中特理论作业

《中国特色社会主义理论与实践课》学习报告论我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策班级：研究生四班班级：研究生四班学号：2105150056姓名：姚志永提交日期：2015年11月1日论我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策

摘要：环境污染第三方治理机制是环保市场化的典型实践方式，该机制的建立可把“污染者付费”原则中排污者的直接治理责任转化为间接的经济责任，并带动环境服务业、环保技术、环保基础设施建设的不断进步，进而有效缓解目前我国单纯依靠排污者亲力亲为的治污模式与市场经济运行理念之间的不协调性，基于该机制的构建尚存在诸多困境，应从积极创造环境污染治理第三方介入及污染治理专业化的现实需求入手，积极培育环境污染第三方治理机制构建所需的法律政策扶持体系，创造环境污染第三方治理机制健康运行所需的制度环境和氛围，使污染治理逐步走向专业化、产业化、事业化。

关键词：污染治理；治污产业化；第三方治理

引言当前，各国环境污染治理的立法与实践中已综合运用以行政机关为主导的国家治理方式、以公众参与为主导的社会治理方式以及以供求关系调整为基础的市场调节方式。随着市场经济的快速发展，依靠市场机制对污染治理实践提供有效激励与约束已成为各国的主要选择，环境污染第三方治理机制即是典型表现。2015年1月14日，国务院办公厅印发《关于推进环境污染第三方治理的意见》，部署改革创新治污模式，吸引和扩大社会资本投入，促进环境服务业发展。本文结合这一宏观背景，立足我国推行环境污染第三方治理的现实困境，对未来我国环境污染第三方治理机制的构建对策提出初步探讨。

1、环境污染第三方治理机制产生的动因

随着全球生态环境问题的日益凸显，各国在应对环境污染治理的实践方式上也进行了积极的探索。总体来看，主要涉及到三种应对方式：以行政机关为主导的国家治理方式、以公众参与机制为主导的社会治理方式以及以供求关系调整为基础的市场调节方式。随着世界各国市场经济的快速发展，依靠市场机制对资源节约、污染治理、环境保护等方面提供有效激励与约束已成为各国的主要选择。其中，环境污染第三方治理机制就是环境污染治理市场化的典型实践方式。该机制依靠市场主体追逐自身利益最大化的理念，在污染治理实践中引入第三方市场主体，由具体承担治理任务的中介机构或者单独市场主体集中技术力量和资金投入，建立污染治理经营性实体，向各排污主体提供专门性、有偿性污染治理及管理服务，由此可使得排污者的直接治理责任转化为问接的经济责任，最终实现污染治理行为的社会化、产业化，治理绩效最大化。

环境污染第三方治理机制是环境法“谁污染、淮治理”原则内容与实践创新性延伸的结果。理论上，一般认为，对于环境污染治理费用应由生态环境破坏者承担。从实践层面看，“谁污染、谁治理”原则的确立有利于促进自然资源的合理利用，有效减轻环境损害。但随着市场发展规模的日益扩张以及与之伴生的污染排放的大幅度增长，单纯地完全要求和依靠排污者自身的环保设施及亲力亲为的治污模式愈显力不从心，与市场经济运行理念之间的不协调性日益突出。毕竟，作为一种自负盈亏、自主经营的市场主体，企业的本性在于追求自我利益最大化。一方面，企业关注的是自身经济利益的追求，常常漠视环境保护责任的要求，难以从远景角度立足自身建立长远的、系统化的污染治理和生态保护的有效自我约束机制；另一方面，受制于自身经济实力、技术水平等现实因素的限制，要求每个企业都通过自建污染处理措施来彻底、有效地解决自身排放出的污染物问题，不是一种有效率的制度安排。污染治理对污染者而言是没有产出的纯粹投入，其治理污染中的敷衍了事、偷工减料在所难免。同时还要看到，基于目前我国环境保护监管部门人力、财力所限，对污染者分散零碎的环保设施的运营状况也很难做到全面有效监管。因而，虽然我国立法中“谁污染、谁治理”原则早已确立，但经常见到诸多企业怠于或无力兴建与其污染行为相匹配的治理设施，已建企业污染治理设施运行效率低下，污染治理投入资金严重缺乏，亦或治污设施时停时开，与监管部门玩猫和老鼠的游戏等现象普遍存在，监管部门疲于应付、力不从心，虽全力应对仍收效甚微。

