论国有资产流的问题及对策

PAGE12对国有资产流失问题的思考【内容摘要】本文所指的国有资产仅指行政事业性单位的国有资产。行政事业性国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。国有资产管理，是我国中央与地方、地方各级政府之间所建立和划分资产管理权限的一项根本制度，也是国家经济管理体制和财政管理体制十分重要的组成部分，管好规模日益庞大的行政事业性国有资产，对构建和谐社会、促进我国经济社会全面、协调和可持续发展具有重要的意义。本文从国有资产管理的原则入手，针对国有资产流失的问题进行分析；指出只有完善国有资产的管理体制，才能有效地防止国有资产的流失。【关键词】国有资产流失管理国有资产管理是我国经济管理体系的一项根本制度，也是国家财政管理体制十分重要的组成部分。在市场经济的深入发展和新旧体制的转换过程中，少数国家机关公务员或国有企业的领导干部，钻改革过程中法律和政策的缺失，采用不法行径，通过欺骗性的手段，大肆侵占、挪用、贪污国有资产，据为已有，造成国有资产的大量流失，直接破坏了国有资产管理的基本原则，阻碍了社会主义市场经济持续、健康的发展。因此，加强国有资产的管理，建立与有中国特色社会主义市场经济相适应的国有资产管理体系，具有十分重要的意义。本文就国有资产流失的有关问题进行论述，并提出相关对策建议。一、当前存在国有资产流失的主要现状国有资产流失的的现状很多，主要有以下几种：（一）领导决策者的失误，导致国有资产流失由于市场的过热，有些领导者在“区域利益”和“个人政绩”观的思想作崇下，盲目引进，重复建设。有些地方政府、部门领导获利心切，在决策上不民主，一言堂，不按地方的实际情况，大量盲目引进国外的生产线，有些工业园区重复建设，由于选择不当，无法使用，使很多引进的生产线成为 费铁、建设的程成为烂尾楼等等。（二）领导管理者管理意识淡薄，造成国有资产流失管理者素质直接影响管理的成效。长期以来，部分事业单位领导对国有资产重视程度不够，对国有资产管理没有章法，不按规定程序办事，对项目的立项未作充分的调研和科学的论证，拍脑袋定方案，致使决策失误。事业单位国有资产一般由财政无偿投入，个别单位只注重争取资金进行投资建设，忽视对国有资产的日常管理，导致国有资产在利用和管理上出现漏洞。不仅如此，一些单位事业负责人在认识上也存在问题，国有资产的性质是“国家所有，单位占用”，而在部分单位领导的认识里，则变为了“单位占用，单位所有”的思想，造成不利于国有资产的管理，滋生贪污腐败现象，造成国有资产流失。（三）资产随意处置，造成国有资产流失1、个别单位的领导把国有资产当作自有资产，在处置时既没有进行造价评估，也没有报国有资产管理部门审核批准，在手续不健全的情况下就擅自对其进行处理，处置的收入所得也完全脱离监管，造成资产流失。2、个别单位领导为攀比，对单位现为的交通工具办公设备等等的办公设施不到更新年限就随意更新、报废，造成资产损失严重。3、有些单位占有国有资产进行经营性生产。国有资产都是非经营性资产，随着经济的大发展，部分事业单位并没有按照规定来进行，这些单位将自己所占有的国有资产以低于市场价格进行出租、承包，个人从中谋取私利，从而造成国有资产流失。4、有的单位实物资产购置后，不及时办理财务手续和固定资产增资手续。有的单位对上级调拨或捐赠资产未及时入账。调入领导带入的“嫁妆”，如小车、手提电脑等，转到新单位后领导不主动申报入账，形成账外资产等。二、当前存在国有资产流失的主要原因在国有资产管理的现实中，在各国有资产的实际控制人的潜意识里，这就是他们部门的财产，由此形成了“各自所有，各自为政”的利益分配格局，这与国有资产保值增值的目标是不一致的。同时由于国有资产还属于分散管理，监管手段相对落后、监管乏力，使得作为所有者的国家产权虚置，管理失控，出现诸多问题，主要表现在：

