推进学前教育公平

推进学前教育公平

的战略分析和政策选择韩清林2007年6月10日把教育公平作为解决

学前教育难题的突破口和基本路线图建设和谐社会、推进社会公平、解决民生问题是社会主义市场经济发展到一定阶段突出出来的基本社会矛盾，是党和国家当前和今后一个时期必须认真解决的重大战略任务。近几年来，党中央和国务院对教育所作出的一系列重大决策，几乎都是围绕推进教育公平、解决事关民生的教育热点、难点问题而展开的。“十五”以来学前教育出现的滑坡问题，其实质是学前教育公平上出了问题，学前教育的非公平发展政策引发了一系列矛盾和问题。因此，因该把推进学前教育公平作为解决当前和今后一个时期学前教育难题的突破口和基本路线图。一、学前教育公平

是教育公平的重要内容和基础

（一）建设社会主义和谐社会要求实现社会公平，实现社会公平需要首先实现教育公平。2006年召开的党的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的目标。社会公平是建设和谐社会的基石。社会公平是社会主义的本质要求，是社会主义的核心价值之一，是衡量社会全面进步的重要尺度，是中国共产党长期追求的根本目标，也是建设社会主义和谐社会的基石。教育公平是重要的社会公平十届全国人大五次会议上，温家宝总理的《政府工作报告》明确指出：“教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。”坚持教育优先发展，促进教育公平是建设和谐社会的重要内容《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉明确指出：“坚持教育优先发展，促进教育公平。”“建设现代国民教育体系和终身教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会。坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展。”

坚持教育优先发展，促进

教育公平是21世纪初中国

教育改革发展的两个基本任务

教育部副部长袁贵仁同志指出，以国务院名义发布的“十一五”教育规划纲要的核心和主题就是在科学发展观的指导下，坚持教育优先发展，促进教育公平。发展和公平是“十一五”时期中国教育的两大根本任务

（二）教育公平

必然包括学前教育公平《中华人民共和国教育法〉〉第十七条规定“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”学前教育与初等教育、中等教育和高等教育一样，是我国的学校教育制度之一。学前教育是公民素质教育的起点教育。教育公平是完全意义上的教育公平。教育公平必然包括学前教育公平。没有起点教育的公平，就没有完全意义上的教育公平。缺乏起点教育的公平，就不可能构建起教育公平、社会公平的参天大树。学前教育公平首先要

实现3周岁到6周岁幼儿教育的公平我国的学前教育包括0岁到3周岁的早期教育和3周岁到6周岁的幼儿教育两个阶段的教育。就国家的学校教育制度来说，在学前教育中只有幼儿园教育是准确意义上的学校教育，而早期教育主要表现为家庭教育。从我国的国情看，当前和今后一个较长时期，只能把3周岁到6周岁的幼儿教育发展和公平作为推进学前教育改革发展的基本任务。（三）教育公平的基础作用

在于促进公民发展机会的平等教育公平是促进社会公平、建设和谐社会的“平衡器”。任何一个社会都不可能做到财富的绝对公平，也不可能做到每个人社会地位、社会待遇的绝对公平。社会分层是迄今为止任何一个社会都存在的基本社会现象。但社会公平又是社会和谐的基石，要建设和谐社会必须推进社会平等。人们所向往、所追求的社会公平是为每个人提供平等的发展机会的公平，是打破已有社会分层的社会公平。推进社会公平的基础之一首先在于实现人的发展机会公平。教育机会是发展机会、就业机会等多种机会的直接或间接原因在各个国家和地方，由于于受到社会政治、经济等方面因素的影响，几乎都存在着贫富的差距。政治、经济条件好的阶层在社会上享有更多的特权，有更多的受教育的机会和发展的机会。而政治、经济条件相对较差的阶层，往往受到一些不公平的待遇，缺乏必要的教育机会、就业机会、发展机会等。发展机会、就业机会都受教育机会的制约和影响。如果一个人从小丧失了受教育机会，也就会失去以后的多种机会。因此教育机会是发展机会、就业机会等多种机会的直接或间接原因。人的发展机会公平取决于教育公平在一定条件下，发展机会公平会促使社会不利群体改变自己的社会处境和生存条件，实现社会分层的合理流动。发展机会公平取决于教育公平。发展机会公平取决于教育权利公平、教育机会公平和教育资源配置公平。教育公平是社会公平的基础，是建设和谐社会的平衡器。国民素质教育公平是