基于上述背景，在传统的污染治理责任关系中引入第三方，实现污染治理的专业化、社会化就成为必然的选择。让某区域内的企业仅关心其自身公司的运营问题，对其经营产生的污染物治理责任则以付费的形式交于专业化、专门化的污染治理第三方公司来完成，借此实现区域性治污集约化目标。由此，把“谁污染、谁治理”原则中排污者的直接治理责任转化为间接的经济责任，不仅可以增强污染治理的功效，还可带动环境服务业、环保技术、环保基础设施建设的提升与发展，提高经济增长质量与社会的持续发展能力，并培育出新的经济增长点。如此以来，污染治理企业因有广阔的市场而必然蓬勃发展，促进污染治理专门化、专业化并最终走向产业化、事业化。2、以包头市污染治理设施实施第三方运营为例说明现存问题包头市是随着国家“一五”、“二五”计划的实施发展起来的新兴工业城市，是我国重要的钢铁、铝业、装备制造业基地和全国最大的稀土工业基地。产业结构的重型化带来的不仅仅是经济效益，还同时对环境产生了较大威胁，污染源治理设施运行是否高效稳定，对包头市的环境保护工作具有重大的影响。目前很多企业环保意识差，环保资金投入少，同时相关部门监管能力不足。导致了很多污染源治理设施达不到治污要求。可以预计，以第三方治理为突破口，把市场机制引入环境污染治理，推行治污集约化，将使包头市环境保护工作呈现勃勃生机，展示出环境保护未来发展的趋势。2.1包头市环境污染治理设施运营现状分析包头市环境污染治理设施主要集中在污水处理厂、生活垃圾填埋场、生活垃圾焚烧电厂、工业废水废气治理设施和在线监控设施几个领域。截止2015年，包头市全市已建成投运11家城镇污水处理厂，全部属于国家重点监控企业，其中，包头市东河东水质净化厂、包头市东河西水质净化厂、北郊水质净化厂和包头市万水泉污水处理厂是由市城建委下属的包头市排水产业有限责任公司运营管理，属于政府直接运营管理的污水处理厂；包头鹿城水务有限公司(新南郊)是由北京桑德环保集团2006年以“BOT”形式建设运营的污水处理厂；其他污水处理厂由旗县区政府直接运营管理。2015年，包头市城市污水排放总量为15868．10万吨，城市生活污水处理率为85．6％，污水再生能力22．5万吨／日，污水回用率仅为22．7％。目前，包头市拥有生活垃圾填埋场7座，垃圾焚烧电厂1座。包头市7座垃圾填埋场均由政府投资建设并运营。2015年，包头全市日产生活垃圾1650吨，日处理1500吨，生活垃圾无害化处理率达到95％以上。包头市生活垃圾焚烧发电厂由杭州锦江集团以“BOO”方式投资运营，该项目2007年启动，2015年正式投入运行。2015年，包头市列入环境统计的109家企业工业废水治理设施共计102套。目前，包头市工业企业配套建设的污水处理厂全部由企业自主运营2015年全市工业总用水量为25．2亿立方米，重复用水量为22．4亿立方米，重复利用率为88．8％，水重复利用率最高的为电力工业，达到95％以上，工业大用水户包钢水重复利用率为95．1％。包头市工业废水排放达标率为72．73％。包头市列入环境统计的109家企业工业废气治理设施共计857套。其中，除包钢集团炼铁厂一烧车间、四烧车间和固阳球团项目的脱硫除尘设施采取了第三方运营的模式以外，其他配套处理设施均由企业自主运营。目前，包头市18家重点工业企业，共75个废气排放口安装了二氧化硫与氮氧化物自动监控设备；11家污水处理厂和1家垃圾焚烧电厂均已安装在线监测，并已联网，全部由第三方企业运营。2.2包头市开展第三方运营管理的制约因素2.2.1第三方运营起步较晚，缺乏相关政策环境支持包头市环境污染治理设施第三方运营模式最早出现在2006年的新南郊污水处理厂，工业污染治理设施领域则是2011年出现在包钢炼铁厂。对于江苏、浙江和广东等省，包头市第三方运营起步较晚，尤其是工业污染治理设施第三方运营更是在近年才首次出现。包头市政府部门对第三方运营市场尚未给予地方性政策支持，也面临着国内普遍存在的政策环境方面的障碍。一是法律障碍。从排污企业角度看，作为支付治污费用的一方，实现治污责任的转移是其采用第三方治理的原始动机。也就是说，企业购买了服务，治污的法律责任转移到治理公司，但法律缺乏这方面的支持。一旦发生超排等行为，由于没有法律依据，环保部门只能处罚排污企业，而不能惩处治污企业。此外，中国目前的环境保护相关法律法规中，缺少对在线监控第三方运营企业的法律性约束，第三方企业在在线监控运营中若产生与企业勾结的专业性作假行为，所适用法律为刑法中对于计算机犯罪的相关法律规定。二是税收障碍。排污企业如自行解决污染治理问题，则其治理设施建设运营费用可计人企业生产成本，无须纳税。而一旦委托第三方的环境服务公司投资建设或运营管理，排污企业向环境服务公司支付的污染治理服务费用，环境服务公司则需缴纳各项税负。从整体上看，这无疑是增加了全社会的污染治理成本。2.2.2企业对环境保护认识不足包头市排污企业仍然存在“重经济指标，轻污染防治”、“重眼前利益、轻长远利益”的错误倾向，大多数排污企业不愿意委托第三方运营，环保设施都自主运行管理，想方设法偷排漏排以降低经营成本，社会化运营处于一种不公平的状态，制约了第三方运营的普及与推广。例如，包头市在线监控设施的配套属于政府的强制性行为，多受到企业心理上的抵制，而在国外企业安装在线监控设施属于自觉自主的行为，相对来说在环保意识方面有较大差距。进一步来说，由于市场的逐利性，已经实施了第三方运营的排污企业和治污企业同样存在着环保意识不足的问题。例如，包钢为节约成本保证企业经济效益，有时烧结使用的原料品质较低，脱硫设施的人口浓度波动较大，经常

