公共政策分析课件

统筹城乡政策分析课程大纲政策如何满足公众需求，协调各方利益呢？

——基于一个故事的延伸

绪论一、学习目标掌握政策科学、政策分析的概念（术语）及基本理论和知识。了解实用的政策分析基本方法。培养理解、观察、分析现实政策问题的能力。学会口头和书面提出政策建议和进行政策辩护。学会评估公共政策的各个方面，尤其是将政治因素引入政策分析。学会政策方案的制定及实施

二、学习方法2、实践。在实践中积累知识在实践中理解、运用、修正知识实践的方法：收集资料、分析案例、讨论交流、实际运用。二、学习方法3、思考。学而时习之，不亦悦乎。既思考理论问题，也思考现实问题，在思考中把理论与实践结合起来。朱熹读书六法：循序渐进、熟读精思、虚心涵泳、切已体察、着紧用力、居敬持志。三、教学方法1、课堂讲授。教师介绍本课程基本内容及重要方面。2、案例分析。在教师引导下，大家搜集资料，并运用有关原理、方法分析现实政策问题。3、课堂讨论。对重要的、关键的政策理论或现实问题展开讨论。五、本课程大体安排1、政策科学及政策分析导论2、政策主体及政策系统3、政策过程4、政策分析基本方法第一章公共政策、政策科学、政策分析界说什么是公共政策什么是政策科学什么是政策分析第一节什么是公共政策计划生育环境保护国务院办公厅《关于切实稳定住房价格的通知》东风汽车公司总部决定搬迁武汉武汉市政府关于禁止燃放烟花爆竹的规定一、公共政策的含义3、公共政策：是公共权力机关制定和执行的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的行为准则或行动指南。其表现为法令、规定、办法、方法、条例等。可看出公共政策：是公权主体行为；目的性行为；对适用主体有约束力；是价值分配准则或规范；是活动过程。二、公共政策的产生与发展1、三个条件：公共问题形成；公共决策机关产生；公共强制机构出现。2、发展阶段：传统社会（自然经济农业社会），不以公共利益而以统治阶级利益为重。现代社会逐步：A问题复杂化；B注重公共利益；C参与；D民主；E依法，个人才能品行退其次；F理论及方法的科学化丰富化。三、公共政策的特征1、政治性、权威性、强制性。为政治目的；主体权威性；强制适用执行。2、公共性及价值相关性。要为公共利益服务，但受价值观影响，社会偏好，政府偏好等（甚至政府利益）。安德森分：政治价值观、组织价值观、个人价值观、公众价值观、意识形态价值观。3、阶段性。有生命周期。4、功能多样性。五、公共政策的类型1、以同一政策体系内不同政策之间是否有涵盖与衍生关系可分：元政策：或总政策（总路线、总方针），是政策体系中管总的的或具有统摄性的政策，对其他政策起指导与规范作用，是其他政策制定的出发点和依据。基本政策：针对某一社会领域或社会生活某个方面制定的、在该领域起全局性与战略性作用的政策，也叫基本国策、纲领性政策。部门政策。为在某一特定部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，也叫具体政策或方面政策。五、公共政策的类型2、罗威（Lowi）根据政策对社会和有关人们之间关系的影响，（协调方式）可分：分配性政策：将服务和利益分配给人口中特定部分的个人、团体、公司和社区。如农业补贴。只有得利者。调节性政策（限制性）：与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少受调节者的自由和权利。如控制污染、反垄断法、食品药品管理条例等。涉及谁得到满足，谁被剥夺。自我调节性（限制性）政策：涉及对某一团体的限制或控制，不是强加的，而是受调节者主动要求的。如专业营业执照，货币发行政策等。再分配性政策：涉及政府在社会各阶级（层）或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利转移性分配（原有格局重新安排）。如累进所得税、向贫穷开战、居民最低生活保障等。争论一般较大，易引起冲突。五、公共政策的类型3、依政策作用领域或内容：政治政策：为达成政治目标而制定的行为规范。经济政策：处理经济问题或调节经济关系的规范。社会政策：为处理社会问题而制定的规范。如治安、环保等。教育科技文化政策：指为达成在这些领域里的目标而制定的行为规范。