建设全国统一大市场的基础理论与应用政策融合

建设全国统一大市场的基础理论与应用政策融合宋则

（中国社会科学院财经战略研究院，北京市100028）

当今世界，百年变局叠加世纪新冠肺炎疫情大流行，俄乌冲突殃及全球，中国面临从未有过的不确定复杂严峻局面。同时，由全球经济停滞、反全球化逆潮、通货膨胀、能源危机、新冠肺炎疫情肆虐所导致的世界经济在乱象丛生中衰退、自由落体式塌陷，使得中外软硬实力对比一升一降，世界影响力版图迅速改观，中国的发展机遇同样不可忽视。[1]①在如此复杂的国际大背景下，对国际政治、经济和军事局势保持清醒的判断，并针对性施策尤为重要，2022年3月颁布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》），不仅含有战胜眼前困难“化危为机”、力求“稳中胜出”的巧妙安排，而且擘画了中国经济开创新局面的宏大愿景。[2]加快建设全国统一大市场的任务重大而紧迫，范围广泛，内容丰富，涉及一系列亟待深化的基础理论和应用政策融合研究。本文集中探讨紧密相联的两个关键问题：一是如何看待竞争政策，因为竞争政策是在加快建设全国统一大市场过程中统领顶层设计诸多政策的“百策之基”；二是如何看待属地管辖体制，因为属地管辖体制对加快建设全国统一大市场的作用至今毁誉参半，一直争论不休，备受困扰，是非曲直无法回避，亟待澄清。

一、有效实施竞争政策事关加快建设全国统一大市场全局

中央关于加快建设全国统一大市场战略被寄予厚望，因为事关国民经济循环周转效率、阻止经济下行、稳定经济增长的全局，而有效实施竞争政策又事关加快建设全国统一大市场的全局。

不久前习近平总书记在中共中央政治局第三十八次集体学习时强调，必须根据法律规范和引导我国资本的健康发展，发挥资本这种新型的重要生产要素的积极作用，并结合新时期中国特色社会主义经济的最新实践，对竞争政策做出了新的阐述，尤其强调深入推进实施公平竞争政策，全面落实公平竞争审查制度，消除各种市场壁垒，使各类资本机会平等、公平进入、有序竞争。[3]

（一）加快建设全国统一大市场需要重新定义竞争政策

《意见》的实质是为全国统一大市场建设“定规则、立规矩”，维护并强化竞争政策的基础地位。《意见》中关于竞争政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性等内容占有较大篇幅，从一个侧面说明了竞争政策在建设全国统一大市场中的重要性。

在新时期中国拥有强大的生产能力和超大规模的国内市场与国内产能，但同时也伴生着质量不高、碎片化、经济学意义上市场集中度比较低的行政垄断，充分说明《意见》强调的建立全国统一的市场制度规则、打破地方保护和市场分割、打通制约经济循环的关键堵点等目标与任务[2]存在着体制机制的深层障碍。

在新时期深入研究落实曾经被长期忽视的竞争政策，对于加快建设全国统一大市场的意义重大，不仅没有过时，而且极具现实针对性。

在古今中外的理论和实践中，对竞争政策给出了五花八门的解释，但从本质上而言，那些基于反垄断、伸张公平正义、维护公平竞争市场秩序的经济政策就是竞争政策。维护公平竞争的市场秩序，是新时期中国加快建设全国统一大市场顶层设计的出发点和落脚点。实行明确无误、绝少产生歧义的竞争政策是维护正常市场秩序的头等要务，因此实施竞争政策应被视为对中国经济产生深远影响的基本国策。

竞争政策总是通过法律如反垄断法的形式来取得制度化的表现，直到2022年5月全国人民代表大会仍在加紧修订完善《中华人民共和国反垄断法》。正是由于竞争政策通常采取法律的形式，相关法律就成为通常所说的经济类“基本法”，加快建设统一大市场必然会涉及这些“基本法”。[4]

