隐瞒信息的现象，同时一些政府和媒体之间还缺乏积极有效的沟通，使公众无法及时、正确了解权威的危机信息。就以上分析我们可以从以下几个方面来建立完善我国的危机信息管理系统：首先要在社会上建立一种公正机制，该机制能使信息披露透明化，同时还要充分利用媒体的监督职能。其次要完善危机信息管理的联动机制。对协调响应、预警、警报、紧急事务通讯以及紧急事务信息的公众广播，无论是危机态势的上达还是公之于众，都要实现不同信息部门的协同、联动，确保危机信息比例合理化。（四）建立和健全政府危机管理机制 建立和健全政府危机管理机制应从公共危机管理机构和应急组织系统两个方面入手。政府危机管理机制的建设大致可以分为危机预防机制、危机应对机制和危机修复机制三个部分。就我国的现状分析，我国应该首先建立统一管理国家的安全和处理危机事件的危机管理机构。其次要建立危机管理机制，通过完善危机事件管理主体负责制和执行主体责任追究制，使危机管理体系逐步得到完善。政府危机管理是一项系统工程，要解决当前危机管理中的问题，必须统筹全局，从基础抓起。由于危机的多样性，可以考虑把所有的政府机构划分为几大不同的功能，指定在特定危机中各部门的职能和职责，并相应地规定一个牵头机构及几个辅助机构，这样，便形成了统一领导、分工协调的危机管理体系。（五）建立完善的灾害预警系统 预防是解决危机的最好的方法。预防就是在事件没有发生的时候进行有效的防备。有效的预防在应对危机事件的时候占主导地位，从而提高了危机事件管理的有效性，使危机事件的影响和破坏力降到最低。所以，建立完善的灾害预警系统，还是有很重要的意义。灾害预警系统的建立和完善是一项长期不断累积经验的过程，在我国的现阶段必须要多像发达国家学习，主要概括为两点：一是提高灾害监测能力，多多应用一些高科技的手段，例如卫星遥感、地理信息系统、全球定位系统等高科技手段，实现地基、天基、空基观测手段相结合，以提供精细、准确、快速的气象灾害信息服务。二是建立灾害预警指挥系统，该系统主要的职