公民发展机会平等的基础和前提任何一个国家都不可能保证所有教育都实现一个水平的公平。教育公平可分为高水平公平和低水平公平两个层级。要确保发展机会公平、就业机会公平，进而实现社会公平，需要对教育公平做出制度安排。首先对每个人都必须接受的国民素质教育实行较高水平的公平，同时兼顾其他教育实行低水平公平。目前国家对农村义务教育实行的经费保障机制改革就是高水平的公平。（四）学前教育公平在国家

教育公平政策与制度的安排中

应该处于仅次于义务教育公平的位置学前教育是是国家学制系统的第一学段，是人生起步阶段的学校教育，是基础教育的重要组成部分，是国民素质教育的起点和重要组成部分，是落实教育优先发展战略的奠基工程。学前教育是义务教育的基础。没有健康发展的学前教育，义务教育的巩固、提高就会受到不利影响。幼儿教育是教育优先

发展战略的第一战略重点义务教育是教育的重中之重。幼儿教育是教育优先发展战略的第一战略重点，是世界范围内各个国家国民素质竞争的第一战略。高质量的幼儿教育能够促进幼儿认知和社会性发展，为儿童的终身发展和入学学习奠定良好基础。处境不利的家庭在儿童早期教育上的努力可以成功地打破贫穷在代际间的循环。幼儿教育是任何教育政策和文化政策的先决条件，是各级各类教育的奠基工程，也是各级各类教育中投资效益最高的教育。学前教育阶段

是儿童一生发展的关键期学前教育既是终身教育的起点，又具有儿童发展关键期稍纵即逝难以挽回的过程性教育特点。学前教育作为关键期教育的意义在于:适时科学的早期教育有利于儿童心理、身体素质的全面发展，有利于良好行为习惯的养成，有利于语言和交往能力的形成，有利于各项潜能的开发，有利于上小学后的学习与发展；一旦错过关键教育期，儿童的心理、生理发展和行为习惯的养成会受到严重的不利影响，一些潜能可能再也难于开发出来。中国有句妇孺皆知的话语：“三岁看大，七岁看老”。这句话所包含的真理性就是对幼儿教育关键期的经验概括。处境不利的家庭

在儿童早期教育上的努力

可以成功地打破贫穷在代际间的循环美国从1965年开始实施为贫穷、环境不利和少数民族儿童提供补偿教育的“开端计划”。人们发现，贫穷是循环进行的。贫穷人家的儿童生活环境差、就学机会差，导致了将来就业机会也差，只能从事一些较低级的、社会认可程度和报酬较低的工作。这样，一代贫穷，代代贫穷，如此循环不息。于是，美国政府提出了“向贫穷开战”的口号，企图通过对贫困家庭的幼儿进行早期补偿教育，使教育机会均等成为教育民主化的基本内容。

对接受“开端计划”

资助的儿童追踪调查美国的一个教育研究基金会对此项目进行了长达二十几年的跟踪研究，追踪这些接受“开端计划”的儿童到二十七八岁，发现他们与没受过学前教育的同类人相比，有两个明显的差别：一是学习成绩明显提高，学业完成率高，特殊教育需求少；二是社会责任感强，社会性发展水平好；成婚率高，双亲家庭多，就业率和有酬率（有报酬的就业）高，占有资产率高，犯罪率低。研究报告还从教育经济学的角度测算，对这组儿童每投资1美元保教费，可以减轻纳税人7.16美元的负担，投资回报率为1：7。研究认为，这个项目的开展有利于美国社会的稳定与发展。

