出口退税机制问题剖析及建议(共5)

对出口退税机制存在的问题剖析及建议现行出口退税机制经过不断地改革和完善，呈现-出以下主要特点：加强了征税和退税的连接，进一步遏制了骗取出口退税问题的发生；建立了中心与地方共同负担出口退税额的体制，大大缓解了出口退税规模不断扩大与中心财政独自承载难以为继的冲突；出口退税已从过去单纯促进企业参与国际竞争变为调控市场经济的重要杠杆，有效地强化了经济结构调整力度。当然，随着原有冲突的逐步解决，新的问题又渐渐衍生出来。目前出口退税机制的主要问题已不仅仅局限在出口退税政策和出口退税管理方面.而是与外贸体制、税收制度、财政收入共享体制、退税财政分担方法以及退税机关的职权等亲密相关。本文拟在对问题产生的缘由做深化剖析的基础上，提出相应的政策建议。一、现行出口退税机制存在问题的缘由剖析

(一)各级财政不堪出口退税重负的缘由实行新的出口退税机制之前，出口退税全部由中心财政负担。随着我国出口的逐年增长，中心财政面临难以为继的局面，欠退税数额越积越多，为此，2004年1月1日起，我国实行了新的出口退税分担机制。经过不到1年的运行实践，尽管新的分担方法实行后中心仍旧担当90%左右的出口退税，但无论发达地区还是不发达地区，都急迫呼吁难以担当超基数25%的出口退税，这说明地方财政担当出口退税的力量更弱。基于这种状况，2005年政府下发了《国务院关于完善中心与地方出口退税负担机制的通知》(国发[2005]25号)文件，将超基数的出口退税中心与地方的分担比例由75：25调整为92.5：7.5，至此中心财政将担当全部出口退税的95%左右.冲突再次集中到中心。然而造成各级政府难以负担出口退税的主要缘由并不是分担比例的确定，而是出口退税总体额度太大。目前，增值税占整个税收收入的比重已经达到40%以上，而每年出口退税就占增值税收入的20%以上。如此高的比重，使得出口退税必-然受到税收收入形势的严峻影响，各级财政也必定为此背上沉重的负担。进一步分析，财政不堪重负表面上是由于出口退税额度较大并呈大幅增长态势造成的，更深层次的缘由是税制设计的问题，即增值税税率过高造成增值税收入占整个税收收入的比重太大。由于我国出口退税是按“征多少、退多少”的基本原则执行的，“退多少”又取决于“征多少”，所以随着税收收入的逐年迅猛增长，出口退税额度将会越来越大，发生新的欠退税问题在所难免。同时，如此高的出口退税也极易诱发出口骗税行为，给税收管理带来相当大的难度。(二)发达地区额外担当了部分出口退税的缘由实施新的出口退税机制后，外贸出口较多的发达地区普遍反映，由于选购地与出口地不同，造成发达地区额外担当了部分出口退税，地方财政难以承受。对此普遍看法是由于出口退税基数确定的不尽合理造成的。从实际看，发达地区额外担当了部分出口退税，的确是其外贸部门从内地不发达地区选购货物出口量较大，发达地区很简洁突破中心核定的出口退税基数，继而地方财政要额外担当部分出口退税。但笔者认为，关键缘由不在于出口退税基数确定的合理与否，而在于外贸体制改革没能适时跟进。即实施外贸代理制这项改革严峻滞后造成的。假如对外贸企业全面实行代理制，就不会消灭发达地区替不发达地区担当部分出口退税的问题。由于实施外贸代理制改革不是一蹴而就的，因此即使目前在政策上能够解决发达地区替不发达地区多担当部分出口退税问题，那么相应的冲突也会转嫁到不发达地区。因此其现实的直接缘由是中心与地方财政收入格局和出口退税分担方法不合理造成的。(三)出口退税进度困扰着税务机关的退税部门

