公共管理学第四章

公共管理学第四章第一页，共四十九页，2022年，8月28日第四章公共组织-----政府

在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征。尤其是组织目标，往往被许多学者作为对组织进行系统研究的逻辑起点。现实社会中，有一些组织以实现私人利益最大化为目标，而有一些组织以服务于公共利益并不以营利为目的。人们通常称前者为私营组织，后者为公共组织。广义的公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括非营利组织(NPO)。狭义的公共组织指的则是政府组织。第一节政府的含义与特征第二节不同政体下的政府第三节当代中国政府过程中的政府结构第二页，共四十九页，2022年，8月28日第一节政府的含义与特征在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。在政治学意义上，政府是统治集团借以实现其意志的政治统治机关，是指行使国家公权力的所有组织，包括各个层级的立法机关、司法机关和行政机关。(广义的政府)

在行政学意义上，政府专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。(狭义的政府)

尽管立法机关和司法机关在现代公共管理活动中都发挥着十分重要的作用，但从整体上看，国家的公共管理活动主要是通过行政机关直接组织实施的。政府和私人部门在本质上存在着相当大的差异性。政府的特性归纳起来主要有以下几点：政府是以追求公共利益为其价值取向；政府的活动具法律的权威；政府受到高度的监督；政府间的相互依存性；政府的目标大多模糊不清且不易测量等。返回第三页，共四十九页，2022年，8月28日第二节不同国家形式下的政府组织形式国家形式是政治制度的重要内容之一，它包括两方面内容：一方面是国家政权机构的组织形式，即政体；另一方面则是国家整体与部分、中央机关与地方机关之间的关系结构，即国家结构。2.1.1政体：“二元君主制”、“议会君主制”、议会共和制(后两种政体对应的政府组织形式为责任内阁制)、总统共和制(政府组织形式为总统制政府)、瑞士的委员会制(委员会制政府)以及法兰西第五共和国的“半总统制”(混合制政府)。

2.1.2国家结构：单一制与联邦制第四页，共四十九页，2022年，8月28日第二节不同政体下的政府组织形式一．责任内阁制政府又称责任内阁制，是一种以内阁为核心来领导和组织国家政务管理的政府组织形式。在议会制共和国（如联邦德国、意大利、冰岛、印度等国）和议会制君主国家（英国、日本、加拿大、新西兰等），政府均采用责任内阁制形式。这是当前西方国家最普遍的一种政府组织形式，其中最为典型的是英国。二.总统制政府一种以总统为核心来领导和组织国家政务管理的政府组织形式，以美国为典型。三．半总统制政府又称半总统半内阁制政府。这是一种以总统为核心，以内阁为辅助，共同行使最高行政权，进行国家政务管理的政府组织形式。它兼有内阁制和总统制特点四.委员会制政府：又称合议制政府，目前只有瑞士联邦共和国采用。返回第五页，共四十九页，2022年，8月28日政体

政体，即国家政权机构的组织形式，通常是指国家权力机关，如立法机关、行政机关、司法机关等的组织结构、产生方式、职权范围、运行程序等。当代西方国家政体主要有君主立宪制和共和制两种形式。

1.君主立宪制:是从封建君主制演变而来的一种政体形式，它保留了封建君主的职位，但其权力受到议会及国家法律的限制。目前君主立宪政体可分为“议会君主制”和“二元君主制”两种类型。

2.共和制:这种政体的首要特点是国家元首和国家最高权力机关是经过选举产生，并且具有一定的任期。在共和制国家，由于总统、议会、政府之间的关系不同，这种政体又分为议会共和制、总统共和制、瑞士的委员会制以及法兰西第五共和国的“半总统制”。

返回第六页，共四十九页，2022年，8月28日1）议会君主制目前实行议会君主制的国家主要有英国、西班牙、比利时、挪威、丹麦、荷兰、瑞典、卢森堡、加拿大、澳大利亚、新西兰、泰国、日本等国家。这种政体具有以下特点：

a.议会既是立法机关，又是国家最高权力机关；议会通过全国普选产生议员，议会中的多数党组织内阁。

b.内阁对议会负责。

c.国王是虚位元首，世袭产生，终身任职，是国家和民族的象征。返回丹麦女王玛格丽特二世

第七页，共四十九页，2022年，8月28日2）二元君主制

采取二元君主制的国家大都具有较长的封建历史，且封建主义势力相当强大。历史上典型的二元君主制国家有1861年建立的意大利王国、1871年建立的德意志第二帝国以及1868年明治维新后的日本帝国。当代主要有约旦、科威特、摩洛哥等国家仍采用二元君主制。二元君主制政体的特点如下：返回

