第十八章金融监管

第十八章金融监管第一节金融监管概述第二节金融监管内容第三节金融监管体制及其发展第四节我国金融监管的发展变迁返回目录1/12/20231第十八章金融监管第一节金融监管概述一、金融监管的涵义金融监管（financialsupervision）是金融监督和金融管理的复合称谓。狭义的金融监管是指一国或一个地区的金融主管当局依国家相关法律法规的授权，对该国或该地区的金融机构及他们在金融市场上的业务活动进行监督、检查、稽核和协调，以促使金融机构依法稳健地经营和健康地发展，维护金融体系的安全、稳定、有效运行。广义的金融监管则把监管的主体和对象进一步扩大，监管主体除金融主管当局外，还包括金融行业自律组织、社会中介组织以及金融机构的内控部门等，监管对象除金融机构外，还包括参与金融活动的个人和机构，如上市公司、投资者等。1/12/20232第十八章金融监管第一节金融监管概述二、金融监管的理论基础

金融监管的理论基础是金融市场的不完全性和金融行业的特殊性。（一）“市场失灵”需要金融监管完全竞争的市场在现实世界中是不存在的。市场在某些情况下会失去其优化资源配置的功能，降低经济运行的效率，即出现“市场失灵”。金融市场上存在市场失灵的具体表现：负外部性效应垄断信息不完全和信息不对称1/12/20233第十八章金融监管第一节金融监管概述（二）金融行业的特殊性需要金融监管高负债性金融机构尤其是银行具有比工商企业更高的负债比率。而且，金融机构的资产和负债收益不对称，其负债成本是相对确定的，但其资产收益是相对不确定的。内在脆弱性金融体系具有内在脆弱性。金融脆弱性（financialfragility）是指一切融资领域的风险积聚。金融风险和金融危机对宏观经济的极大破坏性金融业是一个高风险行业，当金融风险积聚起来以后，一旦在某些因素触发下暴露出来很容易酿成金融危机。1/12/20234第十八章金融监管第一节金融监管概述三、金融监管的原则(一)监管主体的独立性原则这一原则要求金融监管机构在明确的责任和目标前提下，享有操作上的自主权和充分的资源。同时，为促进监管的有效性，还需创造一些先决条件。(二)依法监管的原则这一原则主要体现在两个方面：一是金融监管必须依法进行，以保持监管的权威性、严肃性、强制性和一贯性；二是金融机构对金融监管当局的监管必须接受，不能有例外。1/12/20235第十八章金融监管第一节金融监管概述(三)内控和外控相结合的原则因为外控无论多么严格慎密，如果监管对象不配合、不协作，而是设法逃避、应付，那么外控监管难以达到预期的效果；相反，放松外控而过于寄希望在金融机构的内控上，那么一系列不负责任的冒险经营行为和风险则难以避免。(四)稳健运行与风险预防原则风险预防是监管者的重要职责，而在极端的情况下，如有金融机构无力继续经营时，监管者要参加促成该机构被另一家健康的机构接管或合并，当所有办法都行不通而不得不关闭该金融机构时，监管者要有能力保证在关闭这家金融机构时不影响整个金融体系的稳定。1/12/20236第十八章金融监管第一节金融监管概述（五）母国和东道国共同监管的原则在经济金融全球化的形势下，跨国金融机构日益增多，对其监管须母国和东道国共同努力来完成。母国和东道国可达成相关的双边协议，明确双方的监管责任，相互分享监管信息，建立相应的联系协调机制，共同对跨国金融机构实施有效的监管。1/12/20237第十八章金融监管第二节金融监管内容一、银行监管的主要内容商业银行是现代金融体系的基础，因而银行监管在金融监管中占据核心地位。银行监管的内容主要包括市场准入监管、日常运营监管和市场退出监管。（一）银行市场准入监管银行准入控制的目的是，保证新设立的银行具有良好的品质，保证银行机构的数量、结构、规模和分布符合国家经济发展规划的要求和市场的需求，促进银行业的适度竞争。银行准入监管的核心内容是，注册资本金、高级管理人员任职资格和业务范围。1/12/20238第十八章金融监管第二节金融监管内容（二）银行日常运营监管各国对银行日常运营监管的重点：资本充足率监管流动性监管贷款集中度监管资产质量监管呆账准备金监管内部控制监管1/12/20239第十八章金融监管第二节金融监管内容（三）银行危机处理及市场退出监管银行危机处理的方式(1)紧急救助。对于面临暂时流动性困难的银行，当局既可以给予直接的资金借贷，也可以出面担保来帮助银行度过难关。(2)接管。当面临财务困难的银行继续经营的价值大于立即破产清算的价值时，为保护债权人利益，避免因银行倒闭造成震荡，监管当局可予以接管。(3)并购。并购分援助性和非援助性两种。援助性并购下，监管当局会提供资金援助，并购者只承担部分债务。非援助性并购下，并购者要承担全部债务，不过可以享受到开办新业务、扩大分支机构等方面的优惠。1/12/202310第十八章金融监管第二节金融监管内容市场退出监管当监管当局对危机银行的各种挽救性措施均告失败之后，那么法院将依法宣布该银行破产。破产并不是银行退出市场的唯一方式。若银行在经营中违法违规，监管机构会令其限期整改，情节特别严重或逾期不加改正者，监管机构将吊销其营业执照，关闭该银行。