【公共政策】第十章 公共政策执行-2

第十章公共政策执行政策制定与政策执行应该机构分离（“口号中国”与宣传部的尴尬——要么超前、要么滞后）政策执行的原则性与权变性（是“落实原意”还是“适时而变”？又如何理解“上有政策，下有对策”现象？）政策执行有没有理论？（执行的目标——执行的流程——执行的手段或执行的工具）政策执行应该注意的问题：1、政策执行与政策制定的衔接和协调;2、政策执行的成本和效益;3、政策执行的原则性与灵活性之间的张力;4、政策执行的民主与效率之间的关系;5、政策执行的可操作性;6、政策执行的艺术和技巧;7、政策执行主体的素质、能力和价值取向;8、政策执行的可行性和相关条件;9、政策执行的风险、阻力及其克服;10、政策执行中的官僚主义、本位主义、条块分割和各政策地方保护;11、政策执行的预期效应,包括正效应和负效应;12、政策执行的奖惩机制特别是责任追究机制;13、政策执行的监控反馈机制和法律保障机制;14、执行主体间及其与政策目标群体间的沟通与协调;15、政策执行中的公民政治参与。案例史上最牛钉子户贵阳最牛钉子户日本大阪，地窄人多，高速道路的建设地段促襟见肘，设计师们想尽办法，灵机一动，竟然就直接穿越办公大楼。以前这块土地的所有者，想1983年建大楼，但当时的城市规划已经确定高速公路会从这儿过，所以他们拿不到建筑许可。土地所有者和高速公路一方交涉了5年，最后达成的协议就是让高速路贯穿大楼。大楼最终于1992年竣工，5-7楼租给了高速公路。电梯、楼梯、厕所等都设置在大楼的两侧，电梯在5-7层不停———那里是高速公路。高速公路本身与建筑并不相连，而是完全地独立。因此就算楼倒了，路也没事。大楼贯通部分加装了防噪防震设备，里面的人基本不会受到影响。沟通网络：1、扇形沟通层次较少，核心突出，权力集中，沟通及时。但信息难以饱和，成员满意度较差。2、树形沟通增加了层次，两个端点成员与核心成员的沟通需要经过中间成员，是一种间接沟通。表现了相对的集中性。3、Y形沟通强调了沟通的集中性和层次性，是组织中最普遍、最常用的沟通形式，突出了中间环节的作用。但层次增多也易造成信息失真和沟通速度下降。4、轮形沟通是相对分散的沟通形式，其最大特点是成员的平等属性，优势在于成员满意度较高。但由于缺少集中性，使沟通效率不高，不利于组织领导。5、星形沟通是全联形式，表现了高度的分散性，体现出民主，有利于参与，沟通渠道畅通，有助于加强群体的凝聚力。6、链形沟通突出了沟通的层次性，表现了权力特征，具有单一性和直线型。但除了利于保密并无其他益处。集中性的适用于下达命令，解决一些常规性问题；分散性的更适用于组织讨论，解决一些非常规性的或模棱两可的问题。一、如何理解政策执行二、政策执行的理论模式三、政策执行的过程分析和执行工具的选择第一节政策执行的概念一、政策执行的意义1、是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键2、是检验政策方案完善程度的实际手段3、是政策评估与修订终结的现实依据4、将不断丰富政策经验二、政策执行的特征三、如何理解政策执行？1、执行过程的各阶段执行机关的政策产出——标的团体对政策产出的顺服——政策产出的实际影响——对政策产出所感到的影响——政策的主要修正政策执行的含义2、政策执行的含义 政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。公共政策概论公共管理核心课程系列教材政策执行的功能确保政策目标的实现为后续政策制定提供依据检验政策成效