a.君主是国家政治权力的中心，君主掌握国家一切政治权力，担任国家元首、宗教领袖、武装部队总司令等重要职务。

b.君主在不同程度上与资产阶级共享权力，在体制上，宪法和议会对君主权力产生一定的限制作用。约旦国王阿卜杜拉二世与王后拉妮娅第八页，共四十九页，2022年，8月28日1）议会共和制强调议会至上，议会不仅是国家立法机关，而且是国家最高权力机关，即为国家权力中心；政府由占议会多数席位的政党组成，并对议会负责；如果政府得不到议会的信任，就必须辞职，或者提请国家元首解散议会，重新选举议会，由新议会决定政府的去留。上述特征是议会君主制政体也具有的，但议会共和制与议会君主制的重要区别在于国家元首是总统而不是君主。议会制共和制国家的总统由选举产生，并且有一定的任期，在政治生活中不掌握实际政治权力。

历史上的1870年的法兰西第三共和国、1946年的法兰西第四共和国、1919年德国魏玛共和国都曾采取这种政体形式。当代的联邦德国、意大利、芬兰、奥地利、希腊、冰岛、印度、新加坡等很多国家都实行议会共和制。

返回第九页，共四十九页，2022年，8月28日2）总统共和制

实行总统共和制的国家，其总统既是国家元首，又是政府首脑，直接任命并领导内阁。内阁作为咨询机构，向总统负责。总统领导的行政机关与立法机关、司法机关分立、平等，并相互制衡。总统共和制起源于美国，墨西哥、巴西、哥伦比亚、埃及、印度尼西亚等国家也采用了这种政体。总统共和制的特点主要有：

a.总统掌握国家最高行政领导权。

b.议会由选民选举产生，行使国家立法权，并有权监督政府行政，对总统以及高级官员违宪或渎职等行为可予以弹劾。

c.总统领导下的行政机构设有内阁，但内阁作为总统的咨询机构，只能总统负责，而不对议会负有政治责任，议会不能以通过不信任案的方式推翻内阁。返回第十页，共四十九页，2022年，8月28日3）委员会制在瑞士，由选民选举产生的联邦议会由两院组成，是国家最高权力机关，拥有国家最高立法权，并拥有选举产生国家行政机构的权力。瑞士联邦的最高行政权掌握在联邦委员会手中，这是一个集体领导机构。它由联邦议会选出七名委员组成，七名委员分别担任七个部的部长，任期四年。联邦委员会在议会监督下负责执行法律，制定法规，对外签订国际条约，有权对军队发布动员令，并领导联邦各州。联邦委员会实行集体领导，政府决定需有四名以上委员同意才能够生效。联邦委员会设有主席和副主席，由联邦议会两院联席会议在七名委员中选出，任期一年，不得连任。联邦委员会主席同时兼任国家元首――瑞士联邦主席。联邦委员会对议会通过的法律必须服从，不得持有异议，也无权解散议会。议会也无权推翻联邦委员会。返回第十一页，共四十九页，2022年，8月28日4）法兰西第五共和国的“半总统制”

法兰西第五共和国的政体融合了总统制和议会制的某些特点，被人们称为“半总统制”，其主要特点如下：

a.从融合总统制政体的特点看，总统拥有重要的国家政治权力。

b.从融合议会制政体的特点看，以总理为行政首脑的政府掌管行政事务，议会有权监督政府行政，总理就政府的施政纲领或某一政策向国民议会承担政府责任；国民议会可以通过不信任案追究政府责任；如果议会通过不信任案或对政府提出的施政纲领或政策表示不赞同时，总理必须向总统提出政府辞职。返回第十二页，共四十九页，2022年，8月28日国家结构

国家结构指的是国家整体与部分之间、中央政权机关与地方政权机关的关系。

一般说来，国家结构有两种形式，即单一制国家和联邦制国家。1.单一制国家所谓单一制国家就是“使最终的政府权威掌握在全国性或中央政府手中”。在当代西方国家中，英国、法国、意大利、日本、挪威、瑞典等国家都是单一制国家。

