构建公共气象服务体系面临的问题与对策研究

构建公共气象服务体系面临的问题与对策研究

姜海如

（2009年10月15日）内容一、公共气象服务体系概念解析二、构建公共气象服务体系面临的问题三、构建公共气象服务体系的对策建议一、公共气象服务体系概念解析（一）公共气象服务

公共气象服务，是指由政府提供的涉及全体社会成员公共利益的气象非物化服务产品和气象服务提供过程的总称。公共气象服务主要特点（1）公共气象服务的对象是全体社会成员，是社会无差别的均等性服务；（2）公共气象服务不可能通过市场机制进行有效配置；（3）公共气象服务的提供主体是各级政府，尤其是中央政府；（4）公共气象服务的经济属性在于公共性和非盈利性，政府以计划方式配置资源。（二）公共气象服务体系

公共气象服务体系，是指围绕公共气象服务产品的生产、提供、设施、组织、管理和运行而构成的体系，它包括气象预报预警和公共气象信息的制作、发布、传播、接收和指导使用。概念解析（1）公共气象服务产品生产，是指天气、气候、气候变化、生态与农业气象、大气成分、人工影响天气、空间天气、雷电等服务产品的加工制作，随着气象业务领域的拓展，气象服务产品生产还将不断增加。（2）公共气象服务产品提供，是指气象服务产品的发布、传播和应用指导。它包括发布、传播和接收系统的全部环节和过程，这里不仅涉及到发布、传播和接收系统的硬件建设，而且还涉及一系列的法律法规等运行机制。概念解析（3）公共气象服务设施，是指公共气象服务所必须的发布、传播和接收系统的基础设施和硬件系统。除气象部门具备的基础设施和硬件系统外，还包括利用政府其它部门资源、企业资源、社会资源、自治组织资源等，实现无差别的均等公共气象服务，必须依靠广泛的社会传播和组织资源。（4）公共气象服务组织，是指发布、传播和接收气象服务的机构载体，它包括各级政府、各级气象部门、各级政府的相关部门、相关企事业单位和自治组织，参与提供公共气象服务的组织系统十分庞大。概念解析（5）公共气象服务管理，是指公共气象产品从发布、传播到接收和指导使用的协同与控制过程。公共气象服务管理是一个非常复杂的过程，涉及的部门多、组织多、层次多和环节多，实现全程协同和控制的难度很大。（6）公共气象服务运行，是指公共气象产品从分发、传送、接收、指导使用的常态和应急状态的自处理过程，这个过程的实现需要一套从分发、传送、接收到指导使用等各个环节的完善的运行机制。二、构建公共气象服务体系面临的问题多年来，特别是《国务院关于加快气象事业发展的若干意见》（国发〔2006〕3号）下发以来，全国公共气象服务体系建设得到较快发展。但是，在推进公共气象服务体系建设中还面临诸多实际问题。（一）公共气象服务体系的认识问题目前，一些基层气象部门对公共气象服务体系的认识大多还没有形成走出部门的概念，认为气象部门如果把气象信息加工处理系统和气象信息服务发布系统建设好了，公共气象服务体系就建成了。这种认识主要限于气象部门自身承担的公共气象产品制作和发布的任务，其实这只是建立公共气象服务体系核心部分，气象部门还需要通过履行政府管理职能广泛利用政府公共资源和社会资源构建气象预报预预警传播系统和接受系统，才可能建立形成完备的公共气象服务体系。（二）公共气象服务体系组织主体问题根据公共气象服务概念，公共气象服务的提供主体是各级人民政府。因此，国发〔2006〕3号文件要求“地方各级政府要把公共气象服务系统纳入政府公共服务体系建设的范畴，进一步强化气象公共服务职能，加快现代化进程”。在公共气象服务体系中，气象部门承担的主要任务是提供公共气象服务产品，并根据法律和政府授权承担公共气象服务社会管理职能。承担和参与公共气象服务产品传播、分发、使用的部门很多，这些部门如何有效利用灾害性天气预报警报，必须由政府明确定这些部门的职责；又如广播、电视、通信、报纸等公共媒体或载体，依据气象法规定都有承担传播气象预报的义务，但是当其不承担或随意调整传播气象预报的任务时，也必须由政府出面协调，或政府出面追究相关主管的责任。在一个地区公共气象服务覆盖率要达90%—95%，要达到村组和居民委员会，没有各级政府的有效组织则是不能的。