二、政策科学的主要代表人物政策科学产生于二战之后。代表者有：1、拉斯韦尔：1951年与勒纳编《政策科学：视野与方法的近期发展》，为奠基之作。另著有《政治科学的未来》、《决策过程》等。为政治学行为主义学派的代表者。主要贡献：A首创政策科学概念并定义之（用于解决复杂问题的工具）。B提示了学科的特性（如综合性、跨学科性等）C在研究方法上重视“纯”科学方法。代表人物还有西蒙、伊斯顿、林德布罗姆、阿尔蒙德等。二、政策科学的主要代表人物2、德洛尔：为第二阶段代表。批判行为科学方法论，反对过分追求理性，以纯科学方法对待政策科学。《重新审查公共政策制定过程》（1968年）、《政策科学构想》（1971年）、《政策科学进展》、《逆境中的政策制定》（1986）等。主要贡献：批判行为科学及管理学科（西蒙）的政策研究误区；提出政策科学发展方向（14个方面）；提出了新的概念，如元政策、超政策、政策系统等；强调公共政策的跨学科性质。此一时期人物比较多，如奎德、那格尔、戴依等。三、政策科学的学科特性1、综合性、跨学科的新研究领域。整合不同学科，以问题为中心，更好地提高决策质量。2、以行动为取向，理论与实践统一。非纯理论性的。3、描述性和规范性的统一。既要说明客观事实，也重视价值取向。4、为软科学的分支。所谓软科学指以阐明现代社会复杂的课题为目的、应用各种相关学科的理论和方法，对包括人和社会在内的广泛对象进行跨学科研究的知识领域。五、政策科学的最近趋向主要以美国为参照。1、课题选择的新取向。一是伦理取向；二是管理取向；三是政府改革取向（如绩效评估）。2、方法论的非科学取向。现代社会介于秩序与混沌之间，不宜用纯逻辑的、理性的方法。具有法律正当性的即是好政策。3、公共政策学的建制化。比较成熟而独立的学科，有专业研究刊物、专门研究机构、各大中专学校课程设置等。六、政策科学未来发展1、探讨政策哲学。价值论问题；认识论问题（政策思维模式、政策分析系统模式改进）。2、加强历史研究与比较研究。跨文化研究，纵向研究。3、宏观理论与实践相结合。4、多维方法论。描述性、解释性、规范性研究。第三节什么是政策分析一、政策分析概念在很多场合，政策分析与政策科学没有多大的区别，有的认为是一回事。在拉斯韦尔的研究中，政策分析为政策科学的组成部分。1958年林德布洛姆在《政策分析》率先用此词。到20世纪70年代以后，许多学者提出政策分析为一独立学科，政策分析异军突起。这与运筹学、管理科学、系统分析等提供的方法技术有关；也与兰德公司等在政策分析中的示范效应有关。政策科学与政策分析的差异主要源于研究范畴、方法与角度、使用的工具。政策分析在于运用各种分析方法帮助决策者制定政策。二、政策与政策分析之区别1、主体不同。政策主体只能是公共权力机关，而分析主体更广泛。2、责任不同。分析主体不承担政策实施后的法律、政治、管理责任，只承担道义或专业责任。政策主体则应承担广泛责任。3、任务不同。分析者主要负责政策论证和提出，而政策主体则主要负责决策。三、政策分析与各学科领域1、政治学。关系密切，主要研究国家、权力、体制、结构等及其哲学思想。政治学关注政策制定和执行过程。传统政治学主要研究制度结构；行为主义政治学主要对个人与组织行为的研究；后行为主义政治学侧重于过程研究。政策分析是其中之一部分。政策分析研究得更具体，方法上也更“科学”。2、经济学。经济学是对稀缺资源有效利用的研究，与国家政策有关；不同经济学主张在政策上均有反映；经济学也提供了政策分析方法。3、管理学。其研究的核心在于改进管理决策，管理学的系统方法对政策分析借鉴意义很大。4、社会学。主要研究社会结构及人的行为，它关注社会政策的执行、社会问题的解决。它的描述性模型、过程模型等政策分析有方法论意义。四、政策分析的价值选择政策离不开选择，选择离不开价值标准，没有一定标准即无法作出选择。分析离不开相关人员的价值选择，一切公共政策都是为寻求、确认、实现、创造、分配价值。但以什么价值来达成政策目标，故价值是贯彻政策分析的主线。没有单一的标准可作公共决策唯一基础。1、价值：价值即即人们关于事物好与坏、对与错、善与恶的主观认定。是思维定势，是先验的对事物评价标准，人们把价值当真理来接受。利益与观念是指导人们行动的两大力量。2、公众利益：公众利益是一切公共政策出发点和最终目的，公共政策就是要平衡公众利益，以一定的程序和规定，使尽可能多的公众接受公共政策，保障公众利益的实现。