(五)学前教育公平

应该实现三个意义上的公平第一，确保幼儿接受教育权利的公平。《教育法》第三十七条规定：国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助。这些规定就是要保障教育权利的公平。第二，确保幼儿教育机会的平等。学前教育虽然不是义务教育，但却是培养国民素质的起点教育，学前一年适龄幼儿都应该像义务教育一样享有平等的教育机会。第三，确保学前教育资源配置和教育质量的平等。义务教育要均衡发展，学前教育也必须均衡发展。国家投入的学前教育资源是否均衡配置应该作为评价公共教育政策是否公平的重要指标。现阶段的学前教育

只能实行低水平的初步的公平学前教育公平与现阶段实行的农村义务教育公平应有差异，目前实行的义务教育公平是“高水平”的公平。

在现阶段，学前教育公平只能是低水平的初步的公平，只能优先解决农村地区和那些处于弱势地位群体接受学前教育的需要。但这种低水平的“教育公平”应该是学前教育公平的底线，也是政府责任的底线。

二、推进学前教育公平并把学前教育纳入公共财政保障的范围已经成为世界上发达国家和地区的普遍做法1989年11月20日，联合国大会一致通过了《儿童权利公约》，确立了世界范围内涉及儿童四个方面的权利，即生存、发展、保护和参与社会生活的权利的准则。l990年9月29—30日，世界各国首脑聚会于纽约联合国总部，讨论有关保护世界绝大多数儿童的身心健康问题，并提出了一系列保证儿童身心健康的原则。为了保证儿童身心健康，各国采取了一系列措施。实现全民教育的

首要目标是发展幼儿教育2000年，联合国教科文组织世界教育论坛通过了《达喀尔行动纲领》，确定了基础教育方面2015年要达到的六项目标，第一项就是发展幼儿教育，要求“全面扩大和改进幼儿，尤其是最易受到伤害和处境最不利的儿童的保育和教育工作”。发达国家和地区普遍关注学前教育发展上个世纪50年代以前，学前教育并未受到人们的重视。从20世纪60年代以来，特别是1989年联合国颁布《儿童权利公约》以来，许多国家根据《儿童权利公约》的基本精神和本国的实际情况，纷纷采用立法的形式确立幼儿教育的地位。在一些发达国家，甚至出现了把幼儿教育纳入义务教育体系的趋势。有的国家甚至明确规定5岁及以后的幼儿教育就是义务教育。

主要由公共

幼教机构承担学前教育的任务3至6岁儿童进入公共幼教体系的比例分别为:法国99%、比利时95%、意大利91%，西班牙84%、丹麦83%、西德78%、奧地利75%、瑞典74%、荷兰71%、希腊70%、冰岛64%、挪威61%、英国60%。美国的做法早在1985年9月，美国政府就规定，5岁儿童的学前教育纳入学校公立教育。这一规定，使得全国90%以上的5岁儿童进入学校的幼儿班免费接受学前一年教育。从1965年起由联邦政府与地方当局合作实施《开端计划》，为贫穷、环境不利和少数民族儿童实施补偿教育，1994年又提出了《早期开端计划》。1997年开端计划共拨款39.8亿美元，比1965年增长40倍。2000年“开端计划”的预算高达52.67亿美元。30多年里，开端计划累计培育了约2000万幼儿。

法国的做法法国的幼儿学校不论公立、私立，都由法国教育部管辖，并且是免费的。法国政府规定，幼儿教育与初等教育处于同一系统，属于初等教育的基础性或准备性教育，对2到6岁所有儿童由政府提供免费教育。自上世纪80年代初开始，法国的4岁和5岁儿童的入园率已达到100%。英国的做法英国在19世纪末颁布的《初等教育法》以及随后的若干法令，确定了儿童从5岁开始进行免费义务教育的制度。英国5岁至7岁的幼儿学校已属义务教育。1997年，工党上台执政后，开始改变沿袭多年的幼教政策，将普及幼儿教育当做政府的一项重要政策，提出对3岁以上幼儿提供免费教育。目前，英国3～5岁幼儿的公共教育由各地方教育当局负责提供。据1999年统计，在英格兰地区，公立幼儿教育机构吸纳了59%的3岁和4岁幼儿。

