楼部分全部-七行政决策

第七章行政决策

本章内容行政决策概论行政决策过程与方法行政决策体制行政决策概论行政决策的含义决策指社会组织为实现一定目标，制定若干行动方案并加以优化抉择的行为过程。行政决策国家行政组织为实现其行政目标，履行行政职能，依据既定政策和法律，拟定各种方案，并从中进行优化选择的行为过程。行政决策是政府一系列行政管理活动的起点行政决策的特点行政决策主体的确定性行政决策客体范围的广泛性行政决策过程与结果的统一行政决策结果的权威性与强制性行政决策功能的公益性行政决策过程的政治性行政决策在行政管理中的地位和作用行政决策是行政管理的首要环节决策、执行、评估的循环决策是其他功能履行的基础决策贯穿行政管理过程始终行政决策的成效决定着行政管理的成败决策失误是最大的失误行政决策是行政领导者的首要职责行政决策的要素与类型行政决策的要素决策者决策对象（问题）决策目标决策环境决策行为决策后果行政决策的要素与类型行政决策的类型经验决策与科学决策程序化决策和非程序化决策确定型决策、风险型决策与不确定型决策战略决策与战术决策初始决策与反馈决策单项决策与序贯决策行政决策模型行政决策模型理性决策模型有限理性决策模型渐进决策模型混合扫描决策模型理性决策模型又称科学决策模型，深受古典经济学影响；认为社会问题应该用科学和理性的方式来解决，即收集到有关问题的所有相关资料，从而做出最佳抉择理论核心包括：人类决策时从功利主义的原则出发，谋求个人利益的最大化作为绝对的理性人，决策者能够准确评估所有方案的可能后果，并具有一贯的偏好理性决策的过程模型有限理性决策模型主要代表人物：西蒙西蒙对理性决策理论的批评决策者的目标是多元且模糊的决策者并非绝对理性人决策制度受时间、精力和其他各种消耗的约束并不存在绝对最佳的决策有限理性决策模型的主要内容人并不具备绝对理性，只具备有限理性；在实际决策中，满意原则，而非最优化原则，是我们方案选择的标准决策主要包括四个阶段有限理性决策模型的四个阶段情报阶段找出制定决策的理由设计活动找到可能的决策方案抉择活动在备选方案中进行选择审查活动对已有选择进行实施和评价各个阶段的划分只是一般意义的，现实当中，各个阶段互相交织渐进决策模型查尔斯·林德布鲁姆，《“渐进调适”的科学》，1959对传统理性决策模式的批评既定的问题在现实中并不存在，问题是逐步明确的；理性分析并非万能，受到费用、时间等条件的限制决策活动受个人价值观影响渐进决策模型的特征——与完全理性模式的比较渐进决策模式的现实基础与渐进政治相适应是有技术困难造成的由现行政策的巨额成本所决定完全理性模式连续有限比较模式（渐进模式）价值或目标的澄清与政策方案的经验分析分离，前者是后者的先决条件价值目标的选择和政策方案的经验分析彼此不分，互相混淆政策方案的设计经由目标——手段分析而达成，先确定目标，在寻求达成目标的手段因手段与目标不分，目标—手段分析往往不适宜或很有限“好”政策的检验标准其是否是达成目标的最有效手段“好”政策的检验标准是各分析人士的直观认同周全分析，慎重考虑所有重要的相关因素相当有限的分析忽视可能重要的政策结果忽视潜在重要的政策方案忽视相关的重要价值常常严重依赖理论连续比较大大减少甚至消除了对理论的依赖混合扫描决策模型阿米泰·艾茨奥尼，《混合扫描：决策制定的第三种方法》对理性决策模式与渐进决策模式的批评理性决策模式赋予决策者对决策环境的高度可控性，然而，其有关事实、手段、目标可清晰区分的假设并不适用于真实世界；渐进决策模式相对于理性决策模式更好地描述了现实世界中的决策过程，但作为一种规范性模式，不能将其视为一种好的决策模式。“尽管林德布鲁姆的理论包含了许多的限制性条件，但这些都不足以掩饰其作为一种主张维持现状、反对革新的意识形态的强化力量所发挥的影响”（德洛尔，1964）渐进决策模式中，决策的质量高度依赖于基本决策混合扫描模式“更有效的社会决策方法应该将两种机制结合起来：高阶的、调整基本方向的基本决策过程以及为基本决策做铺垫并执行基本决策的渐进决策过程。此即所谓的混合扫描模式。”基本决策与渐进决策的区分在混合扫描模式分析中至关重要。基本决策是在行动者根据其目标概念对主要方案进行探索的过程中制定的。渐进决策则是在基本决策所设定的范围内制定。混合扫描模式将某些因素的（理性主义的方法）详尽分析，与其他因素的粗略分析结合起来。行政决策过程行政决策过程的基本程序政策议程建立形成政策方案政策方案的选择政策执行政策评估构建政策问题寻找备选方案优选方案实施政策方案评估政策结果政策议程（PolicyAgenda）在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的密切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程。