此外，银行也可能由于合并、分立或是银行章程规定的解散事由而自行解散。1/12/202311第十八章金融监管第二节金融监管内容二、证券监管的主要内容（一）发行市场监管对发行市场的监管是证券监管的最基础的内容。证券发行审核制度可分为两种类型：注册制，指发行人在准备公开募集和发行证券前，需依法向证券监管机构提供应当公开的与发行证券有关的所有资料并申请注册登记。核准制，指发行人在申请发行证券时除公开信息外，还要符合公司法和证券法及监管机构规定的实质性要件，发行申请经监管机构审查批准方能生效，监管机构有权否决不符合条件的发行申请。1/12/202312第十八章金融监管第二节金融监管内容（二）交易市场监管交易市场监管主要包括以下两个方面：对不正当交易行为的监管。目的是贯彻证券市场公平、公正、公开、诚信原则，维护证券市场的正常秩序。不正当交易行为主要包括：内幕交易、操纵行为、欺诈行为。对市场过度投机和稳定市场的监管。为提高证券市场价格稳定性，监管部门一般会采取一些直接或间接的监管或干预措施。一般包括：价格限制制度、交易停止制度、信用交易制度。1/12/202313第十八章金融监管第二节金融监管内容（三）券商和从业人员监管对券商的监管(1)市场准入监管，主要采取登记制、许可制和承认制三种模式。我国实行许可制。(2)业务范围监管，主要是证券业和银行业是分业经营还是混业经营的问题。(3)经营行为监管，各国一般都通过相应的法律法规对券商的经营行为作出许多禁止性的规定，以防止券商损害委托人的利益。(4)财务管理。目的是对证券商所持有的顾客的资金和证券提供安全保证，使券商资产保持合理的流动性。1/12/202314第十八章金融监管第二节金融监管内容对证券从业人员的监管(1)证券从业人员资格管理。国际通行的做法是对证券从业人员进行资格考试和注册认证。证券从业人员必须在取得证券从业人员资格证书后，方能从事证券专业工作。(2)证券市场禁入制度。该制度规定，进行欺诈活动或其他严重违法违规行为者可被监管机构认定为市场禁入者，在一定时期内或永久性不得从事证券业务。1/12/202315第十八章金融监管第二节金融监管内容（四）交易所和上市公司监管对交易所的监管主要是对欺诈和操纵等不法行为进行监管。监管机构主要通过审查交易所章程、业务规则和决议的内容，规定交易所报告业务，监督检查交易所的业务、财务状况，调查违法、违规事件等方式对证券交易所进行监管。对上市公司的监管主要是执行信息披露制度，规范上市公司行为。证券发行和上市前，上市公司必须向投资者提供招股说明书、上市公告书、债券募集办法及其他资料。证券上市后，上市公司对有关信息须进行定期披露，主要包括反映经营业绩和财务状况的年度报告和中期报告。1/12/202316第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展一、国际金融监管体制及其类型金融监管体制是指金融监管的权力制度安排和监管组织体系。监管的权力制度安排就是指行使政府监管权力的相关机构之间的权力分配。监管组织体系主要由金融当局宏观监管体系、金融机构内部监管体系、金融业行业自律体系和社会监督防范体系四个层次组成。1/12/202317第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展（一）统一监管模式统一监管模式是指，对于不同的金融机构和金融业务，无论是审慎监管还是业务监管，都由一个机构负责。这个机构通常是各国的中央银行，也有另设独立监管机构的。这种监管模式的优势体现在：第一，成本优势；第二，改善监管环境；第三，适应性强。这种监管模式的缺点是，缺乏竞争性，易导致官僚主义。1/12/202318第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展（二）分业监管模式分业监管模式是将金融机构和金融市场按照银行、证券、保险划分为三个领域，在每一个领域内，分别设置一个专业的监管机构负责包括审慎监管和业务监管在内的全面监管。优点：一是具有监管专业化优势；二是具有监管竞争优势。缺点：一是各监管机构之间协调性差，容易出现监管真空，若设置多重目标或不透明目标则易使被监管对象难于理解和服从，出现多头管理和相互扯皮现象。二是从整体上看，分业监管机构庞大，监管成本较高，规模不经济。1/12/202319第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展（三）不完全统一监管模式不完全统一监管是对完全统一监管和完全分业监管的改进型，是介于两者之间的一种监管模式，可分为：牵头监管模式是完全分业监管模式的改进模式。在实行分业监管的同时，随着金融业综合经营的发展，可能存在监管的真空或业务交叉，几个主要监管机构为建立及时磋商协调机制，相互交换信息，以防止监管机构之间的扯皮推诿，特指定一个监管机构为牵头监管机构，负责不同监管机构之间的协调工作。