澳大利亚、比利时的做法澳大利亚、比利时等国，对3到6岁所有儿童所有人由中央和地方政府提供经费。比利时已经将幼儿教育作为一种不完全意义上的义务教育进行实施。德国的做法德国法律规定，必须给3～6岁的儿童提供受教育的机会德国对3到6岁所有儿童由中央和地方政府提供免费幼儿教育。在德国，幼儿教育机构可以分为州立、私人或教会举办等几种类型。所有幼教机构的运作经费绝大部分由国家提供。

瑞典的做法瑞典几十年来一直对早期教育高额投资，三分之一的教育经费投资在早期教育上。对0到6岁所有儿童由中央和地方政府提供经费资助。瑞典的学前学校虽不是免费的，但是由于有政府的资助，价格相对较便宜。

加拿大的做法加拿大实行十三年义务教育，义务教育划分为三个阶段，第一个阶段是幼儿园至六年级（幼儿园1年，小学6年）。加拿大政府对幼儿教育实行的经费补助分为两个部分：一部分为非营利幼教机构的教师工资；一部分按入园幼儿人数发给日托中心及幼儿园，每人每天5加元，三个月发放一次。

日本的做法日本1997年开始实施的《儿童福利法》中规定，幼儿教育阶段的补助主要分为“机构补助”和“幼儿津贴”两部分。“机构补助”指保育所的设备及各种事务费，由国家负担二分之一或三分之一，都道府县负担三分之一或四分之一。“幼儿津贴”则作为福利发放给儿童家庭。意大利的做法意大利对幼儿教育津贴的补助方式也是采取照顾低收入家庭的政策。1992年，根据家庭收入分层补贴。如，月收入在200万里拉以下者，每月补助约22万里拉；月收入在200万至350万里拉之间者，补助约17.5万。1995年修订后的儿童教育津贴政策，国家负责其中二分之一，地方政府负责四分之一，另外四分之一由幼教机构自行负责。

以色列的做法以色列1949年制定的《义务教育法》规定，幼儿园最后一年为免费的义务教育。中央政府对幼儿教育的投入远远超出了学前义务教育的范围，正在努力将整个幼儿园阶段的教育都办成免费教育。在农村地区和新建的移民点，中央政府往往出资兴建幼儿园，甚至为3～4岁的幼儿免费提供学前教育。教育部用于属于义务教育学前教育阶段的经费占教育经费总额的1.5%，而用于非义务教育阶段学前教育的经费占教育经费总额的比例为3.8%；两项合计用于学前教育的经费占教育经费总投入的5.3%。2004年教育部的教育经费总预算为247亿谢克尔，其中学前教育投资为近20亿谢克尔，占教育部总预算的8.4%。以色列的做法2000年以色列全社会学前教育投资总金额为37.94亿谢克尔，其中中央政府投入占31.1%，地方政府投入占46.2%，政府机构投入占10.9%。这三项都可归入政府投入，总计占学前教育经费投入的88.2%。私人赢利组织投入占5.4%，其他投入占6.4%。

韩国的做法韩国近年来大幅度提高政府对学前教育经费投入。为扭转乡村幼儿园、公立幼儿园发展的滞后局面，1993年，韩国政府拨款增设了101所乡村幼儿园和公立幼儿园；1994年，又增办了75所乡村幼儿园和公立幼儿园。

在上个世纪90年代，韩国政府又制定了一个宏伟计划，决定扩大对幼儿教育机构经费投入的比例，从1997年占教育经费的0.9%增加到2005年的5%。韩国的做法2004年1月25日，韩国国会通过了主要内容为幼儿在入小学前可免费享受一年学前教育的《幼儿教育法案》，于2005年1月30日开始实施。该法案突出在三个方面做出法律规定：一是幼儿享受一年的免费学前教育，将学前一年幼儿教育纳入义务教育范围；二是扩大全日制幼儿园规模；三是低收入家庭获得幼儿教育补贴。为减轻低收入家庭的幼儿教育费负担，政府决定投入1972亿韩元，作为幼儿教育补贴。