会大幅超出设施的设计能力，无法保证二氧化硫的稳定达标排放。同样，治污企业在利益驱动下，“专业化治污”的同时容易滋生“专业化作假”，偷排或治理不达标更具有隐蔽性，反而加大了政府监管的难度，对环境污染的同时也破坏了公平的市场环境。因此政府必须加强对治污企业和排污企业双方的监管，提高双方企业的诚信和社会责任感，以确保发挥环保设施的社会效益，维护公平竞争的市场环境。2.2.3对城市环境基础设施领域政府投入和引导仍显不足包头市中心城区基础设施建设相对较为完善，但由财政投人和体制机制的原因，在污水收集、回用管网等基础设施建设和管理方面滞后，而第三方企业在管网配套方面不愿意投入额外的资金，制约了包头市污水处理厂领域的第三方运营的发展。目前，包头市已建成污水管网2240．5公里，仍不能满足城市污水收集的要求，仅发挥了已建成投运的污水处理厂设计处理能力的58％，全市污水处理厂配套再生水处理能力22．5万吨／日，实际利用再生水1871万吨，再生水利用率为22．7％。现有再生水回用管网仅能供给个别电力企业和覆盖局部城市绿地用水，规划建设再生水回用管网工程仍然不能满足再生水集中回用的需求。此外，包头市生活垃圾处理领域缺乏统一规划，包头市目前垃圾填埋场和垃圾焚烧电厂的处理能力大于生活垃圾产生量，垃圾填埋场和焚烧电厂都无法满负荷运行，垃圾处理量远小于其设计处理能力，影响了企业效益。同时，垃圾焚烧电厂处理成本相对偏高，包头市政府尚未与该厂签订特许协议，补贴政策尚未落地，目前电厂基本无盈利空间，影响企业生产积极性。2.2.4第三方运营触及原有部门和职工的利益包头市污水处理厂目前主要的运营职责仍有城建部门和各旗县区政府承担，第三方运营的引入，必然会令政府部门丧失原有职能，这也意味着对既有利益的放弃。因而，政府职能的变革与调整，必然会遭到来自于享有既得利益的部门和个人的抵抗与反对。对于包头市适合推广第三方运营的大型工业企业，如电厂，大部分是国有企业，其污染治理设施若交给第三方运营，原有专职环保工作的职工岗位调整安置将成为其工作的一个难点。2.2.5包头市环境保护自身能力建设与标准化建设还有一定距离“十二五”以来，包头市环保系统在环境监测、监察和辐射管理这三方面自身能力建设投入较多，但除市监察支队达到《包头市“十二五”城乡环境保护规划》提出的西部二级标准外，其他环保局及分局各机构仍未达标。能力机构建设不完善，主要是由在编人员数量不满足工作需求，基础设施及设备有待完善和更新，业务经费普遍不足所造成。而相对来说，包头市中小型企业众多，治污设施运行监督管理难度很大，而环保监管薄弱，力量不足，执法难以完全到位，使少数违法排污企业侥幸逃脱，挫伤治理设施正常运营的排污者与运营企业积极性。3、开展第三方治理制度建设及政策措施方面的建议3．