正式论文-我国行政监督的回顾和思考

..内容提要行政监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,也是行政管理的基本职能之一。本文首先从我国行政监督制度的基本概念和体系结构入手,在了解其运行状况的同时对其重要意义进行了思考,在此基础上对我国当前的行政监督制度存在的问题进行了剖析,并且最后针对这些问题及产生的原因提出了相应的治理对策。本文认为当前我国的行政监督制度主要存在六大方面的问题,即缺乏独立性、整体功能不强、形式单一、立法滞后、部分人员素质欠缺、公开性不高及公众参与意识淡薄；针对这些问题,本文认为应当从强化行政监督主体的独立性、完善行政法规、加强监督法律体系建设、坚持政府公开、促进网络舆论监督和公众参与以及提高行政监督人员素质等六大方面着手解决。[关键词]行政监督问题及原因改善建议我国行政监督的回顾和思考目录TOC\o"1-3"\h\u28641一、行政监督的涵义230107〔一行政监督的概念222126〔二行政监督的对象226724〔三行政监督的特征313794二、行政监督的专门机关38507〔一行政监察机关325341.行政监察机关的组成374792.行政监察机关的领导体制3212443.我国现行的行政监察制度37023〔二审计机关466531.我国的审计机关的构成459082.审计机关的领导体制429758三、行政监督的重要价值425440〔一加强公务员的素质建设513899〔二预防腐败,提高行政效率54〔三加快政府职能转变512573〔四建设社会主义法制国家512791四、我国行政监督制度的现状分析530246〔一我国现行行政监督制度存在的问题530331.行政监督主体缺乏独立性5165612.行政监督整体功能不强6108183.行政监督立法滞后6223844.行政监督形式单一化6193825.行政监督公开性不高,公民参与意识不强638746.部分行政监督人员素质不高626905〔二我国行政监督制度存在问题的原因781161.行政权力制衡机制缺失7232492.党政不分导致纪检机关越权行事7182693.政务公开不到位7143374.行政领域权责分离现象严重,问责难度大721361五、改革和完善我国行政监督制度的建议818552〔一建立行政监督体制的协调机制,增强行政监督的整体合力89483〔二健全行政监督法律体系,实现行政监督的法制化826448〔三>改革现有的监察审计机关的领导体制8142621.改变现有的双重领导体制8254262.党政分开888993.提高监督机关的地位85010<四构建全程行政监督体系,注重事前的预防和事中的监督94591〔五增强行政行为的公开性和透明度,完善监督机制918920〔六加强行政监督队伍建设,提高监督人员的职业素质和道德素质922654结论923084参考文献：10正文行政监督体制在促进政府机关及其工作人员的廉政,提高政府的绩效,维护党的方针、政策,国家的法律、法规的贯彻实施,有着重要作用。我国现行的行政监督体制经过长期的发展已逐渐趋向完善。但是,也仍然存在一些问题,这对于促进我国社会经济的发展产生了一定的影响,为充分发挥我国行政监督制度的积极作用,增强行政人员为人民服务的意识,防止滋生腐败,有必要针对现行制度存在的问题找到相应的对策。一、行政监督的涵义〔一行政监督的概念一般意义上讲,行政监督又称行政调查,是指行政主体依法定职权,对相对方遵守法律、法规、规章,执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为。在对行政监督进行讨论时,必须先搞清行政监督的概念,理论界对行政监督有广义和狭义之分。广义的行政监督泛指执政党、国家权利机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。狭义的行政监督是指行政组织内部各监督主体对行政机关及其行政公务人员的行政行为所作的监察或监督。本文主要讨论狭义的行政监督。〔二行政监督的对象行政监督的对象是指行政监督活动所针对的组织或者个人。1.行政机关。行政机关是依照宪法和行政机关组织法设立的、享有且能以自己的名义行使国家行政权,并能独立承担由此而产生的法律责任的机关。根据宪法和行政机关组织法的规定,我国的行政机关包括中央行政机关和地方行政机关。由于行政机关行使大部分且最重要的行政权力,因而行政机关理应成为行政监督的重点对象。2.政府公务员。政府公务员是指在国家行政机关中执行公务的人员。国家通过法律将行政权力赋予行政机关,行政机关由公务员组成,所以归根结底行政权力是由公务员行使的,对公务员实施监督是行政机关依法行政的基础。3.行政机关任命的其他人员,主要是指行政机关任命的国有企事业单位的领导人员。这些人员成为行政监督对象的原因主要有三：一是这些人员由行政机关任命；二是这些人员受行政机关的委托,行使特定的行政职权,并向行政机关负责；三是这些人员履行职务的行为是执行公务的行为,他们的职务行为是行政机关管理社会事务的特殊方式。〔三行政监督的特征1.监督主体的多样性。