公共气象服务体系组织主体只能是各级政府在公共气象服务体系建设实践中，一些地方政府的认识比较到位，较好地承担政府在公共气象服务中应当承担职责，而有一些地方政府认识还不够高，认为公共气象服务体系建设组织主体应当是气象部门，应当由气象部门争取国家投资，在一些地区延伸到乡镇村组的公共气象服务系统建设比较缓慢，这可能其中最主要的原因。对公共气象服务体系建设的组织主体，在一些基层气象部门有些领导干部的认识也不够明确，也认为建立公共气象服务体系是气象部门职责，部门没有投入，部门现有的人力资源也不够。因此，对公共气象服务向基层延伸的信心不足。（三）公共气象服务体系面临的法律问题公共气象服务体系中涉及的责任主体和权利主体十分广泛，建立形成完善的公共气象服务体系涉及诸多法律问题。涉及各级政府的责任应当通过法律条规或国务院文件明确，《气象法》和国发〔2006〕3号文件已经对各级政府组织建立公共气象服务体系责任提出了明确要求，但这些规定对地方政府是一种选择性的责任要求。例：县级以上政府根据当地社会经济发展的需要所建设的地方气象事业项目，其投资主要由本级财政承担。县级以上政府应当根据防御气象灾害的需要，制定气象灾害防御方案，并根据气象主管机构提供的气象信息，组织实施气象灾害防御方案，避免或者减轻气象灾害。《气象法》

这里两处都是“根据需要”，在实际工作中如何掌握“根据需要”有很大的灵活性，往往会随领导变化而变化，也会随地方变化而变化，其中以一次重大或几次重大灾害损失为教训则成为推动公共气象服务体系客观动力。造成的问题

——公共气象服务体系延伸缓慢建立公共气象服务体系，需要政府许多部门的参与和配合，凡是涉及气象灾害和气象次生灾害防御的政府组织管理部门，都存在把公共气象服务体系在部门职责范围内延伸的责任，但是这些责任的具体落实都需要相应的法律法规作出规定。从现实来看，这方面的法律法规还不健全不完善也不系统。因此，公共气象服务体系涉及向交通、能源、水电、地质、水利、农村、市政等系统的延伸推进很缓慢，难度也很大。造成的问题

——传媒的选择性导致随意性建立公共气象服务体系离不开各种传播媒体和通讯载体，这些社会资源的运用和参与不仅要有法律法规规定，而且要有相应的法责强制。目前对各种媒体和通讯载体传播气象预报和警报的法责强制不多，力度也不大，这些责任主体对气象预报和气象警报传播同样具有相应的选择性。因此，在一些地区的媒体和通讯单位经常就传播气象预报警报问题，与气象台站之间协调比较困难，依然存在不直接使用当地气象台站气象预报警报的现象。造成的问题

——气象部门内部不同主体的协同建立公共气象服务体系离不开气象部门内部各级台站协同，由于部门内也存在不同的利益主体，也存在法律法规不够健全的问题，上一级气象服务机构利用自身优势把下级气象台站发布的气象预报向运营商或服务对象打包提供的现象也客观存在，或者利用自身作出气象预报取代下级气象台站气象预报向社会提供服务，因为专业气象预报和公众气象预报的概念在实际中也比较难以区分。造成的问题