从立法实践看，垄断的巨大危害就在于通过种种排他性控制阻止竞争对手（包括潜在对手）的进入，限制公平竞争，损害消费者权益，阻碍技术进步，降低经济效率，导致经济停滞。其中，垄断行为的最典型表现是控制产品生产和供给数量，人为制造有利于自己的“卖方市场”状态，维持大大高于竞争性市场的商品垄断价格，以攫取垄断利润。可以说，垄断之手是在向所有的人“行窃”，损害的是全社会的利益，因而垄断势力历来被视为市场经济的头号公敌。

从竞争政策法律实践角度考察是否存在垄断，首要的不是经济规模，而是“重在表现”，看有没有“现行活动”。因为拥有一定的经济规模并非造成垄断的充分必要条件，并不必然导致垄断和滥用市场支配地位。“重在表现”就是要看是否存在操纵价格、划分市场、价格歧视、操纵投标、独家经营、联手抵制、平台屏蔽、非法兼并等滥用市场优势地位的行为。即使在数字经济时代的今天，在加快建设全国统一大市场的过程中，对垄断的判断也应如此。倘若在立法或政策设计研究中重规模而轻行为，就是本末倒置、不得要领，必然会造成误导。

在加快建设全国统一大市场的过程中，识别认定垄断现象和反垄断实践的复杂性在于如何正确处理反垄断、维护公平竞争同适度发展规模经济之间的矛盾。政策界定不清，便会陷入两难选择。例如放松对发展规模的限制，会不会招致对政府反垄断不力的舆论质疑和指责，等等。

（二）中国垄断现象具有自己的特殊性

中国改革开放前的计划经济体制是高度集中的经济体制，对市场经济存在相当程度的排斥，经济运行和资源配置高度依赖政府机构与行政力量，国有经济在总体经济中占有绝对比重，国家垄断普遍存在于经济生活中。而行政权力历来是由大大小小的“负责人”具体承担的，因此行政权力的人格化表现就是各级、各类为数众多的行政人员，故人们随处可见的是各级、各类人员对经济运行的严格掌握与直接控制。在我国，在相当长的时期政府机构缺乏有效约束机制，法律意识淡薄，官本位体制越来越膨胀，其结果是形成了其他任何力量都无法与之匹敌的垄断力量，这种垄断力量以国家授权为背景，以“人治”方式干预经济运行，是官本位意识在经济领域的延伸；在各个阶段的改革中，相关政府机构对经济管理权限的争取和扩大，最终都表现为行政垄断权力的争取和扩大；“你管、我管”的管理机构调整，往往变成了行政垄断权力的再分配。从竞争政策和反垄断视角看，越是阻力大的改革，其背后往往都存在着条块式分割的利益集团。而行政垄断是市场竞争的最大天敌，依靠其背后的“来头”和“背景”，可以完全击败任何市场竞争对手。正是由于行政垄断势力的存在和对经济运行的干扰，中国经济的市场性质、状态和结构均发生了变异，即市场交易中总会有某种非市场因素被不断营造、复制和异化出来。表面上和形式上看似很普通的商品交易，实质上往往不是按照效率、公开、公正、公平的市场原则进行。市场天然具有的资源高效配置功能和公平竞争环境受到损害、削弱，一些领域和行业中的资源配置不是遵守效率原则而是按垄断市场的“权力网”来配置。可以说，恰恰是因为曾经盛行的行政垄断才限制了中国规模经济成长壮大，尤其限制了民营经济“小巨人”企业迟迟得不到规模化的健康成长。这就导致了长期以来规模经济严重不足，小散差乱遍地，低水平恶性过度竞争长存，阻碍了竞争力的提高。因此，深化改革、加快建设全国统一大市场的主攻方向始终应是行政垄断、市场分割和地区封锁。在较长时期内，剔除行政垄断的任务依然十分繁重，而行政垄断与属地管辖体制关系紧密、难解难分。