3、从不同角度对政策执行的理解：C·琼斯从行动的角度认为：“执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤以组织（资源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排）、解释（将项目语言转变成可接受和可行的计划和指示）和应用（服务、款项、工具等的日常供应）三种活动为要。”观点：政策执行就是将政策的抽象规范转化为具体行动的过程。其行动过程包括一系列具体的活动：主要有制定政策执行的计划，建立政策执行组织，招聘和培训政策执行人员，筹集和配备必要的物资和经费等。行动论行动是政策执行的关键，执行的研究要以行动过程和行动环节为中心；主要强调了执行是一个各种相关因素的互动影响过程。忽略了对行动者的研究忽略了更广泛的社会总体影响因素的研究代表：范·霍恩和范·麦特《政府过程中政策的执行》、《政策执行过程：概念构成》；史密斯《政策执行过程》；爱德华《执行公共政策》组织论政策执行都是通过执行组织来具体实现，组织的设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响着政策的有效执行。代表：艾尔莫《社会规划执行的组织模式》、蒙太和欧托尔《政策执行的有关理论：组织观念》、若尔克《官僚、政治和公共政策》、阿·当斯《官僚内幕》、阿里森《决策本质》、卡斯特和罗森茨维格《组织与管理》忽略执行行动和过程环节；忽略社会总体因素对政策执行的影响J·佛瑞斯特从组织的角度来理解政策执行：

“任何一项化观念为行动的行为都涉及某种简化工作，而组织机构正是这种简化工作的主体；是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行。因此，只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。”观点：组织问题是政策执行中的关键环节。强调组织与执行人员的预期分析能力。原因：A、科学合理的组织人员、物资、经费等因素；B、通过组织来统合政策执行者的才智C、对政策执行的危机预测与有效防范。帕金森定律：1958年，《帕金森定律及有关行政研究》，又名《官场病》1、政府官僚机构日益庞大及其与行政效率成反比的规律。每个行政主管都喜欢增加自己的部属，而且决不会只设一个助手，至少要设两个或两个以上的助手，既可满足领导高高在上的欲望，又可使助手相互竞争，形成牵制。2、行政机关成立的时间越久，机关人选的素质就会越低。行政主管在选择自己的部属时，总喜欢选挑各方面能力不如自己的人，以避免今后形成职位上的竞争。形成“武大郎开店”的作风，“我矮，别人就不能比我高”。3、行政机关的经费每年都会有增无减。当年的预算如果没有用完，明年的预算可能就会减少，而如果统统花光或超额支出，反倒可能是明年的经费得到一定程度的增加。4、行政机关内部越腐败，它的外观越华丽。彼得原理：[美]劳伦斯·彼得：一个层级组织中，每个成员都希望得到晋升，并为之付出艰辛的努力，直至爬到能力所不及为止，即晋升到不能胜任，力所不能及的职位为止。“没有金刚钻，别揽瓷器活”；让社会少一些职业和职位中的“错位现象”，使之良性运行，协调发展。社会总体考察论对包括国家运作的基本规则、利益结构、权力扭曲、阶级意识和价值伦理等方面的全面分析，反映出社会政治、利益、权力和价值伦理观念的面貌，以此寻找政策有效执行和社会改革的途径和方法。代表：本森和韦茨罗《组织间政策分析的社会结构与社会实践》；弗瑞斯特《预期性执行：规划与政策分析中的规范实践》有人认为弗瑞斯特也是“社会总体考察论”的代表，他的观点是：现代政策执行成功与否的关键之一是执行者是否具有预期分析能力作好预期分析能力，不能仅凭主观思考和表面情况分析，而要基于社会行为、规范和文化理论基础进行系统的考察和推断。由社会环境所形成的执行人员的价值观念与伦理道德必然对政策执行产生重大影响小结：实际上，应该把行动论、组织论和社会总体考察论三维堵结合起来，而不是偏执于某一端。4、政策执行的架构政策执行就是使政策制定的努力落实到位，然而，决策决不会自动生效。政策制定与政策执行实际上构成了政策过程的两个平衡端。

在很大程度上，官僚机构是对公共政策各个方面的回应，即主要作为政策执行机构而存在。作为政策执行者的官僚机构，具有较大的自由处置权。

然而，现代社会的复杂性、政策执行与政策制定在政策过程中的难以分离，都使得官僚机构经常担当政策制定者的角色

5、政策执行的基本构件：1）资源实体：必须为完成政策执行任务分配一个充实的资源实体；2）操作构架：政策执行机构必须能够把目标转化成操作构架；3）履行任务：接受分配到的政策执行任务的实体必须履行该任务，并对其行为负责。6、政策的逐步执行