2.联邦制国家所谓联邦制国家是由几个联邦组成单位（如州、省、邦等）结合在一起组成统一国家的国家结构形式。联邦制国家对外是一个国际法主体。美国是最早实行联邦制的国家，后来加拿大、联邦德国、瑞士、澳大利亚、比利时、俄罗斯、巴西等国家也采用了联邦制.返回第十三页，共四十九页，2022年，8月28日单一制国家的特征单一制国家有全国统一的宪法，有统一的国家权力机构，国民具有统一的国籍；国内各地方政权和自治单位均受中央政府统一领导，对外不具有国家的外部标志；单一制国家在对外关系上是一个国际法主体。单一制国家就其权力集中的不同，可分为中央集权制国家和非中央集权制国家。中央集权制国家：地方权力较小，地方政府由中央任命并授予权力，中央往往由通过人事任命等政治、行政手段以及财政拨款等经济手段控制地方，对于中央政府的指定，地方政府必须予以服从。非中央集权制国家：地方权力机构具有一定程度的自治性。地方行政首脑或立法机关通常由该地方选民选出；立法机构可以就本地区一般性事务进行立法。地方权力机关在解决地方事务中拥有一定的自主权；中央主要通过立法、财政等手段对地方实施治理。返回第十四页，共四十九页，2022年，8月28日

联邦制国家的特征a.整个联邦拥有统一的宪法(国家的根本法)和法律，拥有最高国家权力机关；作为一个国家实体存在，在对外关系上是一个独立的国际法行为主体，其国民具有统一的国籍。

b.联邦各个组成单位也拥有自己的宪法和法律，但其原则和内容不得与联邦宪法发生抵触，否则以违宪论之；联邦各组成单位拥有通过民选产生的立法或政府行政机构，在其区域范围内行使权力；在对外活动中，不具有国际法主体的地位，不具有独立外交权。

c.联邦及联邦各组成单位之间的关系是依据宪法而划定其不同的权力范围，有关全国的外交、军事、财政等事务由联邦政府管辖，联邦各组成单位在不违反联邦宪法的前提条件下制定本地区的宪法和法律，管辖本地区的财政、经贸、文化教育等具体事务。

返回第十五页，共四十九页，2022年，8月28日一．当代中国政府过程的宪政体制

1.人民代表大会制

2.中共的领导体制：党章的框架及惯例

3.政党制度和政治协商制度

4.中央和地方政府的体制关系二．政府过程结构：体制化层面

1.中国共产党组织系统

2.国家政权机构系统

3.国家机构的政府过程功能

4.军队系统

5.政府过程结构：决策圈三．政府过程结构：人格化层面返回第三节当代中国政府过程中的政府结构第十六页，共四十九页，2022年，8月28日政府过程

政府过程是政治学的一个研究领域，也是政治学的一种研究方法。作为一个研究领域，政府过程一般被理解为政府决策的运作过程，主要包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权力结构关系。作为一种研究方法，政府过程是相对于传统政治学强调研究法定的政治制度和正式的政府结构的一种反动而出现的。它是研究在某一或若干特定的历史横断而上，政府活动的逻辑顺序，或者说是政府运作的程序。政府过程的核心是政策过程，包括政府的决策和执行。返回第十七页，共四十九页，2022年，8月28日1.人民代表大会制度(1)含义：公民选出各级人民代表，组成全国和地方的人民代表大会。所有的人民代表及组成的人民代表大会都应对选民负责、受选民监督，都应忠实地代表选民的意志行使国家权力；人大作为权力机关，在国家机构中处于首要和全权的地位，其他一切国家都由它产生并向它负责；中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下而给予地方政府一定授权的单一制规范。

(2)议行合一：中国人民代表大会制度是按照“议行合一”的构想而设计的，这是当代中国宪政体制规范的核心。

(3)政府过程的客观体制：当代中国的政权组织并不仅仅是由人民代表大会制所设定的政府机构所组成，而且还要包括中国共产党组织在内以及军队系统在内，而党是政权体系的核心，由此形成以党组织为中轴的党政军一体化的国家政权体系。在实际运作中，人大的作用模糊。返回第十八页，共四十九页，2022年，8月28日议行合一