考虑公众利益的角度有：直接利益与间接利益；现实利益与未来利益（代际正义）；形式利益与内容利益；局部利益与整体利益。四、政策分析的价值选择3、公共政策的价值标准：A政治公正：公民参与；充分知情；表达自由；新闻社会监督。利益普惠，不仅是为少数人谋利益；做不到为所有人谋利，也要为人们所认可。B经济效益：C社会可行：不会被社会成员所反对，也不能造成严惩的社会问题或历史遗留问题（如股权分置）。D实践检验：五、政府分析者的职业道德政策分析者与实践结合紧密，对实践影响巨大，除制度程序及技术外，还应受一定的职业道德约束。1、忠于事实（科学的精神）。价值判断须以事实为依据，而非权威、情感、金钱等。2、对良好社会乐观期望和人类美好价值的执着追求。自由、民主、富裕、平等、博爱（仁慈）、和谐（秩序）等。相信良好社会的到来。3、社会责任。非以政策分析或制定者而放弃社会责任（保持伦理自主性）。对家庭、人生及社会责任的统一讨论1、讨论《武汉市政府关于禁止营运人力三轮车上路行驶的通告》（附件P4），思考什么是公共利益，如何处理公共利益之间冲突。2、你认为政策分析应该是什么，举例说明。3、你认为良好社会的主要标志是什么？各项价值（标准）之间有什么关系？4、政策分析者应具备什么品质？并说明原因。第二章政策系统政策系统构成政策行为者公共决策体制第一节政策系统构成政策系统是由政策主体、政策客体及与环境相互作用而构成的社会政治系统。政策系统：是由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统所构成的有机整体。克鲁斯认为，政策系统是“政策制定过程中所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。”故包括机构、制度、法律、观念四层面的内容。对政策系统的考察分两个方面：一是政策系统内部结构和功能，为优化政策系统提供依据；二是分析政策系统与环境的关系，以揭示政策前因后果、政策的条件和情势，并对政策进行评估。政策系统的核心是公共权力，政策系统的运行就是公共权力的运行。一、政策主体（一）政策主体概念：主体一般指一个社会中具有自我意识机能与自觉能动性等特征并从事认识和实践活动的人。有三基本属性：自然性、社会性和自觉能动性。政策主体指那些在特定政策环境中直接或间接参与政策制定、实施、评估、监控的个人、团体或组织。（二）政策主体分类：1、安德森《公共政策》以主体是否有公共权力分：官方政策制定者（立法者、行政官员、行政管理人员、司法人员）非官员政策制定者（利益团体、政党、公民。）一、政策主体2、琼斯在《政策形成》：根据政府提案来源，将公共政策主体分为政府内部（行政长官、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手）、政府外部（利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介）此外，还有人从政治体制内外关系角度分：政策主导者、介入者、参与者。从政策运行不同角度分：政策制定规划主体、制定主体、执行主体、评估主体。从主体数量分：个人主体和团体主体。一、政策主体3、各国政策环境不同，但政策主体构成上并无根本性区别，差异在于各主体在政策系统中所处的地位、作用方式及影响程度不同。据此可分为直接和间接主体。（1）直接主体：是公共政策的法定生产者，是宪法法律直接授权的公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，主导政策过程。如立法、行政、司法机关及某些领袖人物。（2）间接主体：不拥有合法强制权威，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与介入到政策过程中的个人、团体或组织。如在野党、执政党、利益集团、大众传媒、政策研究组织、公民等。随着民主化浪潮的到来，间接主体更加多元化。如世贸组织、奥委会、国际红十字会等（也有争论）。具体下节再谈。二、政策客体（一）政策客体概念：哲学意义上的客体指进入主体实践活动领域并和主体发生一定联系和相互作用的客观事物，是主体认识和实践活动所指向的对象。包括自然客体、社会客体、精神客体三大类。