1出台相应的第三方运营鼓励政策在环保设施运营工作中政府应继续发挥其主导作用，发改、工商、税务、土地、城建、环保及金融等市场管理部门应有相应的有利于环保设施第三方运营的优惠倾斜政策，鼓励推行环保设施市场化运营，特别是要在排污企业集中区鼓励采取污染集中治理的模式，实行企业化运营。环保部门在环境管理和污染治理专项资金安排中，对实施环保设施第三方运营的企业项目，应优先立项并提供资金支持。可设立清洁水和清洁空气基金，采取无息或低息贷款方式，将优先贷款给实施第三方治理的排污企业或环保企业。在政策制定过程中要建立消费者意愿反馈机制，以提高政策实施后的效果。3．2改革排污费制度为促进环保设施市场化运营，结合新的排污收费制度改革，有必要提高排污收费标准，同时改变目前地方财政将排污收费与环保部门经费挂钩的局面，促进企业积极治污。但是收费标准也不能过高，否则会加大生产企业的负担，降低企业的竞争力。合理的收费标准应当是，在享有一定的政府扶持政策的前提下，收费标准不超过生产企业自己治理成本，这也应成为物价部门对治污企业收费标准进行核准的参照依据。3．3开展环境信用行为评价体系建设深入开展污染企业环保信用行为建设，提高企业治理污染、加强环境管理的自觉性，建立健全污染企业与设施运营企业环保信用信息档案、信用失范惩罚和警示机制、信用激励引导机制、信用保障机制，努力构建社会环保信用体系，为环保设施运营发展创造公平竞争环境与良好地社会氛围。3．4加强政府干预和引导要求自主运营的重点污染企业，治理设施的运营技术管理人员及操作人员，必须经过培训考核，做到持证上岗。达不到要求的，必须委托第三方运营，包括城市污水处理设施。鉴于中小企业的特点及其对市场的依赖，政府要加以正确引导，把中小企业相对集中于一定的专业区域或工业园区，从而使中小企业污染的集中治理成为可能。这就解决了因企业规模过小，导致污染治理设施达不到经济运行规模要求的难题，从而降低中小企业治理污染的成本，也可以使其能够集中精力关心市场，发展主业。3．5规范行业行为应建立环保设施建设方案招标管理办法，有利于防止产生腐败。针对不同类型的行业，依据现有经济技术条件，按照行业污染治理的平均成本和运营企业的合理利润水平，由政府制定工业污染治理的门槛价格，一方面可以保证污染达标排放，另一方面也可有效预防市场低价恶性竞争。委托业主和运营单位必须签订运营合同，依照合同要求各自承担相应的法律责任。3．6进一步加强监督管理力度，提高企业环保意识加强对污染企业的治理和监管力度，结合城市环境网格化管理体系，制定有关环境监控的长效制度，将环保设施运营管理办法的要求纳入到环保执法的内容中去，提高企业负责人的环保意识，扩大运营市场的有效需求。同时，通过开展综合环境执法和专项行动，加大环保执法力度，严禁企业偷排、漏排、直排，提高违法超标排放成本，营造环保设施第三方运营的良好氛围和提高排污企业实施环保设施第三方运营的自觉性。推行有奖举报，利用社会制衡力量约束企业环境行为，严厉打击环保信用失范行为，维护城市市