怒江水电开发案

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引子怒江的自然状况怒江发源于青藏高原,是我国主要的国际河流之一，在我国境内202０公里，出境后怒江被命名为萨尔温江，汇入印度洋。2０03年7月２日，云南省“三江并流”国家级风景名胜区被批准列入世界遗产名录，八大片区中最大的“高黎贡山片区”就属于怒江流域.高黎贡山自然保护区，是世界遗产提名地范围内最大的自然保护区。“高黎贡山片区”是“三江并流”区域内植物物种多样性的集中展示区,中国科学院生物多样性委员会在《中国生物多样性》中,将其列为“具有世界意义的陆地生物多样性关键地区"和“重要的模式标本产地”。其生物多样性位居我国十七个生物多样性保护关键地区之首，是我国三大生物物种聚集中心之一，同时是古热带植物区系和泛北极植物区系,中国——日本植物区系和中国——喜马拉雅植物区系过渡交汇地带。怒江流域的人文资源丰富,主要聚居着僳僳族、怒族、独龙族等少数民族，共占总人口的９1％。怒江被誉为中国“最后一条自由流淌的伟大河流”.怒江拥有世界级的矿产资源，目前已探明的有锌、铅、锡、金、钨等２8种矿产,2９４个矿床（点）。怒江中下游地区水能资源丰富，待开发量在国内众多江河中排名第二。一、案件事实2０03年6月14日,中国华电集团公司、云南省开发投资有限公司、云南电力集团水电建设有限公司、云南怒江电力集团有限公司在昆明签订协议，共同出资设立云南华电怒江水电开发有限公司，进行怒江流域水电的开发建设和经营管理,全面启动怒江流域水电资源开发.按投资协议规定，新公司成立后将立即组织开展装机容量为18万千瓦的六库电站各项前期工作，争取2003年9月正式动工，同时启动马吉、碧江、亚碧罗、泸水等第一批项目的设计工作,在“十一五”期间,上马两个电站项目，并用2０年时间完成怒江中下游全部11个梯级电站建设。HYＰEＲLINK＂"\l”_ftn1”［1］云南省怒江州由国电昆明勘测设计研究院、国电华东勘测设计研究院分别开展中下游河段水电规划.经过几年的勘测设计和研究，于２０03年7月（具体日期不明）提出了《怒江中下游水电规划报告》._ftｎ２"［2］200３年７月19日,云南华电怒江水电开发有限公司六库水电站揭牌仪式在怒江中下游的六库镇举行，怒江在云南境内第一个装机规模达１8万千瓦的中型水电工程即将开工，标志着努江流域水电资源开发正式启动。HYPERLINK”＂＼ｌ”＿ｆtn3"［3］20０３年8月，国家发改委在北京主持召开了1４0余名专家、学者参加的审查会议，审查了《怒江中下游水电规划报告》，并通过了两库13级2１3２０MW开发方案(两库十三级梯级开发方案即松塔、丙中洛、马吉、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡).ＨYPＥRLIＮＫ""＼l＂_ｆtn5＂［5]2003年9月３日、10月２0－21日，国家环保总局分别在北京和昆明就怒江水电开发问题召开了两次专家座谈会,最终认为,怒江开发将可能使中国再失一条“生态河流".HYPEＲＬＩNK”"\l＂_fｔn６”［６]20０３年10月,云南省曾委托国电北京勘测设计研究院提交了一份名为《怒江中下游流域水电开发与环境保护情况简介》的报告。其中在“怒江开发的评价”项下算了一笔账:“怒江全部梯级开发后每年可创造产值340多亿元,直接财政贡献可以达到80亿元,其中地税年收入可以增加27亿元。目前怒江州财政收入仅为1亿元左右，财政自给率为１4。7％。200２年末，怒江州还有2２万人处于贫困线下，占农业人口的50%以上,存在大量贫困人口，其贫穷落后程度超乎许多人的想象。HＹPERLINK"＂\l”_ftn7＂［7］２004年2月中旬，主张建坝的国家发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》未获通过,温家宝总理对规划的批示是“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程,应慎重研究，科学决策”。温家宝批示后，怒江总体规划和环评均未获国家认可。怒江建坝方案在环保ＮGO(非政府组织）和环保总局的强烈反对中被暂时搁置。ＨYPERＬIＮK＂"\l＂_fｔn８”[8］２００4年11月1３日在北京举行了第二轮怒江流域规划环评专家审查会的消息。２004年11月１３日，国家发改委能源局和国家环保总局环境影响评价司在北京联合召开了“怒江中下游水电规划环评审查会",有14个单位,78位代表参加,审查会专家组由包括４名院士在内的15名专家组成,对《怒江中下游水电规划环境影响报告书》进行了审议，虽初步形成审查意见，但两方仍然坚持以往观点,最终结果有待定夺。ＨYPERLINK”＂＼l"＿ｆtn9"［9]２0０5年8月２5日,有98名民间环保人士和6１个环保组织签名《民间呼吁依法公示怒江水电环评报告的公开信》,通过常规邮政,呈送给了国务院、国家发改委、国家环保局等有关部委，并在自然之友等环保组织的网站上发布，接受网络签名。公开信掀起轩然大波,间接促成“中国水电开发与环境保护高层论坛"的召开。HＹPERLIＮＫ””[11]２00７年7月９日至１0日，怒江州委书记段跃庆、州长侯新华赴京向国家发改委、国务院西部办就“怒江问题”作专题工作汇报。