我国的香港特区的做法2001年以来，香港特区政府拨巨资加强全港的幼儿教育。在2001至2002学年中，特区政府将拨出8亿港元，以资助全港的幼儿教育。在2002至2003学年中，特区政府再增拨1.74亿港元用于上述计划。这一计划实施后，将有4万学生和200间幼儿园从中受惠。2006年香港特首在施政报告中首次提出使用“学卷”制去资助给每一位上幼儿园的学童，每个人可享受1.3万港元的资助。香港从2007年开始对幼儿教育实行免费教育。

我国澳门特区的做法中新网2006年12月1日报道，澳门特区政府在2007年度加大教育投入，将免费教育下延至幼儿教育第一年和第二年，杂费则由特区政府代缴付。从2006至2007学年开始，在幼儿教育阶段推行每班25人计划。全面取消补充服务费，由特区政府代缴学生杂费，实现完全免费教育。

三、我国学前教育推进发展、实现公平所应对的主要矛盾和问题（一）我国学前教育发展所面临的主要矛盾。在普及九年义务教育后，广大人民群众希望其子女接受高质量学前三年教育的需求与学前教育资源供给不足的矛盾依然是学前教育事业发展的主要矛盾。学前教育发展主要矛盾的表现1、资源约束依然是学前教育发展的瓶颈。2000年全国幼儿园175836所，2006年为130495所，比上年增加6093所，但仍比2000年少45341所。

2000年全国学前教育有专任教师85.65万人，到2006年为77.65万人,还没有达到2000年的水平。特别是幼儿教师地位不确定、政策不落实、编制不落实、待遇不落实的问题十分严重，严重影响教师队伍的稳定和提高；高等幼儿师范教育体系尚未建立起来，后继乏人。管理队伍严重不适应。2、按照近六年来毛入学率增长幅度测算，难以达到2010年国家预定目标国家“十一五”规划确定的毛入学率目标难以达到。国家“十一五”规划要求，到2010年学前三年毛入园率达到55%以上。据教育部发展规划司发布的《统计快报》，2000年为37.7%，2001年35.9%，2002年36.8%，2003年37.4%，2004年40.8%，2005年41.4%，2006年42.5%。如果以2000年为起点，到2006年平均每年提高0.8个百分点，按此增长幅度计算，到2010年只能达到45%；如果以2001年为起点，到2006年平均每年提高1.32个百分点，以此增长幅度计算，到2010年只能达到47.78%。3、每十万人口学前三年教育在园幼儿数依然没有达到2000年的水平、据教育部规划司《2006年全国教育事业发展统计快报〉〉,2000年1782人，2003年1560人，2004年1617人，2005年1676人，2006年1731人。2006年依然少51人。4、学前教育

公共财政投入严重不足2002年和2004年全国各级各类教育总经费支出分别为54800277万元和72425989万元，其中学前教育经费分别支出675844万元和875169万元，分别占当年总经费支出的1.23%和1.21%。

2002年和2004年全国学前教育国家财政性经费支出分别为416389万元和545001万元，分别占国家财政性经费总支出的1.19%和1.22%。

(二)学前教育市场化、民营化、产业化的改革取向既障碍了发展、又损害了公平从上个世纪九十年代中后期，伴随国有企业改革，在分离办社会职能过程中，除少数地方将企业办园收归教育部门举办外，大多数地方采取了或者停办、或者改由社会力量举办的办法。同时，一些地方由地方政府、或教育部门主导，掀起了公办幼儿园改制风潮，将多年以来发展起来的公办优质幼儿教育资源采用多种形式，改为社会力量办园。北京市通过立法确立了学前教育以社会力量办学为主体的体制2001年，北京市发布了全国第一个学前教育地方法规——《北京市学前教育条例》，2001年9月1日起施行。该《条例》第四条明确规定：“本市举办学前教育机构以社会力量办学为主体,发挥政府举办的学前教育机构在提高教育质量方面的示范和引导作用。”第十九条还明确规定：“学前教育机构的收费实行成本核算制度。”