1/12/202320第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展“双峰”监管模式这种模式一般设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性金融风险；另一类负责对不同金融业务监管，从而达到双重“保险”作用。“伞形”功能监管模式这是美国的金融监管模式，即从整体上指定联储为金融持股公司监管人，负责该公司的综合监管；同时，金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督。1/12/202321第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展二、国际金融监管体制发展趋势（一）分业监管向混业监管转变分业监管是指对金融机构和金融市场按银行、证券、保险划分为三个领域，由不同的专业监管机构分别进行监管。混业监管是指由一家监管机构对所有金融机构的全部金融业务进行全面监管。1/12/202322第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展（二）机构性监管向功能性监管转变金融监管机构的设置按照两个标准：一是按不同金融业务来划分监管对象，二是按不同金融机构来划分监管对象。前者称之为功能监管，后者称之为机构监管。功能监管的优势在于协调性高，能有效解决混业经营中金融创新产品的归属问题，同时可以避免重复和交叉监管现象，为金融市场创造公平竞争的市场环境。机构监管的优点在于：当金融机构从事多项业务时，机构监管使监管者易于评估金融机构的产品系列的风险；尤其当存在于系列金融产品之间并互相关联的风险因素越来越多时，强化机构监管尤其吸引人。1/12/202323第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展（三）各国金融监管模式日益趋同由于历史、经济、社会文化及法制传统的差异，各国金融机构监管金融的行为方式有所不同，形成了自律式、法制式和干预式三种金融监管模式。上面三种模式各具优缺点，自20世纪70年代以来出现了相互融合的趋势，各国都普遍强调金融法规监管、行业约束和市场约束方面的结合。1/12/202324第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展（四）金融监管的国际合作不断加强20世纪80年代以来的金融国际化趋势，使得各国金融市场之间的联系和依赖性不断增强，各种金融风险在国家之间的相互转移和扩散在所难免，严重威胁着各国的金融稳定。金融国际化要求实现金融监管国际化，如果各国金融监管松紧不一，不仅会削弱各国监管措施的效应，而且还会导致国际资金大规模的投机性转移，影响国际金融稳定。因此，西方国家致力于金融监管的国际合作。1/12/202325第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展三、美、英、日金融监管模式介绍（一）美国金融监管模式美国的金融监管体制呈现纵横交错的特点，从横向看，不同业务有不同监管主体；从纵向看，不同级政府又是不同监管主体。联邦级监管机构有美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、联邦住宅贷款管理总局、全国信用社管理总局以及商品期货交易委员会。州一级监管机构有州银行和保险委员会、证券监管的分支机构等。优点：立法完备、监管慎密、各监管机构之间相互制衡和监督，有利于营造一个公平有序的竞争环境，防范金融风险，保持金融业的安全稳定运行。缺点：监管方式过于僵硬，缺乏应有的灵活性，法网过密易使被监管者疲于应付；机构设置过多，不可避免导致资源和人力的浪费，降低监管效率。1/12/202326第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展（二）英国金融监管模式英国金融监管体制改革后，金融服务监管局负责对银行、投资公司、保险公司和住房信贷机构的审批和审慎监管以及对金融市场、清算和结算体系的监管，英格兰银行主要负责执行货币政策和保证金融市场稳定，财政部负责全面金融监管组织构架的制定和金融监管的立法。优点是：具有较大的灵活性和弹性。缺点是：要求监管者和被监管者保持一种相互信任的良好关系；监管行为带有较大的主观随意性，容易造成不平等竞争；在金融创新和金融全球化的形势下，金融法规的缺失容易出现监管真空。1/12/202327第十八章金融监管第三节金融监管体制及其发展（三）日本金融监管模式1998年以前，日本的金融监管以大藏省为主，和日本银行共同承担。大藏省负责对所有在日本登记注册的金融机构的监管，日本银行是货币政策的执行者，只对在日本银行开立往来账户或需要取得其贷款的金融机构实施监管，在行政上接受大藏省的领导。目前，除政策性金融机构由财务省（原大藏省）负责监管外，银行、证券、保险等商业性金融机构均由金融厅独立监管或与相关专业部门共管。