行政监督的主体包括各级政府、各级政府职能部门、行政监察机关、审计机关等。2.监督对象的特定性。行政监督的对象是行政机关、政府公务员以及行政机关任命的其他人员,更确切的说是行政公务人员的行政行为。3.监督内容的广泛性性。行政监督不仅包括对政府及其职能部门行政管理活动的监督,而且包括对行政执法人员行政处理活动的监督,不仅监督行政行为的合法性,而且监督行政行为的合理性。4.监督程序的法定性。行政监督是一种法制监督。监督程序法定是实现监督目的的基本前提,没有相应法律程序的保障,行政监督的目的不可能实现。行政监督法律程序在保障监督机关有效行使监督权的同时,也对监督机关滥用监督权形成制约,保护被监督人的合法权益。二、行政监督的专门机关我国行政系统内的行政监督机关主要包括上级行政机关以及行政监督的专门机关。行政监督的专门机关包括行政监察机关和审计机关。行政监察机关1.行政监察机关的组成〔1国家监察部。国家监察部是国务院行政监察机关,也是国家最高行政监察机关,主管全国的行政监察工作。〔2地方行政监察机关。我国地方行政监察机关是指县以上各级政府设置的行政监察机关,负责本行政区域内的行政监察工作。〔3行政监察机关的派出机构。县级以上行政监察机关根据实际检查工作需要,经本级政府批准,可以向本级政府下属部门派驻监察机构或人员,负责驻在部门的行政监察工作。2.行政监察机关的领导体制除国家监察部外,我国其他行政监察机关实施双重领导体制,即国家监察部受国务院领导,地方行政监察机关受本级政府和上一级行政监察机关的领导。我国《行政监察法》的多处规定都反映了这种领导体制。例如《行政监察法》第7条第2款规定："县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务以上级监察机关领导为主"。3.我国现行的行政监察制度〔1廉政监察制度廉政监察是行政监察机关依法对行政机关、政府公务员和行政机关任命的其他人员的各种腐败行为进行监督和惩戒的一种职能活动。廉政监察是监察机关的主要职能之一,主要任务是监督行政机关和政府公务员执行廉政制度的情况,查处各类以权谋私、贪污贿赂的违法违纪案件,促进廉政建设,以保证行政机关和政府公务员的为政清廉。〔2行政执法监察制度行政执法监察是行政监察机关依法对行政机关、政府公务员和行政机关任命的其他人员贯彻执行法律、法规、政策的行为进行监督和惩戒的一种职能活动。从国家机关的分工看,行政机关是执法机关,即执行法律、法规及其他具有普遍约束力的规范性文件。但是,行政机关在执法中常常会出现有法不执、执法不严、违法不究、执法趋利、执法野蛮、地方保护、部门保护等问题,以致严重损害法的权威性和公共性。因此,为了实现法律目标,维护公共利益,行政执法监察是完全有必要的。〔3行政效能监察制度行政效能监察由"行政效能"和"监察"两个词构成。行政效能是行政机关在行政活动中显示的能力和获得的效率、效果、效益的综合反映。行政效率、效果、效益三者统一于行政效能之中,是国家行政管理活动追求的基本目标。监察是指监察机关运用监察权对特定对象或者特定事项所实行的监督检查。行政效能监察是指行政监察机关依法对行政机关、政府公务员和行政机关任命的其他人员履行职责的行为和行为产生的效率、效果、效益等情况进行监督和惩戒的一种职能活动。〔二审计机关1.我国的审计机关的构成我国的审计机关包括国家审计署和地方各级审计机关。国家审计署是国务院组成部门,在国务院总理领导下主管全国的审计工作,对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,并对中央银行的财务收支进行审计监督。2.审计机关的领导体制除国家审计署外,地方各级审计机关均实行双重领导体制。我国《审计法》第8条规定："省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关,分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作。"冯霞浅论审计法的实施[冯霞浅论审计法的实施[J]XX科技与经济,2013,<13>刘相礼政府审计与民问审计的十大区别[J]XX省农业管理干部学院学报,2011,28<2>三、行政监督的重要价值行政监督的组织基础是行政组织以及金字塔式的行政组织结构。我国的行政组织包括各级人民政府和各级人民政府职能部门,数量众多。行政组织与和其他组织相比与人民的日常生活联系最为密切,也最为重要。行政监督是国家行政管理体系的一个重要组成部分,是使政府职能得以顺利实现的重要手段,也是行政机关依法行政的重要保证。因此,加强行政监督意义重大。〔一加强公务员的素质建设在我国,政府的宗旨是为人民服务,国家公务员不论职位高低、权力大小,都是人民的公仆。加强对行政行为的监督,将行政机关的行政活动置于广大人民群众的监督之下,可以增强国家公务员的公仆意识,坚持权为民所用,情为民所系,利为民所谋,促进其更好地为人民服务。〔二预防腐败,提高行政效率孟德斯鸠说过"一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止"。