——气象部门内部不同主体的协同目前，根据现有法律法规，各级气象台站预报权限的主要以地域管辖来划分，而对气象预报的量级、强度和落区则以县市级台站为准，在观测系统不发达技术条件下，这种权限划分是非常必要的，也比较符合我国地域地型气候复杂多变的实际。但是，现行观测系统已经比较发达，气象预报与气象服务体制也应作相应调整，这也涉及到法律法规的调整问题。（四）公共气象服务体系管理问题公共气象服务体系是一个庞大而又复杂的系统，从建设到正常运行的管理任务十分艰巨，特别到县级以下延伸到乡镇村组的公共服务管理，如果按照一村一名兼职气象信息员，一乡一名气象协议员，全国有41000多个乡镇，近75万个行政村，如此庞大的气象服务队伍，同时要保证这支队伍能够有效运行，而不是只有统计意义，目前一些县级气象局具备的人员力量、技术力量、组织能力要承担如此重要的任务比较困难。这也成是一些地方推动公共气象服务体系建设比较缓慢的原因之一，一些地方建设即使在建设中取得了一定或者明显成效，但要长期维持在管理上也存在一些需要解决问题。公共气象服务体系管理还涉及到政府各部门的协同，以及社会传播载体利用的管理。县级以上气象部门是代表同级政府履行公共气象服务管理职能机构，但在一些地区气象部门对履行这项管理职能还比较弱，对一些有条件能够公共气象预报警报的载体和媒体缺乏有效管理。如中国气象局令（第16号）《气象灾害预警信号发布与传播办法》第五条规定：“学校、机场、港口、车站、高速公路、旅游景点等人口密集公共场所的管理单位应当设置或者利用电子显示装置及其他设施传播预警信号”。对这条规定如何落实，各级气象管理机构就应当通过履行政府公共管理职能去组织推动和检查保证落实，但这方面工作做得还比较少。（五）公共气象服务体系投入问题在公共气象服务体系的硬件建设方面，发布平台建设、传播系统建设和接收系统建设需要大量投入，气象部门只能承担发布平台建设的任务，其建设投入以往主要依靠气象科技服务收入，这也是《气象法》赋予的权利和职责。但由于气象台站的气象科技服务收入差别很大，因此对气象服务的发布平台建设各地差别很大，上下台站的差别更大，气象台站的发布平台运行维护和更新也缺乏统一的规划计划，因为长期以来没有经常性的维持经费，主要依靠气象服务收入情况来进行维持和更新。各种发布平台是公共气象服务体系核心组成部分，县级以上气象台站的气象警报、手机短信、电话、广播、电视、网络等公共气象发布平台的建设和维持不纳入公共财政投入的经常性计划，公共气象服务体系就缺乏坚实的基础。对解决这个问题，近些来在一些地区虽然有较大进展，但从全局解决这个问题的任务还十分艰巨。气象预报警报的传播和接收系统建设投入情况更为复杂，涉及广播、电视、通讯、公共网站、新闻网站、公共显示屏等，要覆盖广大农村还涉及到接收系统建设问题，这些系统都涉及与气象台站的对接问题，都需要有一定的建设投入和运行维持经费，这些投入来源无非包括政府投入、传播部门或系统义务承担、从传播公共气象预报中受益补偿等。目前的实际是从传播公共气象预报中获得受益补偿比例要高一些，如果没有受益补偿，公共气象服务体系的运行维持就比较难以坚持。通过电视、电讯等载体发布和传播公众气象预报，系统更新和运行维持的投入问题更为突出。三、构建公共气象服务体系的对策建议（一）转变公共气象服务体系理念（二）完善公共气象服务体系法规（三）摆正公共气象服务责任关系（四）强化公共气象服务运行管理（五）健全公共气象服务投入机制（一）转变公共气象服务体系理念构建公共气象服务体系不能局限于气象部门公共气象产品的制作系统和发布系统建设，它只是公共气象服务体系的重要组成部分，而不是全部。公共气象服务体系是由气象预报预警和公共气象信息制作、发布、传播、接收和指导使用系统构成的体系，除气象部门外，所涉及的部门较多，还需要广泛利用公共资源和社会资源，气象部门应当通过履行政府职能对所要利用的公共资源和社会资源进行有效组织和管理。否则，就不可能建立形成完善的公共气象服务体系，特别是向城市公共场所和广大农村延伸就更难实现。（二）完善公共气象服务体系法规完善的法律法规是构建公共气象服务体系重要保障，各级政府、政府各部门、企事法人、自治组织在传播、接收和处置公共气象预报警报的责任应当通过法律法规予以明确，还应当规定由此造成失误、过失和重大责任事故而应承担的行政或刑事责任。在构建公共气象服务体系中，需要利用政府各部门、企事法人、自治组织所掌握的公共资源、私人资源，也应当通过建立法律法规来实现，同时应当具有一定强制性，而不能成为一种选择性的法人和自然人行为。（三）摆正公共气象服务责任关系在建立公共气象服务体系中，政府是责任主体。但是，气象部门是代表政府履行公共气象服务体系建设和管理的职能部门，是具体的组织者和实施者，理应承担更多责任。政府各有关部门在其职责范围内承担公共气象服务任务，但气象部门应当主动与这些部门沟通和协调，必要时由政府直接出面组织和协调。涉及企事业法人和自治组织应当承担的公共气象服务责任，各级气象部门应当加强法律法规宣传，使其自觉履行公共气象服务职责，必要时应当加强执法检查，通过执法检查推动企事业法人和自治组织承担公共气象服务责任。（四）强化公共气象服务运行管理构建公共气象服务体系最终在于它的有效