议行合一的要点在于：国家最高权力机关是全国人大；全国人大是一切政府权力的唯一来源和归宿；由全国人大产生出来的各种政府机构都位于全国人大之下，服从其领导和安排，而不得于之平行和对抗，而不得超越其上。议行合一体制的本质不在于国家立法机关和行政机关在机构上是否同一，而在于两者的权力关系是否同一。议行合一和三权分立是现代政府的两种基本构权形式。两者的区别就在于政府各职能部门的权力关系是同一的还是多元的。三权分立意味着立法、行政和司法这三种政府权力关系是多元化的、相互牵制的或分权制衡的。权力之间总是双向作用，而非单向作用；在议行合一体制下，人大是全权的、至上的，不可制衡的。此外议行合一主要涉及的是立法和行政两种权力，而在分权体制下，司法部门的作用要显著得多。议行合一的目的，是为了使人民的代议机关成为最高权力机关并支配行政权，就理想状态而言，它本身是一个非常民主的体制，其政治合法性是非常巨大的。返回第十九页，共四十九页，2022年，8月28日当代中国的党政军一体化组织体制

返回第二十页，共四十九页，2022年，8月28日2.中共的领导体制：党章的框架及惯例(1)中共领导制度的基本原则坚持党的领导；民主集中制原则（四个服从、合议制、集体领导与个人分工相结合）；党政分开原则。三大原则为当代中国政府过程建构了一种最基本的规范性框架，但比较抽象。

(2)中共对国家机关实施领导的惯例

A.从国家的正式组织结构来看，形成了共产党的组织性一元化领导体制

B.从党政军组织中的个人角色结构看，中共领导体制呈现出一头多元制(3)政府过程中党的领导――规范与失范返回第二十一页，共四十九页，2022年，8月28日党政分开原则

党必须在宪法和法律的范围内活动。这是党政分开的规范性基础。党的十三大提出，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国政权机关推荐重要的干部。党对国家事务实行政治领导的基本方式是使党的主张经过法定程序转变为国家意志。党应当保证政权组织充分发挥职能，不能以党代政，不能包办代替政府系统和群众组织的工作。党要划清自身同国家政权的职能，理顺自身与人大、行政机关、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职。但党政如何分开、哪些事务应当归党组织管理，哪些应当归政府部门去管理，以及党政部门之间如何协调，缺少具体的规定。返回第二十二页，共四十九页，2022年，8月28日组织性一元化领导体制一是共产党组织对一切国家机构实行组织关系上的统一领导，包括全国人大在内的所有国家机构的权力最终统一于中共中央和中央政治局。党组织实际上掌握了国家政权机构以及其他各种组织的权力，甚至陷入党包办代替政府机构的局面。“大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办；办也有决，不离原则；工作检查，党委有责”。这种共产党的组织性一元化领导体制下，党委与同级政权机构的职权并没有法定的规范，党委管什么，同级政权组织管什么，两者如何分工协调，都缺少法律依据，而只能按照不同领导人之间所形成的惯例来决定，取决于领导人的政治艺术。（政治局与国务院的关系）二是党对军队的统一领导，即“党指挥枪”。中共对军队的领导体制是党委统一的集体领导下的首长分工负责制，其内容是：部门中的一切重大问题，都要由党委集体讨论决定，然后由军队首长负责组织实施。这一领导体制是历史上的党委领导制度与军政双首长制度相结合的结果。目前全国的军事力量由中共中央和中央军委统一领导。而所谓军政双首长制，就是在军事指挥员之外设置政治委员，两者在军内行政职务上同为部队首长。在党委统一的集体领导下的首长分工负责制中，属于军事工作方面的由军事指挥员负责，属于政治方面的工作由政治委员组织实施。所有这些制度都体现了党指挥枪的原则。而从职务上看，党的最高领导人同时兼任军队的最高领导人。返回第二十三页，共四十九页，2022年，8月28日一头多元制――个人角色结构从党政军组织中的个人角色结构来看，中共的领导体制呈现出一头多元制，即一方面存在一个党的领导集体，这个集体由多位党的领导人组成，每人都有合议制下的平等权利（党的集体领导原则又保证了他们与党的一把手在党内组织关系中的个人平等地位的合法性）及自己特定的职权（都有具体的党、军队和国家机构的正式职务）从而形成一种“多元”局面；另一方面又存在一个集体领导的核心，他作为党的领袖，地位卓越，形成“一头”，这就是一头多元制。这种一头多元制是与党的一元化领导的组织体制同时存在且相互补充的。党对国家政权机关的领导不仅体现为组织领导即政治局及政治局常委会对国家主席、全国人大和国务院等机构的领导，而且也体现在党的领袖对其他权力精英的领导上。返回第二十四页，共四十九页，2022年，8月28日政府过程中党的领导――规范与失范党的一元化领导体制和一头多元制是中共领导制度三大原则在操作层面的具体表现形式。党在组织上的一元化领导体现了共产党组织在国家政治生活中的领导地位问题，而通过党的领导人分别兼任国家机构的领导职位的一头多元体制，以使党的领导原则与党政分开原则在某种意义上达成和谐。但现实中这种一元化领导可能偏离成党政不分，以党代政；一头多元制则导致一言堂、家长制。近年来的一个新现象则是民主集中制不是向民主与集中相统一的方向运动，而是成了既缺乏民主，又缺乏集中的悖反现象。民主集中制作为一个规范，包含着组织和个人的两个层面的内容。就民主而言，主要的规范是集体领导原则，更多涉及的是领导集体成员的个人关系，亦即“一头”和“多元”的关系，因此发扬民主的关键应当在于个人层面；而就集中而言，更多涉及的是党的组织性一元化领导，权力应当集中于党组织那里而不是个人手中，因此实行集中的关键应当在于组织层面。在党委成员的个人关系上更多发扬民主，在党的组织关系上以及党与国家机构的组织关系上更多实行集中，这两者结合起来，就可以使民主集中制原则得以有效执行。