（一）管理体制不完善，资产流失严重从宏观上讲，财政等部门分别从不同角度对行政事业单位国有资产进行监管，但实际工作中存在资产管理的真空地带。管理权和使用权分散在相应的各职能部门中，管理标准、口径、方法不统一，管理责权难以划分，部门之间不易协调，资产管理和财务管理相脱节。“非转经”行为引发国有资产流失。在市场经济条件下，部门单位为了多给职工发奖金、搞福利，总是将尽可能多的剩余国有资产对外经营，形成经营收益，但由于“非转经”后产权归属不清，无人向经营者追索投资收益和所有者权益，单位能直接从中得到利益，这就使得单位争相办经营实体，甚至把一部分精力放在如何创收上，这既违背了“非转经”以弥补行政事业单位经费不足的初衷，也影响了政府社会管理职能的发挥。（二）部分领导滥用职权，规避法律市场经济体制的转型时期，新旧两种经济体制交替并存的现实难免会出现一些空隙。如国有、集体资产转制的法律手续还不够完善，“暗箱操作”的现象依然存在。加之办事缺乏具体标准或规定的标准不易掌握，导致清产核资、资产评估难于做到规范、准确，这些客观上存在的漏洞都将导致国有资产的大量流失。具体表现如下：1、滥用职权。久借公款不还，企业付息，个人得利。有一个物资部门．在册职工不到６００人，久借公款人近半数，少则上千元，多则几万元，借款总额超过了２００万元，时间长达二、三年。剖析这些借款用途，除部分资金与经营有关不按期报账外，大部分为私人挪用，有的用于集资、存款、购房、添置家产、入股私营企业、炒股票。还有的用于赌博，输个精光无力偿还。这批资金不但不能用于企业周转，而且每年还得付出几十万元的利息。2、规避管理制度。即利用管理制度上的缺陷和漏洞予以规避。企业一般都有相应的管理制度，但实际上无实施措施，当前一些国有、集体资产流失的一个重要原因就是缺乏规范化管理，管理责任不落实，致使企业缺乏有效监督。同时，由于资产处置工作缺乏必要的目标管理和监督机制，或虽有管理制度却不够落实，跟踪监督乏力。3、挥霍。慷国家之慨，游山玩水，拿企业钱财吃喝玩乐。如中山市港口镇胜隆社区治保主任带队以“考察”、“取经”为名，公款出游泰国，并摸人妖的胸部还拍照留念，造成对社会极坏的影响。

（三）国有资产产权权属模糊，造成领导贱买国有资产国有资产为全体人民所用，但全民以及全民的代理人是不可能直接参与资产的运营的决策的。我国目前对国有资产采取的是条块并行、分组管理的模式，将国有资产使用监管权力分布于政府部门或其他机构。在实际管理中，分组管理演变为各级管理，各单位有权使用、收益和处置，这造成国有资产所有者的管理缺位、职责淡化，“资产单位所有制”的思想依然存在。少数单位领导对资产管理工作不够重视，认为资产管理工作无所谓，做好做坏一个样，未经财政部门审批和评估，私自处置单位资产。致使国有资产被领导贱买。甚至有单位私自转让汽车给个人后，个人去办理过户手续，交管部门要求出示财政资产管理部门审批手续，个人又找财政资产管理部门要手续时，财政资产管理部门竟然毫不知情。（四）资产有偿使用管理不善，造成国有资产流失行政事业单位国有资产有有偿使用是指行政事业单位在保证履行工作职能，完成各项工作任务的前提下，将其占有、使用的国有资产用于经营活动并取得相关收益的行为，主要包括行政事业单位资产的出租、出借及事业单位的对外投资、担保等事项。但由于对这些资产的有偿使用缺乏有效的管理控制，有许多事业单位国有资产出现房产出租没有标准，承租人确定的和租金定价存在随意性，房产租赁收入不入账，未纳入单位财务统一核算管理，直接坐收坐支，或者用于单位的福利费开支，或者直接冲抵单位的招待费或其他费用，引起收入不实。三、完善行政事业单位国有资产管理的措施国有资产是国家国有资产的重要组成部分，是国家机器正常运转、政府向社会公众提供各种公共产品和服务的重要物质基础之一。加强建立适应市场经济发展的国有资产管理，采取有力的防范措施，预防国有资产流失，我认为，应坚持管防结合，从以下几个方面入手：（一）建立合理的国有资产管理原则1、统筹规划原则。推进行政事业单位国有资产集中统一管理，机关事务管理局联合财政部门聘请社会中介机构对行政事业单位国有资产进行全面清查，进行账面和实物对比，彻底摸清家底，在此基础上建立完整的资产数据库，实现国资监管部门与各单位信息化系统相互兼容，实行统一产权登记、统一处置管理、统一办公用房标准、统一资产经营和统一福利标准，提供可靠的数据保障。