同时，经济垄断也不容忽视。最新情况显示，改革开放以来，从不公平竞争中演化而来的经济垄断发展迅猛，特别是在数字经济时代，以资本为纽带的无序扩张对加快建设全国统一大市场构成了新的威胁。

在数字经济时代，经济节奏普遍加快，天生偏好充分竞争、如鱼得水、野蛮生长的数字平台企业，有的开始快节奏走向自己的反面，它们实施垄断的进程在加快、周期在缩短，滥用市场支配地位的算法手段在大数据和智能技术加持下更为隐蔽、精准和高效。算法工具被资本操纵，成为有悖伦理、算计消费者和竞争对手的得力武器，有些平台企业无序扩张的冲动更强烈，逃避监管的方式也更加花样翻新、防不胜防。如果算法被资本恶意操纵，则必然会侵害消费者的权益，并危及社会整体利益。因此，在数字经济时代，尤其要防止相关企业利用数据、算法、技术手段等方式排除和限制竞争、侵害公众利益。

（三）牢牢把握实施新时期竞争政策的要诀

因为体制转轨的独特背景，中国在竞争政策上应该有自己特殊的调整对象，有“非典型性”的特殊任务目标和内在逻辑。吸纳借鉴国外经验固然非常需要，但没必要、也不可能完全照搬西方的理论和做法。就实施竞争政策来说，中国应该从以往的经验教训中凝练出言简意赅的三句话、三个秘籍要诀：规模经济要发展，行政垄断要打破，经济垄断要警惕。这应是新时期加快建设全国统一大市场实施竞争政策的核心要点。因此，要科学灵活精准把握好“政策误伤”的分寸尺度，提高针对性，减少损失性，避免过度管控与放松管控两种极端，防止顾此失彼、宽严皆误。在司法解释、依法监管垄断问题上，要适度宽容鼓励经济规模，严苛惩治垄断行为。因为受传统体制的长期压抑阻碍，中国规模经济不足、行政垄断有余的问题仍将长期存在，长期困扰经济的健康发展。同时，在加快建设全国统一大市场的过程中，建设高标准市场体系必须轻数量、重质量，不能满足于数量堆积的超大规模市场，而要向高质量的超强规模市场转变。超强规模市场要依托城乡居民超强收入增长、超强消费增长和超强企业实力来支撑。必须鼓励大型工商企业提升规模经济集中度，追求高技术含量的核心竞争实力，提高其市场份额和品牌影响力，夯实超强规模市场的微观基础。[5]超强规模市场迫切需要超强自营采购供应链价格话语权竞争力，迫切需要凭借雄厚采购资本大订单的大进大出、在全球配置资源的国际航母级企业影响力的支撑。

二、正确认识属地管辖体制是加快建设全国统一大市场的关键

习近平总书记在中共中央政治局第三十八次集体学习时强调根据法律规范和引导我国资本市场的健康发展，发挥资本作为重要生产要素的积极作用。在这次会议上习近平重申了中国属地管辖问责追责体制的重要性，指出一方面要加强属地监管，地方要全面落实属地监管责任，确保监管到位；另一方面也要完善行业治理和综合治理的分工协作机制，加强行业监管和金融监管、外资监管、竞争监管、安全监管等综合监管的协调联动。[3]