（安德森）伯克兰（ThomasA·Birkland）认为，议程就是“一系列问题的集合，是对那些引起公众和政府官员注意的公共问题的原因、标志、解决方法和其他方面的因素的理解。”

金登认为，“所谓议程，就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目。”

政策议程：是有关的社会问题或公共问题受到社会、政府及公共组织的高度重视并被正式纳入政策讨论或被确定要予以解决的过程。私人问题、公共问题与政策问题私人问题：单个人的问题，不具有外部效应，或者没有与人共享公共问题：单个人的问题有外部效应，或者很多人所面临的交织在一起的问题单个人的感冒不是公共问题，但流行性感冒是公共问题政策问题指基于特定的社会矛盾和冲突，由政府列入政策议程并希望通过公共行为加以解决的问题政策议程的建立政策议程，决定了什么问题、以什么样的方式进入到公共政策过程，即政策问题的确认。这一问题是否需要政策回应？对问题的本质认定对问题重要程度的认定从公共问题到政策问题的跨越如何实现？公共问题是否为政策问题搁置进入政策议程（是什么性质的问题？重要性？）NY政策议程引发的“扳机”安德森：《公共决策》科布、爱尔德：《美国政治中的参与：确定议程的动因》琼斯：《公共政策研究导论》金登：《议程、备选方案与公共政策》1、政治领导人2、危机/引人注目的事件3、抗议活动4、大众传播媒介内在的引发机制：外在引发机制：1、政治运动2、对大量人员造成威胁的事件3、大规模的宣传4、个人努力5、先前政策的应用政府内部参与者政府外部参与者1、自然灾害2、意外的人为事件3、技术变革4、民权抗议5、工会罢工6、生态变迁1、战争行为2、武器技术的革新3、国际冲突4、世界性联盟的变化1、行政当局（总统、总统办事人员、政治任命官）2、文官3、国会1、利益集团2、学者、研究人员和咨询人员3、媒体4、与选举有关的参与者（竞选者、政党）5、公共舆论王绍光：中国公共议程设置的模式政策方案制定政策方案制定的主体不必仅限于一套人马，最好由两套或更多套的人马同时分别设计出竞争性的或补充性的方案或建议来。构建者与官僚机构并不必完全一致，尽管这是官僚机构常有的事。应该官方机构、官方咨询机构、民间咨询机构以及一些半官方半民间的咨询机构一起来参与方案的设计紧急情况下，也要找上述各类机构的个别智囊人物一起或分别设计方案。政策方案制定的目标要求目标要具体明确、能相互协调、具有可行性。确保社会公正，保证国民个体受益，有利于社会劣势群体的改善。如人均指标的建立。但这并不意味着，目标是中立的，实际上会有人受益，有人失利。促进社会有效运行和发展，尽量做到自由与强制、公平与效率等相统一。防止一些政策构建误区：意在为民造福却不被民众理解；以权力对抗真理；为现存不合理的政策辩护；人为地夸大政策构建的作用，过高程度地依赖于专家技术人才的意见等。政策方案的设计与评估方案多元性和穷尽性，同时也要通过分析，尽量减少可选择性的方案数，为领导的决策服务。方案之间的相对独立性,互不隶属。方案的复杂性和细致性：轮廓设想—精心设计。方案的创新性：非常规思维的运用，超觉理性。如“一国两制”；基辛格对中美建交公报中有关大陆与台湾关系的精彩表述：“海峡两岸关系”。方案的可行性：政治可行性、经济可行性，行政可行性，法律可行性，技术可行性等。政策决定/政策方案选择在多个政策方案之间进行选择，对最终的政策方案作出决定，并通过一系列法定程序将其合法化。决策模式理性选择模型渐进主义模型政策执行从动态上去理解，政策执行是指政策制定后由有关组织机构运用各种政策资源和手段对它加以宣传、试验、推广、协调和监控，以最有效地实现其预定目标的过程。政策执行的主体：政府机构及官员、有关社会组织（企事业）、民众。影响政策执行的要素政策本身；执行资源；环境政策有效执行应具备的条件政策本身的因素合格的执行人员顺从的目标群体适宜的执行环境正确的沟通协调有效的监督控制案例分析结合案例二，分析哪些因素导致煤矿安全生产政策的执行政策执行偏差？（1）政策目标群体--煤矿业主的逃避与抵制。煤矿安全监管政策是对煤矿业主生产行为进行的限制和规范，对于煤矿业主来说往往意味着投入的增加或者产出的减少。因此，煤矿业主会采用各种方法逃避和抵制安全监管政策。（2）政策执行主体--地方政府的经济利益驱动。煤矿安全监管政策的实质是对煤矿生产过程和行为的监管，往往意味着更多的安全投入、严格的产量限制等，在中国现有的财税体制和官员考核晋升机制下，地方政府出于地方经济发展和财政收入的考虑，必然有强烈的动机默许甚至“帮助”企业逃避规制。（3）官煤勾结--地方政府与煤矿业主的权钱合谋。作为监管者的地方政府存在被被监管者收买成为“俘虏”的可能，地方官员利用公权力为煤矿提供保护来获取利益，矿主则通过利益回报的方式与地方监管者结成了利益共同体，双方各取所需，却破坏了政策的执行。“官煤勾结”使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣，在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面走过场，导致煤矿安全事故频发。