返回第二十五页，共四十九页，2022年，8月28日3.政党制度和政治协商制度

1．

中国共产党领导的多党合作制度与与一党制的区别：允许多党存在，多党合作的法定形式使民主党派介入政府过程并对共产党的领导实行监督。与多党制的区别：共产党的执政地位是法定的，各个党派之间不存在竞争和竞选。对民主党派来说，其主要功能是介入政府过程，参与政策制定。2．政治协商制度是各党派和政治团体与社会各届人士通过政协会议的组织形式介入政府过程的一种体制，即多党合作制的组织形式。各级人民政协是各民主党派参与政府过程的最基本的制度化途径和场所。政协是对人民代表大会制的一种补充（层次高，相当于立法机关的第二院），在法案正式表决通过前对法案进行审议。在当代中国，法案的表决通过一般是形式上的，规划和审议过程往往更具实质意义。

返回第二十六页，共四十九页，2022年，8月28日当代中国基本政治体制结构关系

返回第二十七页，共四十九页，2022年，8月28日4.中央和地方政府的体制关系(1)

单一制(以民族区域自治制度和一国两制为补充)

行政区划问题、基层群众自治组织（居民委员会和村民委员会）、对中层政权的节制。

(2)中央与地方政府的权力消长我国中央与地方的关系，不象有些国家在宪法中对两者的权力分配有明确规定，两者之间的关系一直处于变动之中。一是政府体制在中央集权与地方分权两极间反复运动，中央与地方政府的权力此起彼伏，在周期性消长中寻求动态平衡。建国后的三次起伏（50年代至60年代初、60年代下半叶到70年代、70年代末以后），形成了“一统就死、一死就叫、一叫就放、一放就乱”的怪圈。二是地方政府功能的扩大和中央政府功能的缩小。（中央与地方的关系，归根结底是一个社会性资源再分配的权力问题，总的趋势是社会资源的控制权由中央政府向地方政府转移）。最明显的体现则是对于财政的控制方面，中央政府财力日益有限。

返回第二十八页，共四十九页，2022年，8月28日中国的中央-地方-基层组织结构

返回第二十九页，共四十九页，2022年，8月28日对中层政权的节制

对中层政权的节制，是中央政府驾驭地方的关键。建国后的大行政区制的立废（高饶反党集团），根本原因在于调适中央与地方的关系。当时将地方权重的领导人调到中央任职的办法以削弱地方的潜在力量，也是中国调适中央与地方关系的一个惯例。1954年后，中国基本保持了中央对省直接领导的体制，并且对省级政府的职权作了严格的法律规定。从规范上讲，中国是单一制下的中央集权的中央和地方关系模式，中央拥有决策权，地方政府主要权力并不在决定权而在于执行权和领导权。但从实际生活来看，中层地方政府一般都有可观的自主权，甚至在某种情况下，中央领导人的决定如果没有获得地方的足够支持，就预示着其政治上的失势。（1978年华国锋对于真理标准问题的态度）