日本高度集权的金融监管模式曾经强大而高效，但强权容易导致腐败，缺乏规范性和透明度的行政指导手段也不能适应新的形势。1/12/202328第十八章金融监管第四节我国金融监管的发展变迁一、我国金融监管体制的历史演变（一）计划经济时期（1948—1978）在传统计划经济体制下，金融从全社会来说，只是计划部门的配角、财政部门的出纳，整个金融处于高度压抑的状态。中国人民银行同时执行着中央银行、商业银行和政策性银行的职能，实行统存统贷的信贷资金管理体制和统收统支的财务管理体制，形成了高度集中统一和单一的金融体制。在这种高度集中统一的计划体制下，基本上不存在也不需要金融监管，虽然也有计划执行情况的检查，但决非现代意义上的金融监管。1/12/202329第十八章金融监管第四节我国金融监管的发展变迁（二）中国人民银行统一监管时期（1978—1992）这一时期主要是中国金融体系朝多元化方向发展和中国人民银行开始金融监管探索。金融体系多元化发展主要表现为：建立独立经营、实行企业化管理的专业银行；建立商业银行；成立投资信托类型的金融机构；改革农村信用合作社和发展城市信用合作社；设立外资在华机构，“大一统”银行体制转化为中央银行体制。1/12/202330第十八章金融监管第四节我国金融监管的发展变迁（三）分业监管时期（1992至今）1992年10月，国务院成立国务院证券委员会（简称证券委）和证券监督管理委员会（简称证监委），形成由中国人民银行和证监会共同对证券市场实施监管的体制。1998年6月，中国人民银行将其对证券市场的监管职责全部移交证监会，形成了银行与证券的分业监管。1998年11月，中国保险监督委员会成立，使保险业从中国人民银行金融监管体系中独立出来，形成了银行、证券、保险分业监管的格局。2003年初，国家又将中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。1/12/202331第十八章金融监管第四节我国金融监管的发展变迁二、中国的分业金融监管体制

（一）银监会对银行业的监管根据国家法律和国务院的授权，银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法。审批银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围。对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处。审查银行业金融机构高级管理人员任职资格。1/12/202332第十八章金融监管第四节我国金融监管的发展变迁负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作。会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议。国务院规定的其他职责。1/12/202333第十八章金融监管第四节我国金融监管的发展变迁（二）证监会对证券业的监管证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理，履行如下职责：研究和拟订证券、期货市场的方针政策、发展规划；起草证券、期货市场的有关法律、行政法规；制定有关证券、期货市场监督管理的规章、规则，并依法行使审批权或核准权。依法监管股票、可转换债券、证券投资基金的发行、交易、托管和结算；批准企业债券的上市；监管上市国债和企业债券的交易活动。依法监管境内期货合约的上市、交易和清算；监管境内机构从事境外期货业务。1/12/202334第十八章金融监管第四节我国金融监管的发展变迁依法对公开发行和上市交易证券的证券发行人、上市公司、交易所及相关机构进行监管；依法对证券业务活动以及托管业务活动，进行监管。依法制定证券、期货从业人员资格、资质标准和高级管理人员的任职管理办法并组织实施；依法制定证券从业人员的资格、资质标准和行为准则并监督实施；按规定管理证券、期货从业人员和高级管理人员。依法监管境内企业直接或间接到境外发行股票、上市；监管境内机构到境外设立证券机构；监管境外机构到境内设立证券机构、从事证券业务。1/12/202335第十八章金融监管第四节我国金融监管的发展变迁依法监督检查证券发行、交易的信息披露情况，监管证券、期货信息传播活动，负责证券、期货市场的统计与信息资源管理。依法对证券业协会、期货业协会的活动进行指导和监督。依法对违反证券、期货市场监督管理法律、法规和行政规章的行为进行调查、处罚。管理证券、期货行业的对外交往和国际合作事务。法律、行政法规和国务院规定的其他职责，办理国务院交办的有关事宜。1/12/202336第十八章金融监管第四节我国金融监管的发展变迁（三）保监会对保险业的监管根据国家法律和国务院的授权，保监会统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。拟订保险业发展的