政策客体是针对政策主体而言，是政策发挥作用时所指向的对象，或者说政策主体就那些问题、针对哪些人制定政策，故政策客体包括事（公共问题）、人（社会成员）两个方面。（二）政策客体内容1、政策问题：从“事”的角度看，客体为政策所要解决的社会问题，即社会正常发展过程中出现的偏差，或实际状态与社会期望状态之间的差距，导致了社会紧张状态，因涉及较为广泛，有了公共性质，要政策来解决。社会问题既是一种客观存在，也是主观意识的产物。社会问题种类繁多，有实质性社会问题（如环境污染），程序性社会问题（政府如何采取行动）。有经济、政治、文化、外交等方面的社会问题。结构良好的社会问题（指直观的、熟悉的和易确定的问题，可以程序化方式解决）、结构不良社会问题（新的不同寻常的、信息含糊或不完整的问题，以非程序化方式解决）。现代社会问题范围呈扩大趋势，过去不是社会问题的，成了社会问题，如禽水流感。

（二）政策客体内容2、目标群体：从“人”的角度看，公共政策客体为目标群体，即政策直接作用与影响的公众群体，或那些受政策规范、管制、调节和制约的社会成员。政策调整规范社会关系，引导人们朝政策所期望的目标前进。社会中人地位、工作不同，因此有不同层次、性质的利益需求，它们之间互相冲突、影响，形成不同利益矛盾。政策主要调整利益关系，解决人与人、人与团体、群体与群体、阶层与阶层等之间的利益关系。目标群体不同分类：以其数量及区域分全体社会成员、区域社会成员、特殊社会群体（如农民工、下岗工人等）。以政策的影响可分受益群体、受损群体（如累进税）。以对政策态度分顺应型客体（支持并配合政策执行者）、抵触型客体（多为政策受损者，希望改变政策以维护自身利益）、观望型客休（怀疑政策效果，处于观望状态）目标群体之所以接受或服从某一政策，有以下原因：一是传统思想与行为习惯的影响；二是政治社会化的影响，政治社会化指人们政治观念的确立及政治行为模式的形成；三是对政策形式合理性的看法；三是对成本收益的权衡；四是对大局或整体的考虑；五是避免受惩罚；六是环境条件变化（逐渐认识到政策意义等）。（三）政策主体客体地位的相对性政策主体与客体为矛盾统一体，一方面，政策主体解决政策问题的目标和努力规定着政策客体的范围和性质；另一方面，政策客体也不是消极被动的，对政策主体也起着限制和约束作用。在现代民主国家，政策主体既是政策制定者，也是政策调节规范的对象，主体与客体地位有相对性。主要有以下情况：1、公共权力机关、国家公职人员既是政策主体，也是政策客体。执行公务时为主体，不执行公务时为客体。2、公民既是政策主体，也是政策客体。民主国家公民通过参与成为政策间接主体。在民主不健全国家中，公民对政策冷漠，仅是政策客体。三、政策环境政策主体与客体离不开环境而存在，政策环境不断向政策系统输入物质、信息和能量，系统才能生存；政策系统也向环境输出政策产品，造成环境的变化。政策环境指影响政策产生、存在和发展的一切因素总和。对环境的考察有两个方面：一是把政策看成因变量，考察环境对政策影响；二是把政策看成自变量，考察政策对环境的影响。（一）自然环境指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括土壤、河流、矿藏、地形地貌、气候水系等自然构成。自然环境是人类生存的条件，与政策有基础性联系，对公共政策影响是持久的。孟德斯鸠的地理环境决定论。（二）经济环境1、含义：经济环境是指对政策系统生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素，包括生产力的性质、结构，生产资料所有制形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等。决策体制、目标、方法、原则等都受经济环境影响。2、经济环境影响：一是经济环境为制定和执行政策的出发点，决策对资源分配应从经济水平状况出发。二是经济环境提供政策系统运行所需要的资源，没有投入就不会有良好的政策产出。三是经济环境影响系统的经济目标取向，经济政策在现代政府政策中居主导地位，而经济政策很大程度上依赖于经济状况、经济利益矛盾、经济资源等因素。四是经济发展水平与政策质量也有很大的关系，经济发展水平高的，政策参与度高，决策质量也高。