返回第三十页，共四十九页，2022年，8月28日1.中国共产党组织系统

(1)中国共产党的组织结构与功能

(2)党的中央机构党的全国代表大会――中央委员会――政治局――政治局常委――书记

(3)中共党组织的发展：政府过程的视角

群众性政党：党员人数众多，来自各个阶层，因而具有得天独厚的利益表达与利益综合功能。精英性政党：党员文化层次的提高是党员精英化的重要标志之一，真正在党组织中起主导作用的是党的各级领导干部，因此，划分干群关系比划分党群关系更具实质意义。执行性政党：具有明显的政策执行功能。因为共产党组织本身就是一个结构精细的科层组织，实际生活中的党政双轨制。返回第三十一页，共四十九页，2022年，8月28日中国共产党的组织结构与功能

中共体系庞大、组织严整，网络分布极广。中共最突出的特点是组织体系渗透到社会的多个方面和多个层面。首先，它像国家政权一样在各级设置党的委员会，其支部可以直到村委会和居委会；其次，它在军队中设立党组织，支部建在连上；再次，它在企事业单位、群众团体、社会组织中建立党组织。

从组织结构上看共产党的整个组织系统从形式上可分为三个子系统：以块块为基础的地方党组织系统，以条条为基础的国家职能部门党组织和军队党组织系统。三个子系统通过各自的途径统一于中国共产党中央委员会及政治局。

不同层级的党组织在政府过程中的作用和影响也是有所不同的。一般来说，党组织的层级越高，党的干部素质相对较高，组织机构也越完整，对政府过程的控制力就越强。反之，层次较低，干部素质和组织较弱。这使得整个组织体系呈现出一种头重脚轻的态势。在毛泽东后时代，由于经济、政治因素的变化，一些基层党组织战斗力薄弱，甚至出现涣散。返回第三十二页，共四十九页，2022年，8月28日中国共产党的组织系统

返回第三十三页，共四十九页，2022年，8月28日2.国家政权机构系统

当代中国的国家机构在组织上虽然自成系统，但实际上其结构与功能都与共产党组织有着密切的联系，在某种程度上是与中共融为一体的，从政府过程功能上看是共产党组织的辅政结构。这首先表现在党政机构在人事上的重叠，即由中共各级领导来兼任同级人大、人民政府及法院和检察院主要官员，由此来保证在政府过程中党对国家机构的领导。其次表现为各国家机构都必须授受中国共产党的领导，无条件地贯彻和执行党的路线、方针和政策。

(1)人大及政治协商会议

(2)

国务院及地方人民政府（功能制与层级制相结合的矩阵结构）

(3)司法机关（其基本功能是政策执行，采取的是法律制裁的被动手段，不具有超前性）

(4)国家主席：其职权必须依据全国人大及其常委会的决定行使，实际是全国人大职能的一种延伸，属于虚位元首。

(5)国家军事委员会返回第三十四页，共四十九页，2022年，8月28日中国国家政权组织系统

返回第三十五页，共四十九页，2022年，8月28日人大与政协

人大的功能在于使共产党组织的意志合法地转变为国家的意志。因而其实际功能并不是最重要的。人大的领导人特点：职务本身具有荣誉性色彩（二线机构）；人大的功能尚未完全发挥，原因在于其职能的模糊性以及结构性因素（人多、会期短、效率低、代表参政能力有限）政协：不属于国家机关，但实际上具有某种国家政权机关的功能（相当于人大第二院）。人大召开时，各级政协同时召开，重大的决策和人事安排在人大会议付诸表决通过之前一般也经由政协会议常委讨论。政协没有人大会议所具有的决策权、任免权和表决权。人大和政协的立法和决策功能目前还只是形式上的，而其利益表达和利益综合功能则是实质性的。返回第三十六页，共四十九页，2022年，8月28日3.国家机构的政府过程功能：总的分析