在整个政策构架内，政策的执行需要社会各个阶层，从政府机构到公民个体的服从与合作。在多数场合，政策执行并非都是“行或不行”（Yesorno）的问题，而是逐步发生的活动。

7、政策执行在政府体系中的实践无论从横向还是纵向上看，涉及政策执行的政府环节或层级越多，则政策执行的程度越低。因为，层级越多，协调就成为政策本身亟待解决的问题。

8、政策有效执行要满足以下几个条件：科学的系统管理，明确目标、责权、计划和考核监督；科学地制定或修正规章，授权充分；使组织成员建立对组织的认同、归属和责任感；协调内部冲突，统一认识，保障政策目标的实现公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材目标群体的态度政治社会化的影响形式实质合理的看法成本收益的权衡合法性危机信任危机政策评估存在问题社会心理负担过大政策执行存在偏差政策自身存在缺陷政策认同的缘由政策抗拒的起因传统观念行为习惯大局或整体的考虑避免受到惩罚环境条件的变化公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材1．执行人员的素质要求(1)政治素质。(2)品德素质。(3)知识素质。(4)能力素质。(5)心理素质。(6)身体素质。2．执行队伍的群体合作公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材非正式沟通的基本功能：（1）缓解焦虑和心理矛盾；（2）满足社会好奇和个人躁动心理；（3）扩大利益相关者范围，提升问题利害程度；（4）整合零散信息，形成框架印象；如何克服非正式信息的不良影响？（1）建立预测和反馈机制；（2）正确处理疏与堵的关系；（3）提高正式信息的诚信度；（4）选择沟通媒介，完善沟通环节；（5）加强政策透明度；（6）缓解心理压力，避免矛盾激化；公共政策概论公共管理核心课程系列教材第二节政策执行的理论与模型浴盆模型失效率时间早期失效偶然失效耗损失效浴盆曲线公共政策执行的基本理论:行动理论组织理论因果理论管理理论交易理论系统理论演化理论政策执行过程范氏模式政策标准与目标资源组织沟通强制力政治条件经济与社会条件执行机构属性执行者属性执行绩效

组织原则权力分配组织决定政策执行系统管理以实现最高价值为中心目标层级节制；整个组织系统尽力维持权责分配的均衡状态提高运转效率、实现政策目标和从内外两方面保持组织状态的平衡和最佳界定政策目标，规定下属职权和工作效率要求，监督效果，调试组织适应变化官僚运作在权限范围内严格按规章办事职权分化，分属于各个下属单位权力控制和规章的修正确定权限和制定、修正规章组织发展提高广大组织成员的自主性、参与感和归属感根据发展的要求建立最佳组织结构、缩小层级控制、授权充分培养成员的共识感，建立良好人际关系，使目标一致、沟通协调建立政策目标的共识和协调关系上，而不是强调下级对上级的绝对顺从组织协调与冲突协调冲突，实现政策目标由职位、专业知识、资源控制、动员外部力量支持的活动能力等所决定协调内部冲突，使有不同认识和掌握不同资源的成员、部门协调一致体现为一系列复杂的内部协调过程艾尔莫的模型一、过程模式史密斯最再提出。他认为政策过程中所涉及的重大因素有四个方面（１）理想化的政策；（２）执行机构，政府机构中负责政策执行的单位；（３）目标群体，即政策的直接影响者；（４）环境因素，指政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行的因素。SMITH的政策执行过程模型执行机构目标群体环境因素理想化的政策政策制定过程政策反馈紧张处理建制２、互动理论模式提倡者是麦克拉夫林，代表作是《互相调适的政策实施》。主要包括（１）政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆可接受的政策执行方式；（２）政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或受影响者需求、观点及改变而改变；（３）这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程；（４）受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上，以致左右政策执行者的利益、价值与观点。3）博弈模式——代表人物：E·巴得克他把政策执行过程视为一种赛局，其间包括下列因素：（1）政策执行人员，即竞赛者；（2）利害关系；（3）策略与技术；（4）竞赛的资源；（5）竞赛规范（取胜的条件）；（6）公平竞赛的规则（即不得作弊）；（7）竞赛者之间信息沟通的状况；（８）所得结果的不稳定程度。观点：A、政策执行过程实质上是政策执行主体与政策目标群体在相互作用对利益加以选择的过程。“议价”、“劝服”、“策划”是政策执行的基本情境。