ＨYPERＬINK"”＼l"_fｔn12"[12］２０07年7月20日至22日，国家发改委和国务院西部开发办组织有关部委调实地考察和调研，并于23日与云南省政府就怒江总体发展举行工作座谈会.会上，各部委官员表示怒江应优先发展水电。HＹＰERLINK””＼l”_ftn13"[13］《南方都市报》2008年2月21日报道，六库江边库区堤坝已于2月14日正式施工。在小沙坝新村，每天都有施工人员出入,长约80０—100０米的堤坝雏形已出现在江边。2008年3月7日,云南省省长秦光荣接受媒体采访时表示，怒江水电开发涉及到自然景观问题，此外，上游18万亩良田可能被淹,还有8万—１０万的移民问题,考虑到这些问题,怒江开发中的龙头水库建设到现在还没有实施，整个虎跳峡电站也没有开工，工程没有实质性进展,只是做了一些前期论证工作。ＨYＰEＲLINK””\l”＿ftn14”［1４]２００８年3月７日，云南省省长秦光荣接受媒体采访时表示，怒江水电开发涉及到自然景观问题，此外,上游１8万亩良田可能被淹,还有8万—１０万的移民问题，考虑到这些问题，怒江开发中的龙头水库建设到现在还没有实施，整个虎跳峡电站也没有开工,工程没有实质性进展,只是做了一些前期论证工作。ＨYPERLIＮK”＂\l"＿fｔn15＂[15］2０08年3月1０日，全国人大常委、全国人大环资委副主任委员、原国家环保总局副局长汪纪戎在接受《中国经济周刊》采访时透露，“此时的怒江六库江边已经成为热火朝天的施工现场"。HYPERLＩＮK＂"\l"_ｆtn1６”［16］２０08年３月17日的《南方都市报》也报道称，“怒江水电开发遭质疑，电站未经核准悄然动工”。HYPERLIＮK””＼l＂_ｆtn１7"[17]2008年３月１8日，国家发改委公布《可再生能源发展“十一五”规划》.该《规划》明确提出，“十一五”期间，国家将开发怒江六库、赛格水电站.HYＰERLＩNK”"＼l”_ｆtn18"[18］２0０8年1２月8日，中央电视台5集专题片《怒江故事》开播。因其存在为了当地经济发展支持开发的倾向，专题片播出后，在社会各界引起热烈讨论。2０09年3月14日全国政协委员,怒江州政协副主席彭兆清在“两会”期间接受记者采访时表示，应尽快批准怒江干流一库四级的水电开发。由此可见,此时“一库四级”这一整体开发方案尚未被批准。没有做出任何的说明与界定。这就给政府机关不公开环评报告一个最好的理由，只要我不想公开，我就可以说是“国家规定需要保密的情形”.但根据我国《保密法》的规定看，似乎怒江专项环评并不属于保密的情形。此外,保密法也规定如果对是否属于国家秘密和属于何种密级有争议的，由国家保密工作部门或者省、自治区、直辖市的保密工作部门确定.但从该案来看，很明显对于《怒江流域规划环评》是否属于国家秘密是有争议的，并没有国家保密部门说明《怒江水电规划》属于需要保密的情形。3、专项规划环评能否替代水电项目环评？现在有一种错误的认识,即认为只要进行了某个流域的规划环评,或者专项规划环评，那么我进行水电项目开发就没有问题，因为专项规划环评过了,就可以进行水电建设项目了.我们认为这种认识不仅是错误的，而且会起到误导的作用。专项规划环评的通过并不代表水电建设项目的环评就可以省略,或没有问题，更不能代表水电建设项目的环评就一定会通过.这是完全不同的两回事。4、如何解决现实中普遍存在“先上车、后买票”的问题这两则报道说明了现实中普遍存在“先上车、后买票”的问题，即在没有进行任何的环境影响评价或者环境影响评价没有获得主管部门的审批之前，就开始建设项目施工。这种行为完全违法了法律法规的规定，但我们既没有看到环境保护部发出责令停止建设的决定,也没有看到任何其他政府部门采取任何的预防性措施.出现这种情况的原因是多方面的,如何解决现实中普遍存在的,即先上项目，再补交环评报告?2005年备受人们好评的“环评风暴”其实开了一个非常不好的先例，即只要建设项目承担对其总体投入而言几乎是九牛一毛的罚款，然后再按照法律的规定，补交一个环境影响评价报告书即可以了。而对于审批部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员我们没有看到任何的法律制裁，哪怕是行政处分都没有。更不要说司法机关的介入了。而美国库利大坝案给我们的却是完全不同的结果与先例。这是很值得我们反思的。同时环境保护部是否有责任，对于这么多的建设项目、影响如此之大的大型建设项目，地方环境保护行政主管部门是否有监察失职之责。4、制定某个专项规划应确立的指导思想或指导原则是什么？这个问题是环境法的基本理论问题，即环境保护与经济发展之间的关系问题。我们如何定位这两者之间关系。其实涉及到我们如何看待眼前利用与长远利益之间的关系。建国已经快６０年了，是否怒江州的贫困现象就是由于没有进行水电开发导致的,如果是那无疑应当进行水电开发,但事实是水电开发项目是无法解决2２万处于贫困线下，占农业人口的５0%以上的大量贫困人口的。因为一个最简单的道理就是水电项目无法解决２2万人的就业问题，无法让怒江州从农业社会进入工业社会。相反,我们认为根据怒江的地理位置和地理环境倒是可以开展生态旅游这样的新兴的朝阳型的产业，实现人民的脱贫致富。这样一方面可以保护怒江的生态环境,另一方面又可以促进经济发展。