（三）政治法律环境1、含义：指对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的所有实际或潜在的政治状态与法治状态。包括以政治权力的运作为核心的政治制度、政治体制、政治结构、政治关系、国家与社会关系状况及以宪法为核心的法律体系、法律机构、执法状况等。2、影响：一是影响政策系统的性质，政策系统是一定阶级、阶层、政党、集团的等组织，他们与公共权力的关系决定了政策系统的性质。二是影响政策系统的民主化程度。三是影响政策系统的合法化程度，政策的合法化程度既取决于政策系统的法治状况，也取决于完善的法治环境，如缺乏完善的法治环境，政策在实施中必然发生扭曲变形。（四）政治文化环境1、含义：是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的信仰、态度、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。包括政治意识、政治价值观和政治理想三个层次的内容。政治意识包括人们的政治心理及政治意识形态，政治心理（情绪、动机、态度），反映舆情，是政治晴雨表。政治意识形态则集中表达了一定阶级政治利益，是对政治现实、政治关系的理性认识。政治价值观前面已介绍。政治理想是政治主体对政治系统、活动和政治发展所寄予的希望和对未来的设计，转化为政治信仰，是政治社会定向因素和精神支柱。2、影响：一是为政策系统提供观念基础，文化是观念形态的制度，显性制度如不与观念制度一致则起不了作用；二是为政策选择提供价值基点；三是良好的政治文化环境，广泛的社会共识、健康的政治心理，为政策系统的顺畅运行创造条件。（五）国际环境1、含义：政治系统是国际社会环境的一部分，伊斯顿称之为“超环境系统”、“超社会”。其内容包括民族国家、跨国组织之间因竞争、合作与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。当前重点表现在全球化、信息化和市场化。2、影响：一是影响政治系统的价值选择，为增强主权国家竞争力，更重视内容经济问题和经济建设，如人权观念等也在变。二是影响政策的目标选择，全球化要求政策系统保持开放性，为政策目标定位提供了参照系。如政策要与国际惯例接轨。三是影响政策系统的性质，全球化、市场化、信息化使政策系统的范围和功能发生改变，并越来越受到超国家系统、跨国系统的制约，政策主体丧失了部分政策问题的决策权。世贸组织要求遵守“透明条款”、申请加入世行要符合“申报规定”。四、政策系统的构成政策系统是一个由信息、咨询（参谋）、决断、执行、监控五个子系统构成的大系统（有的学者分政策主体系统，包括决策系统与执行系统；政策支持系统，包括信息系统、咨询系统、监控系统、评估系统；政策反馈系统）。这些子系统一方面按各自分工，相对自主地开展工作，另一方面，它们又互相配合，协同工作，使政策系统作为一个整体在运转。政策各子系统的优劣及其相互关系的好坏直接关系到政策效果。因此应弄清各子系统的性质、结构、功能及其联系方式。四、政策系统的构成（一）信息子系统。从信息角度看，政策是信息的获取、加工、传播的过程，信息系统是政策系统的“神经”系统。它包括情报部门、统计部门、档案部门、系统数据库、图书资料部门及信息的咨询监督反馈部门。基本功能：一是信息的收集；二是信息的加工和处理，包括对信息的纯化（去粗取精，去伪存真等）、归类、存贮；三是信息的传递。四、政策系统的构成（二）咨询子系统。也称思想库、智囊库，通常由各种政策研究机构、政府与这些机构的关系及具体咨询活动构成。它以改进政策制定为目标，以解决复杂政策问题为已任，以规划和设计未来为导向，相对独立地从事政策咨询研究工作。其主要功能：一是发现和诊断政策问题；对政策进行预测研究；三是对政策方案进行设计与评估。四、政策系统构成（三）决断子系统。在政策系统中居核心地位，为中枢子系统，它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括立法机关、行政机关、司法机关及某些政治领袖人物。此系统是决策组织者、政策最终决定者，主导决策活动全过程。其基本功能：一是确认政策问题；二是确定政策目标；三是组织政策方案的设计；四是政策方案的最终决定。四、政策系统的构成（四）执行子系统。