国家确立了以社会力量

兴办幼儿园为主体的改革总目标2003年3月4日，国务院办公厅转发《教育部等部门关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》（国办发[2003]13号文件）明确提出：“今后5年（2003-2007年）幼儿教育改革的总目标是：形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。”实行“以社会力量

办幼儿园为主体”的事实依据是什么？

一项重大国家教育政策的出台必须以事实为依据。从中国幼儿园教育办学体制的实际看，2000年、2003年、2005年全国教育部门办、集体办和其他部门办等三类公办幼儿园分别为74.8%、52.28%和44.66%，公办幼儿园数由占绝对优势变为少于社会力量办园。但在在园幼儿中，公办幼儿园仍占绝对优势地位，民办幼儿园在三个年度分别为12.67%、23.96%、30.66%。在国家确定“以社会力量办幼儿园为主体”重大政策的当年，民办幼儿园在园幼儿所占比例依然仅仅23.96%。以社会力量办幼儿园为主体政策的实质是什么？所谓主体，即主体地位，就是在数量上占绝对优势。也就意味着社会力量办幼儿园不仅幼儿园数占绝对优势，而且意味着民办幼儿园在园幼儿数也要占绝对优势。因此，实行“以社会力量办幼儿园为主体”的办学政策，就意味着中国幼儿园事业办学体制必须发生根本性的变化，将公办为主的幼儿园教育事业转变为以社会力量办园为主，以民办为主。按照以社会力量办幼儿园为主体的政策导向，公办幼儿园改制就是一种合法行为。以社会力量办幼儿园为主体政策实施的结果是限制了发展

1、幼儿园大幅度滑坡。有2000年的175836所减少到2006年的130495所

，减少45341所，减幅25.79%；2、在园幼儿大幅度下滑。由2000年的2244.18万人减少2003年的2003.91万人，2005年回升到2179.03人，比上年增加89.6万人，但与2000年相比，依然减少65.15万人；2006年学前三年学龄儿童比2000年多近300万人的情况下，在园幼儿回升到2263.85万人，比2000年增加19.67万人。以社会力量办幼儿园为主体政策实施的结果是损害了公平1、导致农村学前教育大幅度下滑，拉大了城乡学前教育差距。2005年与2000年相比，农村幼儿园数量从9.3万所减少到6.02万所，减少了3.1所；农村在园（班）幼儿由1162.88万人减少到1016.92万人，减少145.96万人，相当于同期全国在园幼儿减少总量的2.24倍。多年以来，国家财政很少惠及农村幼儿教育，随着农村公办园的大批改制，国家进一步减少了对农村学前教育的支持，在进一步拉大城乡学前教育差距的同时，也就拉大了城乡教育的不公平。2、公办幼儿园大幅度下滑，学前教育公平失去政府办园保证。2005年与2000年相比，集体办幼儿园减少56668所，下降了70.2%；其他部门的公办园数量减少9753所，下降了62.6%;教育部门办园减少9539所，下降了27.1%。以社会力量办幼儿园为主体政策实施的结果是损害了公平3、幼儿园收费大幅度提高，贫困家庭无力送孩子入园。4、公办幼儿园总量减少，减少了公办园的服务面，但国家用于学前教育的财政投入并没有减少，上优质公办幼儿园成为少数公职人员的专利，进一步加剧了学前教育的不公平。以社会力量办幼儿园为主体政策实施的结果是损害了公平5、小学招生中接受过学前教育的比例城乡之间、东西部地区之间存在较大差异。2006年，全国农村比城市低11个百分点，西部地区比东部地区低19个百分点。北京市2005年为89.85%，2006年下降为89