完全符合国家提倡的科学发展观和环境法的协调发展原则。5、怒江地区的生态环境保护与国家对其经济援助问题？我们认为解决怒江地区的贫困状况的另一个解决之道,就是国家建立生态补偿机制.将怒江流域划为重要生态功能区,从而获得国家对区域生态功能重要、生态保护建设任务重而经济发展受到制约的地区给予扶持和补偿.加强重要生态功能区的环境综合整治。加强重要生态功能区的生态环境监测、评估，建立和完善生态环境质量评价体系.推动环境保护专项资金向重要生态功能区倾斜。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策.建立和完善生态补偿机制，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变,有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。6、政府“积极作为”加剧了“市场失灵”由上面所引用的法律法规的规定看，对于专项规划环评中的公众参与已经作出了非常明确的规定，但怒江水电规划案并没有按照法律法规的要求去做。甚至在有9８名民间环保人士和６１个环保组织签名《民间呼吁依法公示怒江水电环评报告的公开信》后，才促成“中国水电开发与环境保护高层论坛"的召开。但作为启动该规划的国家发改委和国务院西部开发办却没有按照法律法规的规定去征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，而是组织有关部委调实地考察和调研,与云南省政府就怒江总体发展举行工作座谈会。会上，各部委官员表示怒江应优先发展水电.这种做法正是王曦教授所反对的“积极"的政府行为，即为了追求经济发展而做出的规划和审批。他认为这种“政府失灵"往往是政府官员在“唯GDP”发展观驱使下的积极作为。中央政府中有些部门和比较多的地方政府在规划经济发展，招商引资,审批建设项目的过程中，只看规划或项目的经济效益和对GDP的拉动效应，却忽视规划或项目可能带来的环境污染或生态破坏。它的结果往往是在经济增长的同时造成严重的污染或生态破坏.政府这支“有形的手”在这里发挥了相反作用，不仅没有减少“市场失灵”，反而加重了“市场失灵”。７、如果下一级的专项规划未获通过，上一级总体规划或国家级战略规划是否可以将其纳入其中?２008年3月１8日,国家发改委公布《可再生能源发展“十一五"规划》。该《规划》明确提出,“十一五”期间,国家将开发怒江六库、赛格水电站。国家发改委是在怒江水电专项规划尚未通过的情况下,利用自己的职权将其中的水电开发项目纳入国家可再生能源发展规划，国家发改委的这种行为是否合法,目前的法律并没有给予回答。但我们认为发改委的这种行为很明显是从自己的部门利益出发，而不是从国家的整体利益出发，利用自己部门的权力，推动自己想做的事。发改委实际上是利用我国目前没有建立战略环评的缺陷,通过这种“积极作为”的方式为自己的决策服务。８、建立专项环评的公益诉讼制度各国环境保护的实践已经证明，环评制度中的公众参与在环境保护中发挥了巨大的推动作用.环境影响评价中公众参与的目的就是让公众了解项目，使项目建设能被当地公众认可或接受,并得到公众的支持和理解，增强项目环评的合理性和社会可接受性，确保环保措施的可行性。但水电开发项目的公众参与制度没有得到很好地实行，特别是那些受到水电开发影响的地方居民没有参与机会。如果专项规划没有按照法律法规的规定，给予公众参与环评的机会,那么公众可以采取什么样的救济手段,迫使政府守法.我们认为最好的、最有效的手段当然是司法救济.９、谁来对专项规划环评进行法律监督从我国现行的法律规定看，环境法律监督可以分为两类:(１)政府内的监督和制约制度。（这里的“政府”,指的是行政机关，即国务院和地方人民政府.）这类制度包括行政机关在行政决策过程中的部门之间的制约制度。例如环保部门对于其他部门的环境行政行为的制约程序,以及上级政府对于下级政府的环境行政行为的制约程序,例如中央政府对地方政府在环境事务上的监督和制约制度。(2）行政部门以外的力量对行政行为的监督和制约制度,例如来自人民代表大会、法院、政协、民主党派、群众团体和公民的对政府环境行政行为的监督和制约制度.只有建立了这两类监督和制约制度，我国政府的行政部门才能保持勤勉和清廉,从而对资源环境领域里的“市场失灵”给予有效的矫正和克服。如果缺乏这些制度，在资源环境领域里的“政府失灵”将会继续下去。10、专项规划环评的法律监督方式与后果国家权力机关通过听取专题汇报、质询和询问、调查等方式对专项规划环评进行法律监督.如果不满意则可以要求国务院或国务院主管部门或省级人民政府给予答复。环保部的督察中心对所在地区专项规划环评的监督。因为督察中心一个最重要的职责就是监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况。专项规划环评作为实施《环评法》的一个重要方面，督察中心当然要进行监督管理。民主党派作为参政党也可以通过专题调查、会议协商、发表意见等方式监督国家机关的专项规划环评实施活动。公众、NＧＯ、新闻媒体的监督是社会各界和人民群众通过报刊、电视、广播互联网等新闻媒体工具对专项规划环评进行监督.HYPＥＲLＩNK＂”＼l”_ｆｔnrｅf1”[１］云南日报：《怒江水电资源开发拉开序幕》，新华网