利用国有资产管理信息系统，了解资产占有和使用情况、闲置资产的数量与分布情况，提高资产的使用效率，杜绝随意购建资产的行为，实现对国有资产在事前、事中、事后进行不间断的监测。2、政企分开的原则。是指将政府的宏观经济管理职能、社会管理职能与企业的生产经营职能相分离。政府不直接干预企业的生产经营活动，不直接参与企业的人、财、物和供、产、销的管理。政府通过经济、法律、行政等政策工具，间接调控企业的微观经济活动，使之符合国家宏观经济管理要求。转制企业在国家法律法规规定的范围内，自主经营、自负盈亏、照章纳税、自我积累、自我约束、自我发展。3、职能分开的原则。政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，政府将两种职能的分离，有利于国有资产管理部门专门行使国有产权管理，做到管资产和管人、管事相结合，实现国有资产的保值增值，为政府经济社会政策目标服务，而避免政府国有资产职能与一般社会公共管理职级之间的矛盾与冲突。4、所有权与经营权相分离的原则。即在国有资产管理中，将所有权的管理与国有资产经营管理相分离，由不同的部门及职能组织行使，相互制约、相互监督，提高国有资产的运行效益。所有权与经营权相分离，也是社会化大生产和商品经济的产物，是市场经济，因而国有资产管理也需实行所有权与经营权相分离。企业要面向市场及时决策，维护国有产权的合法权益，努力提高资产运行效益。5、正确处理所有者、经营者、生产者（企业职工）之间物质利益关系的原则。国家作为国有资产的所有者，必须依法取得国有资产收益，拥有资产最终处置权，监督国有资产经营者的行为，维护国家利益；国有资产经营者必须承担国有资产的保值、增值的责任，在国家授权和法律、法规规定的范围内，面向市场，有效运用国有资产，开展生产经营活动，追求利润的最大化。对完成各项考核指标，业绩优良的经营者，按合同或有关规定兑现其报酬。在制定科学、合理的国有资产管理体制，保护所有者利益，调动经营者积极性的同时，要维护生产者即企业职工的合法权益。6、实现资产运营效益最大化的原则。资产运营效益最大化，就是以最小的国有资产投入，在经营中取得最大的经济、社会和生态效应。这是国有资产经营最基本的原则。社会主义市场经济条件下，国有经济掌握着国民经济命脉，在经济运行中发挥主导作用，也是国家财政收入的重要支柱。要努力实现我国经济社会发展的工业化、信息化，国有资产运行效益的提高，不仅可以运用有限的社会资源为市场提供更多的有效商品与劳务，最大限度地提高全社会的福利水平，而且，有利于增加国家财政收入，为我国现代化建设提供更多的资金积累。（二）加强领导，强化教育，严格管理1、加强党委领导，构筑联防体系。在具体的资产处置工作中，要做到未雨绸缪，充分发挥司法部门的职能作用，强化检企间合作，经常性地开展行之有效的同步预防，坚持不懈地突出抓好“五个环节”：即以人为本抓教育；思想动态抓苗头；业务操作规范；内控制度抓落实；检查监督抓到位。从而把预防工作做前、做实、防范于未然。特别要注重发挥以党委为领导核心的预防职务犯罪工作委员会的职能作用，加强对资产处置的检查监督，保证处置工作严格依法进行。2、加强法制教育，筑牢思想防线。切实抓好企事业单位领导和重点岗位人员的法制教育，强化造成国有、集体资产流失就是对人民犯罪的意识，真正使他们自觉地依法处置国有、集体资产。3、健全制度，严格管理。制定出一套切实可行、操作性强的规章制度，明确规定所有国有、集体资产的处置必须通过资产管理部门统一按照公开拍卖程序来进行，严禁各部门私自出售或违规转让，在制度上堵塞国有资产流失的漏洞。4、加大培训力度，切实提高人员素质。适时对单位负责人、财会人员进行针对性、适应性的培训组织学习有关国有资产管理的政策、规定，以提高思想认识和政策水平。（三）完善监督制约机制，加强转制企业的监督1、加强对转制企业的超前考察和监督。成立专门领导组织机构，进行全面深入的考察了解，做到心中有数，经主管部门检查、监督合格后再行操作。避免国有资产的流失。2、完善监督制约机制。一是加强企业内部监督机制。