2004年以来，为了保证新的出口退税机制的顺当实施，国家税务总局不断加大出口退税进度考核力度，以实现对出口企业的准时退税.应退尽退。尽管2004年全年出口退税进度取得了令人满足的结果.但各地退税部门却为此做出了超乎寻常的努力，这说明出口退税进度并没有机制上的根本保障。从税务机关退税部门的职能上看，由于出口退税工作涉及税务、海关、外汇、财政等多个部门，税务机关退税部门仅仅负责出口退税的受理、审核、审批等工作，虽然其审批出口退税事实上是在行使财政支出职能，但由于没有具体出口退税财政资金的支配权，在其职责范围内就无法保证审批后准时退税、应退尽退。从出口退税所需财政资金上看，虽然国家明确规定从2003年起海关代征的进口环节税收收入增量首先用于出口退税，但实际状况是，2004年海关代征进口环节税收增收917亿元，而2004年出口退免税2195.95亿元，其中退税1450.92亿元；2005年前三季度海关代征环节税收增长缓慢，仅增收315亿元，而出口退免税达到2453.71亿元，其中退税1550.79亿元。这部收入增量远远满足不了出口退税的支出需要。对地方财政而言，虽然也要求对出口退税资金做出预算支配，但由于受局部利益的限制和其他刚性支出的挤压.往往不行能做到全额或准时退付。因此，笔者认为.出口退税财政资金没有机制上的保障可能会衍生新的欠退税。二、改进和完善现行出口退税机制的对策建议(一)适当下调增值税法定税率，为削减出口退税额奠定制度基础目前出口退税额度太大是形成财政利益冲突的主要冲突。退税率打算着退税额，而征税率又是退税率的基本前提。增值税法定税率是1994年税制改革时，为保证当时财政收入规模，在总体税负不升不降的原则下经测算确定的。从理论上讲，增值税是中性税种，假如征税率过高、征收额过大势必扭曲市场主体的经济行为，抑制整体经济的进展速度。经过十多年的进展，我国财政收入规模翻了几番，税收收入连年大幅度超收，现实的财政收入状况和经济进展程度，已经为调低增值税法定税率制造了充分必要的条件。因此建议，适当下调税率5个百分点，将现行增值税的三档税率中的17%和13%两档税率合为一档税率，以利于增值税的链条管理；在增值税收入削减的同时，逐步凸显所得税作为主体税种的作用，并为市场{经济主体的进展减轻税收压力.同时也为下调出口退税率制造前提；取消部分货物增值税零税率等优待政策，保证增值税征收有更为宽泛的税基。以保持宏观税负的基本稳定。

(二)重新确定增值税收入共享比例，增加.地方财政负担出口退税力量依据分税制财政体制的规定，地方财政共享25%的增值税收入，加上超收部分30%的增值税收入和中心财政转移支付，事实上只有40%左右的增值税收入能够成为地方可支配的财力，地方政府的财政支付力量总体而言是比较弱的。从现实需要动身，有必要重新调整增值税收入及其超收部分的共享比例，适当调高地方的共享比例，这既能调动地方组织税收收入的乐观性，又能增加地方可支配的财力。笔者认为，通过调整增值税收入共享比例，使地方新增2000亿元～3OOO亿元左右的财力较为合适。

(三)改革出口退税分担方法，建立“谁出口、谁受益、谁负担”的对称机制

实行新的出口退税机制后。中心财政负担基数内出口退税、超基数部分92.5%的出口退税，事实上并没有彻底转变中心财政在出口退税上的“大锅饭”性质。因此，应当建立“谁出口、谁受益、谁负担”的对称机制。基本方法是：改中心担当基数内出口退税为地方担当基数内出口退税，改超基数部分分别负担为中心全额担当；对外贸企业收购外省(市)货物出口而发生的出口退税，在外贸体制改革未完全到位前，暂由中心先行垫付，年终依据中心、选购地和出口地共同负担原则结算。这种方法的最大好处是：地方在出口经济管理和出口退税方面的主体权责更加明确，在出口退税临界基数时不会产生逆向行为，甚至会有更大的乐观性。但这种机制能够有效运作的前提是：要适当调低增值税法定税率，从而调低其退税率，削减退税额度：提高增值税收入中地方共享比例。增加地方出口退税资金的支付力量。同时，由于近两年各地出口结构发生了较大变化，必需依据财力格局调整后的实际状况，对原来的

出口退税基数进行重新核定，保证出口退税基数与各级财政的财力相适应。(四)建立出口退税财政专项预备金，确保出口退税全额准时退付2005年国家预算支配了3298亿元的出口退税方案。对如此大的支出额度，没有硬性的预算支配和稳定的资金保障是难以执行的。特殊是各级地方财政，直接涉及能否全额准时退付出口退税，有必要建立出口退税财政专项预备金，其额度应当不低于全年出口退税基数，中心担当的超基数部分由中心财政准时调剂。另外，出口退税管理