也叫指挥系统，是由政策执行组织及人员特别是由政府行政机关和行政人员所构成的，是将观念形态的政策转化为现实形态的政策效果的系统。基本功能：一是为政策方案的实施做好准备，包括制定实施计划，为政策实施提供思想、人员、经费等方面的准备；二是通过指挥、协调、沟通待方式有效地实施方案；三是分析和总结执行情况。四、政策系统的构成（五）监控子系统。是政策系统的一个特殊子系统，由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人团体或组织构成，主要是减少决策失误，避免执行变形，确保政策目标的实现。主要功能：一是确定政策监控标准；二是监控政策执行情况，衡量政策绩效，并反馈给决策者；三是纠正消除政策执行偏差，或惩罚执行不当者，或对政策进行必要的调整。第二节政策活动者政策系统的核心是公共权力。所谓公共权力是基于共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部公共事务，而集中掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量。政治系统各行为者围绕公共权力而展开各种活动。公共权力横向分立法权力、行政权力、司法权力。纵向分单一制（决策权力和权威合法地集中于中央机构，地方政府在中央领导和监督下，在宪法法律规定范围内行政权力）、联邦制（由若干个联邦组成单位组成联盟国家，整体与部分不是中央与地方关系，而是决策权集中于不同的中央之间的关系）。一、官方的政策活动者指政治体制内、直接行政公共权力的政策过程参与者。（一）立法机关。在广泛意义上说，法律是政策的一种，且规约性更强。立法的目的在于确定人们的行为准则，这本身即为对政策的限定。立法机关西指国会、议会、代表会议等，我国指各级人民代表大会。其主要任务为主持制定法律。美国立法机关能在独立意义上行使立法权，因其与相关部门分立。常设委员会对提案有生杀大权。税收、人权、福利等由国会制定，但国防、外交等总统权力更大。各州立法机关往往难以对较复杂或专业的事务采取主动，往往简单通过专业部门提交的法案。英国议会所批准的法律多是由政党提出，由文官起草，政府提出的法案。下院起更大的作用。我国人代表大会为我国政策制定及立法的主要机关，也是政策制定及监控的重要机关。其作用一是将党的意志转化为国家法律；另一是建立产生行政机关及司法机关。立法机关的政策制定具有权威性、强制性特点。（二）行政机关传统行政学认为政策是由政府中政治部门制定的，行政部门只实施这些政策。现此提法已被现实所修正。行政权力日益扩大，行政国家出现。美国国会每年立法数百部，而行政法规每年有5000多部。行政机关立法提案权、准立法权、自由裁量权大大增加，出现“公共政策受行政人员支配。”德罗尔认为，在发展中国家行政部门对政策制定影响比发达国家大得多。主要因发展中国家决策权力集中、决策体制及结构简单。我国各级政府为政策制定的重要组成部分。如国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权及全国人大授予的其他权力。行政机关制定的政策具有：具体性、补充性特点。（三）司法机关在一些发展中国家，法院难以介入政策制定过程，但在有些类型的政治体制中（如美国），法院在政策过程中具有举足轻重的地位，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动才是符合宪法和法律规定。以美国为例：1、司法审查权，即法院有权决定立法机关、行政机关的活动是否违宪，并有权宣布其与宪法冲突的活动无效。2、法令解释权，是法院有权解释国家通过的那些抽象而又容易引起歧义的法规。当法院以一种而非另一种解释时，则介入了政策制定过程。3、法院还可通过判例来对经济、劳工、福利、基础设施建设等政策产生影响。德澳加等国法院有一定的影响，但不如美国大。我国法院作用有待考察，目前起了部分作用。（四）政治领袖、官僚与公务员1、精英主义理论认为，公共政策反映的不是大众的需求，而是掌握大权的少数的精英价值观。领袖人物是政府或政党的人格化身，代表政府或正常阐明立场。政治领袖包括政治系统各个层次、各个方面的领袖人物。特别是在行政机关中，大多数国家实行首长负责制，政府首脑往往起拍板作用。