B、政策执行是交易过程，是讨价还价的过程。４、循环模式马丁·雷恩和弗朗希·拉宾诺维茨于１９７８年提出了执行循环理论。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：（１）纲领发展阶段；（２）资源分配阶段；（３）监督阶段。还认为这三个阶段是相互循环的，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。他们还强调每一阶段必须奉行三个原则（１）合法原则；（２）理性官僚原则；（３）共识原则５、系统模式米德和霍恩提出的。他们提供了执行过程影响政策的几个相关因素（１）政策标准与目标；（２）政策资源；（３）组织间的沟通与强化行动；（４）执行机构的特性；（５）经济与政治环境；（６）执行人员的意向６、综合模式萨巴蒂尔和马泽曼尼安提出的。他们构建了一个完整的理论模式，他们认为影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分为三大类（１）政策问题的可办性；（２）政策本身的规制能力；（３）政策本身以外的变数。

问题的可办性：１、现行具有有效的理论与技术；２、标的团体行为的多样性；３、标的团体的人数；４、标的团体行为需要调适的幅度政策本身的规则能力１、政策本身含有充足的因果论２、明确的政策指令３、充分的财政资源４、执行机构间与机构内部的层级整合５、建构执行机关的决定规则６、征募执行人员７、安排外界人士参与的机会政策本身以外的变项１、经济环境与技术２、媒介对问题注意的持续３、大众的支持４、赞助团体的态度与资源５、监督机关的支持６、员工的热忱与领导技术第三节政策执行的过程与手段一、政策执行过程的环节政策宣传（外部宣传、内部沟通）政策分解（目标细化、工作分工、步骤落实）执行策略资源配备（物质、财力、信息、人力源、权威）组织准备（组织构建、队伍建设、制度安排）政策试验全面实施协调与监控公共政策概论公共管理核心课程系列教材1）政策宣传——起始阶段含义：统一对政策相关问题的思想认识执行者只有在政策意图和政策实施的具体措施有一个明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。口号中国政策执行过程的环节2）政策分解——必经之途含义：要使政策执行顺利进行，就必须在一些基本原则的指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。

原则：客观性原则、适应性原则、全面性原则、一致性原则。3）物质准备——主要指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。只有做好充分的物质准备，才能为有效地执行政策创造有利条件和环境。资金是制定决策工作的关键，但资金由谁来出就是很敏感的问题了。政策执行过程的环节4）组织准备——机制保障A、确定政策执行机构——成立项目办公室B、选人用人——人力资源开发和利用C、制定规章制度——目标责任制、检查监督制度和奖惩制度。组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。责任制是核心，检查监督是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，缺一不可，共同形成推动政策全面、有效实施的一套完整制度。政策执行过程的环节5）政策实验（政策试点）——重要步骤既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。过程：A、选择实验对象，——具有普遍性的典型试验对象；

B、设计实验方案，——要周密；

C、总结实验结果，——政策执行过程的环节6）全面实施——它是政策实施过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、最广泛的一个环节。7）协调与监控——贯穿政策实施的全过程。只有每个功能活动环节都做好了，政策执行活动才能顺利进行，政策方案才能取得预期的政策效果。二、政策执行的基本原则1、原则性与变通性相结合原则性的体现：统一、全面，等等。灵活性的体现：因地(时)制宜，适当变通。政策变通2、如何进行政策变通？含义：因人因时因事因地制宜地执行政策的方法，是政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的运用。政策变通的形式。有的学者概括出三种变通形式，即：（1）“求神似，去形似”；（2）“不求神似，只求形似”；（3）“既不求神似，也不求形似”。政策变通3、对政策变通中的“上有政策，下有对策”现象的解析