建立民主管理企业的组织机构，对容易发生国有资产流失的关键环节，适当分解权力，重大问题集体决定，不能搞“一言堂”。二是企业转制前要接受全面的审计监督。对审计中有问题的企业，决不能护短，同时对企业法人的使用要重新考虑，防止监督失控。进一步加强拟转制或正在转制企业的全过程监督管理，直至转制结束。三是建立职工监督制度，向职工公开财务和资产，将企业领导干部置于群众的监督之下进行改制和经营活动。3、建立新型国有资产管理体制，明析产权关系，明确国有资产投资主体，使国有资产真正做到有人负责。建立起国有资产经营责任约束机制，体现国有资产“全民所有，有人负责”，使产权明析化，人格代，真正做到产权关系清楚。4、强化监督检查，构建“阳光工程”。在国有、集体资产处置过程中，要充分发挥人大、纪检、监察、检察、审计、新闻等部门的监督作用，形成一个纵横交错的严密监督网络。在此基础上，突出加强对资产处置工作的重点环节的监督：一是要强化评估监督机制，杜绝任何非法低价评估；二是要严格执行招投标制度，按照公开、公平、公正的原则，进一步规范招标程序，加强对招投标过程的现场监督。资产评估和招投标结束后，有关的管理监督部门应指定专人定期跟踪检查监督处置工作落实情况，保证资产处置工作依法落到实处。（四）严格执纪执法，加大案件查处力度加大案件查处力度，严厉惩处资产处置中出现的违法犯罪行为。司法机关要充分发挥自身的职能作用，下定决心，敢动真格，运用法律的手段严厉惩处那些肆意侵吞国有资产的“蛀虫”，做到不论是谁，不论涉及到那一级干部，都一查到底，依法严厉惩处，决不姑息迁就，使犯罪分子不但不能从中得到任何好处，相反还要付出惨重的代价。只有这样，才能使那些企图在国有、集体资产处置中捞取非法利益的人得到有力的震慑，才能为有效地预防国有资产流失提供有力的法制保障，把企业管理纳入法制轨道。此外，转制企业在签订合同、办理担保风险抵押等一切手续时，都要进行司法公证，确保改制资产的安全。国有资产是属于全体国民的共有财产，如果在改革过程中，由于程序的不透明、不合法，造成了国有资产的流失和私有化，这将会对全体国民造成巨大的伤害。我们只有加强对各级领导和管理工作人员法律法规教育，建立合理的国有资产管理准则，完善监督制约机制，严格监管、严格执纪执法，加大案件的查处打击力度，才能有效地防止国有资产的流失。参考文献：1、曹艳杰：《对行政事业性国有资产实行规范化、专业化、市场化经营管理的探讨》，中国农业大学学报，2009（2）；2、林贻武，肖光华：《行政事业资产监督与管理体制的探索.福建省机关后勤改革发展论文集》，2004；3、张红：《构建新型行政事业单位国有资产管理体制》，中国农业会计，2012（9）；4、陈文慧主编：《现代企业管理》，中国统计出版社，2011年9月第1版；5、阮和平：《论国有资产流失的原因及对策》，管理纵横，http://wenku.baidu。评审表：在市场经济的深入发展和新旧体制的转换过程中，少数行政事业单位的领导干部，钻改革过程中法律和政策的缺失，采用不法行径，通过欺骗性的手段，大肆侵占、挪用、贪污国有资产，据为已有，造成国有资产的大量流失，直接破坏了国有资产管理的基本原则，阻碍了社会主义市场经济持续、健康的发展。本文从依法治国的角度，对行政事业单位国有资产的管理进行了系统的分析，提出了解决的措施。目前国有资产流失的主要表现在：领导决策者的失误、领导管理者管理意识淡薄、资产随意处置等几种主要现状形成行政事业单位国有资产流失。造成这种现状的原因有：管理体制不完善，部分领导滥用职权、规避法律，国有资产产权权属模糊，造成领导贱买国有资产；资产有偿使用管理不善，造成国有资产流失等等。针对上述存在的问题提出建立合理的国有资产管理原则；加强领导，强化教育；严格管理，完善监督制约机制；加强转制企业的监督，严格执纪执法，加大案件查处力度等方面的对策。本人根据所学行政管理专业知识，结合自己的工作和社会实践，在调查研究的基础上，对当前国有资产流失的问题与管理方面的有关对策措施进行分析探讨。认为，只有加强对各级领导和管理工作人员法律法规教育，建立合理的国有资产管理准则，