政党领袖也掌握很大的权力，议会制国家正党领袖也是政府首脑，既是政策制定间接主体也是直接主体。2、官僚因其专业技术能力，参与大量的政策制定工作。在政策执行阶段，官僚所起的作用更大。二、非官方的政策活动者指在政治体制外，不直接行使公共权力的政策过程参与者。（一）利益集团。是指具有相同价值需要和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。其目的在于建立维持共同利益或共同态度所蕴含的行为模式。其职责在于利益聚合、表达，以增进成员利益。现代社会利益不断分化，为实现各自利益，要参与政策过程。是非官方政策主体最重要构成因素。公共政策某种程度上是利益集团之间互动争斗的结果。各国政治经济情况不同，利益集团组成方式及合法化程度差异大。利益集团影响政策的方式：院外游说、舆论宣传、政治捐款、提出政策建议或提案、民意测验、游行集会。某种程度上利益集团的参与有助于决策民主化。我国利益分化不明显，社会利益表达欠缺，工青妇等机关化，只靠同学、同乡等来争取。（二）公民公民指具有某国国籍并依照该国宪法享有权利和义务的个人。公民享有参与并影响公共政策的权利。过去公民只为政策客体而存在，认为公民意愿难确立，见识短浅，参与政策成本过高，且易导致社会不稳定。但二战后世界范围的民主化浪潮，使这一观点逐步改变。公民已成为重要政策主体，甚至认为公民参与是公共政策的基石：政策运行过程以公民参与为基础；可以增强执行政策的自觉性，提高政策效力；政策过程民主化要求公民参与；知识经济网络的发展为参与创造了条件。公民参与的途径主要有：一是以主权者身份参与全民公决；二是投票或代议形式，选择政策直接主体；三是采取威胁或抗拒方式反对某一政策，或要求制定新政策；四是借助政党或利益集团影响政策；五是制定舆论；六是采取消极抵抗或不合作，使政策变形；七是以个人知识或活动对政策产生影响（如马丁路德金）。中国公民参与主要为从群众中来，到群众中去（说明主动权在偏）。群众参与特点：动员（被动）参与多；非法（非制度化）参与多；低层次参与多；输出性参与多；隐性参与多。（三）政党现代国家突出特点为政党政治。有的将政党作为官方政策活动者。本处将其作为非官方活动者。当然执政党及非执政党的作用大不一样。中国例外。政党在现代国家为利益集团的一种特例，其关注的政策范围比利益集团广泛，对政策比利益集团作用更大。政党主要起利益聚合的作用，将利益集团的要求转化为政策方案。在实行一党制的国家，政党是政策制定的主导力量。在两党制的国家，如英美政党为争取更多选民支持，尽可能在一揽子政纲中体现多数选民需要，并尽可能避免与强势集团对抗。在法德意等多党制国家，政党代表利益相对狭窄，其利益聚合功能相对小些，更多是作特定利益经纪人而非倡导者角色出现。政党要影响政策，首先要夺取公共权力。中国共产党是唯一执政党，政策过程中为主导力量。一是政治领导；二是推荐重要干部；三是思想领导。民主党派为参政党而非在野党。（四）大众传播媒介大众传播媒介指广播、电视、报刊、杂志、书籍、电子信息网等用以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。是一种强有力的沟通手段，有人认为是与立法、行政、司法并立的“第四种权力”。大众传媒的作用是传播信息、制造舆论、沟通思想、传播知识。它能够及时反映社会问题，促使决策系统接受公众愿望和要求，影响政策议程。它能为政策制定创造公众支持（反对）环境。它还能起到连接政府与社会的桥梁作用，使公众表达自己的诉求，实现决策科学化民主化。（五）思想库也叫脑库，是由各种专家学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询机构，其主要任务是帮助政府决策，提高政策质量。思想库分：1、官方思想库（如美国总统科学咨询委员会，法国经济和社会委员会），隶属于政府及其职能部门，或具有相对独立建制；2、半官方思想库，或由政府出资资助重点研究领域，把研究工作纳入政府服务轨道；或政府与思想库签订合同，建立相互依存关系；或与政府有关部门对口挂靠关系，为对口单位提供咨询服务（美国对外关系委员会）。3、民间思想库，民间发起，企业或基金会赞助，联系广，独立性强，灵活性大。如美国企业公共政策研究所。