2０03—0６—１6。ＨYPEＲLINＫ＂＂\l”_ftnrｅf2"［2］岳琴律师网:《怒江开发环评案案情简介》,环保律师网

2006—０６—2２。HYPＥRLINK＂"＼ｌ＂_ftｎref３"[3]云南电视网:《怒江水电资源开发正式启动》，新华网

200３-07-20.ＨYＰERLＩNＫ""＼ｌ”_fｔｎreｆ４"［4]南方周末：《中国环保新力量登场的台前幕后》，新浪网

2005-01－２7。HYＰEＲLINK”"\l＂_ftｎref5”［5］尹红、赵斌：《利益集团视角下的公共政策论证过程分析——以怒江水电开发为例》,载《职业圈》200７年第22期。HYＰERＬＩNK””\l＂＿ftnref6＂［6］第一财经日报:《怒江水电规划论战生态河流存亡》，新华网

2005—1０－２4。HYPＥＲLINK”＂\ｌ"_ftｎrｅf７"［７］南方周末:《中国环保新力量登场的台前幕后》,新浪网

20０5-01—2７。ＨYPERＬIＮK＂”\l"＿ftnrｅf8”［８］中国新闻周刊：《谁来决定怒江命运？怒江的水电开发引发争论》，新浪网

20０４－０5-２0.