政策评估意义政策评估是检验政策的效果、效率和公平性的基本途径；政策评估是决定政策去向的重要依据；政策评估是合理政策配置资源的有效手段；政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路。谁评估？内部评估/外部评估什么阶段评估？预评估（事前）/效果评估（事后）评估什么？过程评估/效果评估行政决策的方法行政决策方法举例行政决策是一个方法序列传统行政决策时经验型决策西方决策理论的一个主要取向：对决策方法论的研究行政决策的定性分析与定量分析行政决策的科学与艺术行政决策方法举例决策信息收集方法调研汇报检查社会调查社会协商对话行政决策方法举例行政决策设计的方法头脑风暴法德尔菲法脚本协作……行政决策方法举例决策方案选择方法经验分析比较分析法试点分析综合分析行政决策体制

作为有机整体的现代决策系统决策枢纽系统决策信息系统决策参谋系统决策监控系统行政决策各个子系统的组成、职能及其互相关系构成了行政决策体制。行政决策体制是关于行政决策主体的构成及其职权关系的一种制度化的设计。行政决策枢纽系统行政决策枢纽系统，也称为行政决策中心，是领导、组织整个决策活动和最终从事方案抉择的领导核心。行政决策枢纽系统的特点处于核心地位是一个行使领导权的系统是一个对自己所领导的机关或部门负有全面责任的系统是机关或部门的唯一最高决策机关信息系统系统构成掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成，专门从事决策信息的收集、加工、传递、储存等工作决策信息的基本要求准确、全面、及时、适用作用收集信息加工信息传递信息参谋系统系统构成掌握各门类知识的专家、学者组成，帮助决策中心系统做出正确决策的辅助机构作用协助决策枢纽系统界定决策问题，确立政策目标为枢纽系统提供解决问题的方案、途径和方法对协助决策实施进行跟踪反馈分析监控系统系统构成决策枢纽系统之外的人员和机构对决策行为以及对政策方案的内容与执行进行监督和控制的机构作用防止决策者的权力滥用促使政策内容切合实际监督执行机构及其人员正确执行政策我国的决策监控系统内：执政党——人大——政府政府内部监察部门外：人民群众、社会团体、新闻舆论行政决策体制的类型掌握决策权力的人数个人决策模式总统制集体决策模式委员会制决策权力使用的特点集权制分权制历史上出现的决策体制类型行政决策体制运行的优化行政决策科学化指决策者以及其他参与者充分利用决策的理论和方法，在科学理论指导下，遵循决策原则和程序，应用现代科技手段，通过各种方案的选择，努力实现方案最优化途径健全行政决策体制遵循科学的决策原则提高决策者的素质行政决策民主化指必须保障广大人民群众