4、国际思想库，由不同国家的学者和官员组成的，以国际问题为研究对象的国际性政策组织，如罗马俱乐部。（五）思想库思想库的主要功能：1、提供政策建议，充当咨询参政机构。思想库起着承上启下的作用。2、提供学术思想，充当认识机构。3、提供政策结果评估信息，充当评估机构。思想库为社会医生。4、向政府输送官员和专家，充当人才交流储备机构。美国政府中约有1/3的高级官员来源于思想库。5、制造舆论传播观点，充当宣传机构。第三节公共决策体制体制：国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称（辞海）。决策体制：围绕决策权力分配和配置的制度和关于决策活动的程序、规则和方式的总称。一、决策权力（一）权力。“权力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会建立在什么基础之上。”有人认为权力是一种影响力。权力是一种非对称社会关系，是一种有意识目的的活动，是一种力量。权力是决策的基础，决策是权力体现，决策过程为权力过程。（二）决策权力。决策主体在决策过程中根据自己的目的，将自身意志施加于他人意志之上，通过各种途径影响他人行为的能力。决策权力包括权力主体、目的、强制力、作用方式、作用过程等。决策权力的竞争与使用主要围绕利益展开，是利益博奕过程，利益关系的调整也影响决策权力的调整。（三）决策权力来源。族权、神权、王权、民权、国权（法西斯）、军权（威权体制）。现为主权在民。韦伯分为传统权威、克里斯玛权威（魅力权威）、法理权威。二、决策权力配置（一）首长制与委员会制。依最高决策权力主体人数分。1、首长制也称独任制，即最高决策权力为一人所独掌。首长制历史悠久，宗教领袖、专制君主等，美国总统也是。优点：决断迅速，责任明确具体，提高行政效能。缺点：易导致权力滥用，独断专行，不能集思广益。2、委员会制也称合议制或会议制，最高决策权力由两人以上组成的委员会行使、集体负责，政策最终根据少数服从多数原则决定。优点：集思广益，协调一致，考虑周密，促进决策科学民主。缺点：决策迟缓，责任分散，争功诿过，增加决策成本。二、决策权力配置（二）集权制与分权制。依决策权使用的特点分。1、集权制，即决策权力集中于上级政策机关，下级机关只能依上级机关的意旨和指令行事。优点：统筹兼顾，政令统一。缺点：政策适应性差，不利于因地制宜，压制地方积极性，一刀切。2、分权制，即各级决策机关在各自的管辖范围内拥有相对独立决策权，上级机关无权干预下级机关决策活动。优点：熟悉情况，因地制宜，政策针对性强，下级积极性高。缺点：各级决策机关从自己利益出发分散决策，各行其是，易产生冲突，政策协调难度大。三、决策体制类型决策体制是自然生长，还是人为设计的产物？对此莫衷一是。不同历史时期，以最高决策权的最终归属为标准，出现过不同的决策体制。（一）历史上曾经出现过的决策体制类型：原始民主制、神权制、君主制、议会制（总统—议会制、内阁--议会制、委员会—议会制）、人民代表大会制、法西斯制、军人独裁制。这些形式出现于不同历史时期，主要着眼于统治阶级根本利益，各国在具体形式上也有所不同。（二）当今世界主要决策体制类型1、议会制。由人民选出议员，由议员代表人民做出公共决策。目前各国多为一院制或两院制，一些小的国家如以色列、丹麦、芬兰等。美、英、法、德、意等均实行两院制，两院之间相互制衡。A总统—议会制。美国为典型。B内阁—议会制。英、日等为代表。C委员会—议会制。主要为瑞士。代议制是一种间接民主，当然一旦议员当选后，也有可能不听选民的。故马克思说英国人只在选举时才是主人。（二）当今世界主要决策体制类型2、独裁制。决策者由世袭或政变等方面产生，统治者个人独揽国家最高决策权力，以专制残暴的手段进行统治的方式。A宗教领袖型。过去的伊朗。B君主亲政型。沙特阿拉伯。C军人独裁型。利比亚。（二）当今世界主要决策体制类型3、人民代表大会制：是我国根本政治制度，按照民主集中制原则，由人民定期选举出的代表组成各级代表大会，作为人民行使国家权力的机关，并由人民代表大会组织其他国家机关，以实现人民民主专政的政权组织形式。其基本原则：一切权力属于人民；中国共产党领导；民主集中制与“议行合一”，民主集中制既是一种组织原则，也是一种活动原则；民族团结与平等。人大法律上理论上权力很大，但现实中不尽人意，并没