A、主要表现1）“你有政策，我有对策”——替换性执行举例：政府为执行政企分开而成立行政性公司的做法

政策变通2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行举例：国家房改政策在地方的梗阻现象，廉租房政策难以推行3）“软拖硬抗，拒不执行”（死猪不怕开水烫）——象征性执行举例：为什么假冒伪劣产品屡禁不止？4）“搞土政策”——附加性执行，出现“二号文件”管“一号文件”的不正常现象举例：高校办二级学院政策变通B、政策变通的成因分析1)不同层次利益群体间的矛盾；2）政策本身的缺陷：有些政策缺乏科学性，不完整，不配套；政策多变；政出多门，莫衷一是3）政策执行监控的不力；C、综合治理1)从制度上解决合理划分中央与地方事权的问题。宏观政策制定时要尽量做到：内容明确，不能过度含糊其辞；基本精神与原则应当高度统一，对全国各地也都是普遍有效的；2)加强政策研究，建立科学合理的政策体系；3)摆正局部与全局的关系，树立“全国一盘棋”思想，培养全局观念；4）加强监督，从严治政。

三、影响政策执行的因素1、政策问题的特性1）政策问题的类型和性质2）政策目标群体的行为的种类3）政策目标群体的人数多少4）政策问题需要目标团体行为调试量的大小影响政策执行的因素2、政策本身的因素1）政策的正确性2）政策的具体明确性影响政策执行的因素3）政策资源的充足性经费：人力：信息：权威：影响政策执行的因素3、政策之外的因素1）目标团体的影响2）执行人员的素质和工作态度3）执行机构组织间的沟通与协调4）政策环境四、政策工具的设计与选择（一）政策工具研究政府关于政策目标与手段之间的关系。狄龙法律工具经济工具交流工具管制性工具信息转移工具财政激励工具麦克唐纳

艾莫尔

命令性工具激励性工具能力建设工具系统变化工具我们市场化工具工商管理技术社会化手段英格拉姆

激励工具

能力建设工具

符号和规劝工具

霍莱特

拉梅什

自愿性工具（非强制性工具）

强制性工具

混合性工具

学习工具

政府介入的强度弱强强制性工具混合性工具自愿性工具管制公共企业直接提供家庭和社区志愿者市场信息和规劝补贴产权拍卖税收和使用者付费政策工具的内涵（二）政策工具的内涵与分类1、内涵 人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。政策工具可以被看作“客体”，也可以视为“活动”。政策工具的分类2、分类市场化工具、工商管理技术和社会化手段。基本的政策工具一、市场化工具1）民营化（privatization）——更多依靠民间私人机构，较少依赖政府的态势。途径：（略）优缺点：市场化工具2）使用者付费（users-pay-off）——对公共服务或物品定价，由使用者或行为者支付这种费用。 用于控制负面的外部性，特别是控制污染。管制与放松管制3）管制与放松管制（regulationandderegulation）

管制就是政府通过特定部门对目标团体所实施的一种持续的行政管理过程。管制的形式，有规章、标准、许可、禁止和执行程序等等。合同外包4）合同外包（contracting-out）

政府确定需要，并与承包商签定公共服务合同，以财政拨款购买其公共产品和服务。分权与权力下放5）分权与权力下放 公共组织决策和执行功能的分离，赋予执行者更大的自主权。 分权的主要形式是财政分权。要通过夯实被授权组织的民主机制来保证分权的成功。内部市场

6）内部市场 政府人为地在其内部产生“生产者”和“消费者”两个部分，通过一定程度的竞争来提高公共服务质量。7）产权交易 市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。工商管理技术二、工商管理技术1）战略管理技术 战略管理的核心框架：战略分析、战略选择和战略执行。绩效管理技术2）绩效管理技术政府绩效管理的基本表征即使“政绩考察