而此前为促进京津冀协同发展，习近平总书记曾多次现场调研，用打破自家“一亩三分地”思维定式的生动形象比喻，提出了针对属地管辖体制弊端的破解之道和基本遵循。

（一）充分肯定属地管辖体制的优势

属地管辖体制是中国改革开放探索从计划体制向市场体制艰难转型的产物，相关的国家治理体系、治理能力突出强调的也均是以财税事权的对等支撑属地管辖权责，在经济社会的方方面面、层层隶属都具有鲜明的中国特色和中国优势。尤其是在应对突发重大灾害或新冠肺炎疫情条件下，展示了举国体制的强大社会动员能力和重大项目集中优化的资源配置能力，保证了国家经济社会生活的安全高效稳定顺畅运转。同时，地方和部门主管机构已经形成了一整套制度完备、毫不含糊、十分严格的权责业绩考评的第一责任人制度，所有人都必须尽职尽责、守土有责。这是中国特色高效能运转的成功经验法宝，是有为政府与有效市场的成功融合，也是全国一盘棋、统筹兼顾有条不紊、集中力量办大事的制度基础。多少成功案例、重大工程项目、抗震救灾、灾后重建、抗击疫情等实践一再充分证明，在百年变局叠加新冠肺炎疫情大流行的严峻形势下，中国高效率、低成本的资源配置和动员管控能力无可匹敌、成绩斐然，足以令西方国家资本集团控制下焦头烂额的混乱溃败体制望尘莫及。

（二）破解由来已久的属地管辖弊端困扰亦不容忽视

在我国，凡事坚持行政化的属地管辖权责原本没有错，但缺乏绝对必要的市场化的沟通协调。《意见》多次指出的市场分割、地区封锁现象与现行的属地管辖体制有着重要关联。在属地管辖体制环境条件下，难免阻碍商品要素在更大范围自由流动，难免妨碍市场配置资源的决定作用。在层层加码、片面极端强调的场合，属地管辖行政管理的权力边界往往相互交叉重叠，产生矛盾摩擦。当每个第一责任人都“凭借自己掌管的地盘说事”时，当政绩考核、地盘利益意识非常强烈，片面强调自己一方守土有责、尽职尽责时，在主观上要坚决落实到位的场合，就会在客观上在各自地盘行政划界边缘的结合部产生矛盾纠纷，这可称之为“属地管辖悖论”。属地管辖悖论发展到一定程度，势必导致相互封锁保护，产生堵点，妨碍统一高效竞争有序大市场的形成和运转。在现实生活中，越是在基层，属地管辖的体制性弊端就越随处可见，也就越能表现出理想化的制度设计缺陷。毕竟在从计划经济体制向市场经济体制过渡过程中，政府与市场的关系需要逐步理顺。目前，畅通经济循环的要求以及货运、物流存在大量堵点痛点的现实大多与属地管辖体制性的弊端有明显的联系。

在我国，凡事强调纵向属地管理有余但横向沟通协调不足，经济领域也是如此。在当前体制下，许多稀缺资源是按照行政级别、行政区划、行政办法、行政渠道分配的，在这个过程中纵向条条和横向块块等相关部门都发挥着实际作用。这种体制实行的是行政长官负责制和政绩考核制，地盘权力扩张的冲动始终存在，就犹如人为筑起一道道围墙，有着明确的权力大小界限和权责范围，是官本位的体现，很容易形成各自为政、各行其是的“一亩三分地”经济，许多地方和部门坚守以邻为壑的属地管辖思维，实施各扫门前雪的属地管理办法。各种费用的收入和支出，劳动力、商品、资本等要素的流动及其相关收益归属均带有明显的领地思维、地盘意识。例如在同等条件下时常存在有违公平正义司法保护的地域偏袒，俗称“护犊子”。横向跨越属地边界的正常流动往往变成了很敏感、很麻烦的事情。于是就有了或明或暗的关卡林立。属地管辖助推各级地方政府和部门越位干预经济运行，地区之间的差距也会被人为扩大。长期存在的经济活动属地管辖体制造就了属地为王的诸侯经济，本应全国统一的市场体系被分割封锁，不同地区低水平的重复建设严重，市场秩序混乱、行政垄断以及不正当竞争不可避免地会影响市场原有的资源配置功能，增加了大量的额外交易成本，这些额外交易成本大多来自于人为设置的市场壁垒、对企业自主经营的干扰和其他形式的不当干预、竞争不公平不充分和不平等交换、消费者自主选择受到不合理的限制、生产要素无法自由流动、诚信缺失导致的商业欺诈等。其中，导致大量时间和资源浪费的行政垄断是难以计数、无法识别的额外交易成本即体制性成本的最终根源。这种高额的体制性成本延缓了国民经济时间流程，恶化了空间结构，降低了资源配置和利用效率，抬高了商品价格，增加了居民负担，伤害了国计民生。[6]