(1)各种政治结构的权力根本上是高度整合的。从一定意义上说这是当代中国的一个政治优势，与许多发展中国家政治权力分崩离析、国家建设困难重重相比，中国在政治权力上的统一是具有重要积极意义的，这也是经济发展的基本前提之一。但是在肯定当代中国国家政权整合程度很高的优势的同时，也要看到这一体制缺乏权力制约的制度化途径，甚至基本的国家职能分工也因政治权力的高度一体化而流于形式。总之，由于各国家机构的权力最后统一于同级党组织乃至个别党的领导人，在各个国家机构之间就难以产生真正的权力监督和制约关系，而对共产党组织本身也没有一种外在的制度化监督制约机制。这使得长期以来中国的政治权力滥用现象不能得到有效抑制，特别是改革开放以后，政治腐败无法从制度上真正加以制约和消除。

(2)可能存在的张力与制约返回第三十七页，共四十九页，2022年，8月28日3.国家机构的政府过程功能：总的分析

由于各国家机构在组织上自成体系，而且享有宪法所赋予的合法权力，那么客观上就存在这种可能性，即共产党组织与人大及政府这三大政治结构之间能够存在一种张力，并可能产生某种权力制约关系。党必须在宪法和法律的范围内活动，（而宪法和法律是由人大通过的），而宪法和法律又是在党的领导下制定的（包括党对人大的领导）。人大近几年来对党组织的制约有所增加，对共产党组织的决策进行合法化的过程中开始出现了有限的反对票（三峡工程），这表明人大有可能将其合法化的功能实质化。地方人大在这方面走得更远（1993年贵州省、浙江省由党组织提名的省长候选人落选），这些情况说明了中国民主政治的发展，其背后也蕴藏着人大和共产党组织的张力。人大并非是没有权力的国家机构，而是权力没有得到充分运用或尚未运用的机构。一旦人大真正运用其合法的权力，其作用将会非同寻常：一方面可能为民主政治奠定基础，在党、人大和国务院之间形成权力监督和制约机制；另一方面可能会削弱当代中国的政府整合，这可能表现在中央与地方关系方面，即地方人大成为维护地方利益的结构性阵地，包括对中央提名的地方政府官员投反对票。这一点按照现行宪政体制是完全合法和正常的，无法从根本上加以节制。返回第三十八页，共四十九页，2022年，8月28日4.军队

当代中国最有实力的政治角色也就是掌握军队的人。中央军委主席的任职者通常真正是最为重要的领导人。中央军委并不是军队的组织，而是其领导机构，属于党和国家的政治机关。就军队自身的系统而言，则包括中国人民解放军总部、军兵种、军区和军事院校、科研单位等机构。按照现行军队领导体制，中国人民解放军是在中央军委的统一领导下，由军队系统的领导机关和地方党委对军队实行双重领导，即一方面，所有部门都要保持军事系统自身自上而下的垂直领导和隶属关系；另一方面在与地方有关的工作上又要接受同级地方党委的领导。各省军区和军分区还是相应的省（自治区、直辖市）、直辖市（自治州、盟）党委的军事工作部门，并由地方党委书记兼任政治委员。同时各军区都应有一个主要负责人参加所在地区党委会的领导工作。军队在政府过程中的影响和作用：改革开放以后，军队的独立性正在加强，并且逐渐形成为一种特殊的利益团体。返回第三十九页，共四十九页，2022年，8月28日军队的功能

1985年国务院、中央军委批转总参谋部、总政治部、总后勤部《关于军队从事生产经营和对外贸易的暂行规定》，指出军队从事生产经营和对外贸易，利国利民利军。这使得军队产生了其自身的经济利益，从而对政府过程也有渗透作用。另一方面，国家给军队的财政支出在国家财政总支出的比例逐年下降，军队“自给自足”的能力越来越高，对政府的依赖也越来越少，其独立性得到加强。1998年中央作出决定，禁止军队经商，军人由国家财政养起来。这是符合现代政治发展规律的一种积极变化的倾向。军队对政府过程产生影响的正当途径是通过中共中央委员会、中央政治局、中央军委及全国人大及地方党政机构（军队待遇问题、军费问题）。在中国，军职与文职人员在领导层界限模糊，既有军职人员担任文职职务，也有文职人员担任军队职务，而且时有变动。因而对于许多军队的领导人而言，其介入政府过程并不以军人身份出现，也不代表军方的特殊利益。（邓裁军100万）返回第四十页，共四十九页，2022年，8月28日5.政府过程结构：决策圈(1)体制内结构(2)体制外结构(3)大众传媒返回第四十一页，共四十九页，2022年，8月28日体制内结构

体制内结构不仅指为宪法和法律所认可的政治结构，还包括那些虽然在形式上不合法但却客观上附着在特定的体制或寄生于特定体制的政治结构。

A.核心圈：党政军结构，主要负责决策。

B.参与圈：8个民主党派，主要功能是利益综合。民主党派参与决策过程的方式：成员直接进入各级政府机关及人大；通过各级人民政治协商会议；通过中共中央和各级党委召开的民主党派和无党派人士座谈会。一般来说民主党派介入政府过程的程度受两方面制约：一是共产党组织的允许程度，二是民主党派的民主意识。总的来看，目前民主党派对决策的影响及其政治态度不够积极（历史原因）

C.带有官方色彩的群众性组织（工会、共青团、妇联及其他群众性组织），另外还有一些官方色彩不浓的民间性社会团体（天则），主要功能是利益表达返回第四十二页，共四十九页，2022年，8月28日体制外结构

体制外结构是指不合法的或不受法律规约的体制化结构

A.地下的及非法的团体和组织：一类是纯政治性的（如70年代末的中国人权小组），另一类是带有特殊利益及反社会色彩的经济社会团体，如黑社会、邪教组织、犯罪团伙等。它们一般组织严密、行动机敏、又具有不受约束的独立性，对社会的破坏性极大，对政府过程也有极大的负面影响。

B.国际社会：国际格局、世界强国、周边国家、联合国等国际组织、居于国外的反动组织。返回第四十三页，共四十九页，2022年，8月28日三.

政府过程结构-------人格化层面

1.

人格化结构与体制化结构

(1)人格化结构的含义

(2)卡里斯玛领袖

2.权力精英及其群体

(1)人格化结构中的领袖与权力精英(2)权力精英群体的成因与功能特点

3.权力结构的张力与平衡(1)人格化张力------中国特色的权力制约机制(2)人格化结构的作用(3)人格化结构的平衡返回第四十四页，共四十九页，2022年，8月28日(1)人格化结构

人格化结构是相对于体制化结构而言的，它是政府过程中与政治角色之间的个人关系紧密相联的政治权力结构，其权力来源与合法性与体制化结构大不相同。在体制化结构中，政治权力一般来源于合法的或法定的职位，职务的高低决定了政治角色权力的大小。而在人格化结构中，政治权力很大程度上依附于政治体系中的人际关系，而不取决于法定政治机构中的职位；而政治体系中的人际关系又基干不同政治角色的人格要素。人格化结构与体制化结构同时存在于任何一个现实的政治体系中，它们是同一体系中权力结构的两个层面。在中国人格化结构的影响通常更为重要。对当代中国政府过程的许多现象，只有洞察和分析人格化结构才能得到理解和说明。不过，在不同的时期不同的形势下这种结构的作用和特点也有变化，在后毛泽东时代中国政府过程中人格化结构的分量相对减轻。随着时间的推移和领导人的换代，卡里斯玛因素的减少是新兴民族国家政治变迁的一般性规律。返回第四十五页，共四十九页，2022年，8月28日(2)卡里斯玛领袖

就宏观政治体系而言，人格化权力结构形成于卡里斯玛领袖的权威。毛泽东就是当代中国最典型的卡里斯玛式的领袖人物。在毛泽东时代，每一高层政治角色的权力合法性均来自于对毛泽东的“忠诚”，重要政治角色与毛泽东的人际关系，也就构成了基本的权力结构关系。（刘少奇虽然位居党和国家的要职，但他失去了毛泽东的信任和支持后，其实际权力和地位便随之丧失。相反林不断表现出对毛的“忠诚”，因而在权力结构中就不断上升）由于政治角色的权力依附于卡里斯玛型领袖的个人关系，法定组织机构中的职位并不意味着真正的权威；获得毛泽东的信任，才能真正握在权力，反之职务再高也无济于事。邓小平曾称此类现象为“家长制作风”和对家长式人物的“人身依附关系”。随着中国的社会变迁和政治发展，政府过程结构中的卡里斯玛因素将呈式微态势，甚至在一定时期以后可能无法形成毛泽东及邓小平这样的领袖人物。但对于最高领导人而言，