（三）建设全国统一大市场关键是打破自家“一亩三分地”的思维定式

属地管辖体制利弊参半，争议相伴，由此引发的基础理论和应用政策研究也无休无止，旷日持久，长期陷入僵局，而取得的重大突破源自于习近平总书记的深入调研和果断决策。

为促使京津冀协同发展建立科学长效的机制，真正实现一加一大于二、一加二大于三的效果，习近平总书记在多次调研和座谈会基础上，明确提出要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。自此京津冀、长三角、珠三角等地区先后进入协同发展的新阶段。

经济学界为此提出过有代表性的意见，一针见血地剖析了属地管辖体制的根源。破除“一亩三分地”属地管辖的思维定式必须摆脱官本位思想，将国家和人民的利益置于至高无上的地位，坚决摒弃小团体甚至个人的私利。[7]

纠正本末倒置的官本位思维必须破除陈旧的恩赐观念。因为在属地管辖体制中，各级权力机构和官员掌握着许多稀缺资源分配的权力，这些权力极易被异化而沦为一些人牟取私利、寻求回报的工具，这些人忘记了所有的权力来源于人民并必须服务于人民，而是本末倒置，经常居高临下，陶醉于行使权力带来的满足感，并不自觉地形成一种恩赐施舍心态。体制性成本的产生与这种官本位恩赐施舍心态有着必然联系。在全面深化改革的关键时刻，长期习惯于制造审批、自我扩权的某些机构和官员仍习惯性地将中央赋予重任的简政放权、转变职能改革当作一种私产来吝啬地恩赐施舍。从这种意义上看，相关人员在深化改革、降本增效过程中必须转变不合适的观念，在中央坚决破除传统体制弊端、大力降低各种成本的情况下，充分认识到传统体制机制根深蒂固的弊端，认清利益固化藩篱、官本位对经济运行产生的严重影响，消除对改革不积极、不主动乃至推一推动一动“挤牙膏”式的心态，培育正确的权力观、责任观和政绩观，树立对权力、对企业、对群众发自内心的公仆思想，形成真诚的服务意识。

观念决定行动，这是不能忽视的逻辑。正确的观念意识对于深化改革、降本增效、消除体制梗阻至关重要。如果观念不能真正转变，一些已经铲除的名目繁多的审批权等各项规定也会卷土重来。其中与官本位、父母官恩赐施舍心态有关的观念是必须克服的观念，它们与体制性成本的关系最为密切。

根据经济学成本理论，所有成本的节省最终会表现为时间成本的节省，最终结果是加快经济节奏，使国民经济运转更流畅、更有效率。我国的体制性成本可达几万亿元之巨，如果能够确定合适的时间表和路线图，经过不断努力，实体经济企业减负降本增效会取得明显成效，即大幅度降低企业综合成本，显著提高企业的盈利能力和企业竞争力。当然，消除体制性成本尤其是那些隐形的体制性成本是一项十分艰巨的任务，关涉的利益主体众多，不能仅将其当作为企业解困的权宜之策，而应将其作为全面深化改革加快统一大市场建设的战略重点[8]。

在新时期，各级政府必须完成工作思路“放手”与“上手”的快速切换，切实重视有效市场与有为政府的充分结合，以市场驱动取代政府驱动，坚决杜绝对经济运行的直接干预，在经济治理上要将“松手”和“放手”结合，解决好政府越位问题；而在社会治理方面则要“上手”补齐短板，解决在某些公共服务领域政府长期缺位的问题。同时，应综合治理经济运行行政化问题，持续性地清除有形和无形的属地管辖体制障碍，防止设置新障碍。例如，2022年抗击新冠肺炎疫情期间，有些地方出现防范过度、行政边界层层加码设置关卡等问题，造成跨区域货运物流特别是应急物资保障严重受阻。因此，必须下决心加强这些层面的巡视督察，务求打通市场堵点的政策措施落地生根，彻底解决我国企业隐形负担沉重问题，剔除体制性成本，提高效能，创新发展，确保稳增长、调结构、保就业、促消费等宏观战略意图更好地实现。这应是为加快建设统一大市场方方面面寻求新突破的主攻方向。

属地管辖体制除现行不尽合理的财税体制客观原因以外，还明显包含影响较大的错误政绩观等主观原因，并共同形成了创建统一大市场的深层障碍。也正是因为属地管辖体制弊端的拖累以及画地为牢产生的麻烦，才促成了全国统一大市场战略的最终出台。这就需要持续推进简政放权，打破属地管辖和部门分割体制，按照《意见》要求不断打出重拳、组合拳。

（四）要科学准确地兴利除弊，区别主流大利和支流小弊

大利是体制优势，是主流，必须长期坚持，不可动摇，更不能轻言放弃。小弊是体制瑕疵，是支流，但也不容否认、不该忽视。因此，如何在新时期新格局中“兴好大利、除好小弊”，如何在各种行政边界之间保持高效畅通的市场化协同，是需要长期探索认真化解的重要任务，也是挑战中国智慧、无法回避拖延的重大课题。对此，特别要讲究辩证的方法论，认真借鉴在全国严格精准抗疫前提下保生产、保民生统筹兼顾、互相促进、综合施策、标本兼治、实现双赢的思路方法和成功经验，也要吸取某些地方决策失误的教训，即自以为是、决心动摇、慌乱应对、指挥混乱、进退失据、顾此失彼、两者尽失。要兴利除弊深入探索属地管辖智慧化、协同化，实现兴利最大化。

必须反复强调，不能因为小弊就可以掉以轻心。在某种条件下，小弊会酿成大患成为深层障碍。除弊兴利，这才是中央出台加快建设全国统一大市场的深层战略意义所在。

三、加快建设全国统一大市场的对策建议

加快建设全国统一大市场如果从多侧面、分门别类视角切入，会发现有许多事情可以做，本文只讨论中国特色的竞争政策与兴利除弊破解属地管辖体制这两个关系紧密的话题，并简要提出一些政策建议。

（一）为破除地方保护和区域壁垒顽瘴痼疾，必须在跨越行政边界方面多下功夫、做文章

创建跨部门、跨地区的各种协调机制，强化市场基础制度规则统一，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定与做法，促进系统协同、稳妥推进。其中，智能化数字技术大有可为，天生就是助力改革、破除地方保护和区域壁垒的重要帮手、神奇妙手。因为人工智能等数字技术赋能传统流通体系，可轻易做到数据交换、信息跑路、低成本、高效率地跨部门、跨地域数据共享和业务协同，不仅有利于破除垄断分割、推动国内统一大市场建设，还可以突破国别界限和时空约束，形成有效的国内外贸易投资联动机制，实现全产业链资源要素整合配置，促进国内外循环协同互促发展。[9]

（二）在原有基础上推动新一轮政府机构改革，转变政府职能

重点是合并同类项，进一步消除机构重复设置的“九龙治水”、在“你管我管”权责不清中推诿扯皮、交叉重复遗漏状况，特别是要进一步合并简化提升运行状态调控和交易行为监管两大类机构的治理能力。其中，经济运行状态参数调控类机构（如央行、财政部）要精准前瞻，根据国民经济一系列先行指数如采购经理人指数（PMI）、用电指数、航运指数等积极主动作为，精准把握好稳预期、逆周期、跨周期等重要拐点、时间节点，防止以往消极被动应付迁就顺周期，充当时过境迁、误人误事“马后炮”的做法。而对当事人交易行为监管类机构如国家市