而在国家权力网络中最容易产生腐败的就是不断膨胀的行政权力。行政监督机关只有切实履行自己的职责,才能防止行政权力被滥用,才能建设起廉洁、勤政、务实、高效的政府。〔三加快政府职能转变当前我国政府正在由全能政府向有限政府转变,由人治政府向法治政府转变,由封闭政府向透明政府转变,由管制政府向服务政府转变。党的十七大也作出了关于"加快行政体制改革,建设服务型政府"的报告按。因此,我们要按照深入贯彻落实科学发展观的要求,加强行政监督,建设服务型政府。〔四建设社会主义法制国家我国是社会主义国家,人民是国家的主人。发展民主政治就是使人民充分行使民主监督权,参政权和议政权,保证人民真正当家作主。行政监督,能够加强国家行政人员的法制观念,从而使依法行政的原则在现实行政行为中得到贯彻,保证人民的民主权力,加强社会主义民主政治,促进社会主义法制建设。四、我国行政监督制度的现状分析〔一我国现行行政监督制度存在的问题1.行政监督主体缺乏独立性任何权力制约机制的有效运行都毫无例外的取决于其地位的独立,独立性是行政监督的本质特征和内在要求。但是就我国行政监督的内部监督体系来看,行政监督主体的地位不独立,导致监督缺乏力度,从目前我国行政监督主体实际情况看,我国的行政监督机关受到同级政府和上级监察机关的双重领导,这种领导体制,易导致行政监督主体的缺位、监督功能错位等现象,严重制约了监督机构的独立性、公正性和权威性。2.行政监督整体功能不强经过多年的不断建设,我国已经形成较为全面、系统的多元化行政监督体系,监督主体、方式和渠道多,这是一个优势,。但是由于多元监督主体之间的相互权责关系并没有完全理清处理,各种监督主体又都不同程度的存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题,彼此又缺乏联系和沟通,造成了职责权限不清、职能要么交叉重复,要么监督缺位,以至于乱用权利力,推诿扯皮,互争管辖权等现象屡屡发生,这必然损害行政监督的权威和效率,削弱了监督机制的整体效能。3.行政监督立法滞后行政监督必须依法进行,健全的监督法律体系是保证行政监督效能充分发挥的法律基础。近年来,我国在建立健全行政法制监督方面做了大量工作,完善和出台了一系列相关法律和法规,为加强我国的行政监督职能发挥了重要的作用,然而我国的行政监督立法不够完善,监督法律制度不足。具体表现有：缺失重要的监督法律、完善的监督法律体系和必须的监督法律法规；现有的法律中有关监督的规范不完善,缺乏明确的监督范围和监督程序；部分领域甚至有空白,一些监督主体的合法权益未得到保障,另外还存在着一些有法不依、执法不严、违法不究的现象。4.行政监督形式单一化行政监督是一项经常性的工作,应该遵循经常性联系性的原则,贯穿于政府机关及其工作人员行政行为的全过程。依据监督主体对监督客体实施监督的阶段不同,行政监督可以划分为事前监督、事中监督和事后监督三个阶段,只有三者全方位有机结合,才能取得良好的效果。但是长期以来,我国的行政监督方式比较单一,监督主体一直将监督工作的重点偏重于追惩性的事后监督,忽略了预防和控制,没有把预防为主作为行政监督工作的根本目标,同时又缺乏应有的控制力度,以致造成行政偏差过多,陷入被动消极的不利局面。因此,有效的行政监督应该是问题发生前的预防和控制,建立起对行政权力使用过程的全方位监督机制,使事前、事中、事后监督三为一体,提高监督效能。5.行政监督公开性不高,公民参与意识不强在我国行政活动的公开化、透明性不高,使"暗箱操作"、"报喜不报忧"等现象频频发生,造成政府公开的缺失和非透明,最终导致监督信息的不平等、渠道不畅通,使行政监督难以发挥实效。此外,公民的参与及监督意识不强,当公民的利益受到主管行政机关的侵犯时,不能正确行使法律赋予自己的监督权利。6.部分行政监督人员素质不高对于部分监督人员的道德底线、工作能力、专业技能等还存在一些问题：一些行政监督人员的理论知识水平和工作能力不高；思想素质不到位,办事不坚持原则、贪污腐败、监督不当等,这些问题阻碍了行政监督的有效开展。〔二我国行政监督制度存在问题的原因1.行政权力制衡机制缺失任何权力只有得到有效制衡才能在正常发挥其效能的同时防止权力的过度膨胀。行政监督的重要意义就在于对行政权力创造这种制衡条件,它应当是对行政权力进行制衡构建一种约束条件。然而,从权力的性质上分析,我国现行的行政监督权力从本质上讲也是一种行政权力,同样依靠行政机构内部的行政科层问责制和长官意志加以推行。即行政监督权力不足以成为制约行政权力的条件从而使得这种制衡机制不能形成。正因如此,现行我国的行政权力的制衡机制严重缺失。党政不分导致纪检机关越权行事目前我国很多规章制度还不是很健全,很多党员党内职务与政府职务不分,出现滥用职权,越权行事等不正常现象,严重影响了政府机关的工作效率和成效。还有一些就是对于行政法规未予清晰界定的事项,往往从党章中去寻找答案,很可能会产生与法律法规相冲突的地方,这就会削弱法律的权威,造成行政的混乱和权力的滥用。政企不分,行政机关在人、财、物的配置上掌握相当多的权力,利用行政手段直接干预市场的情况大量存在。黎国智,王连昌,莫于川：强化和完善我国监督法制的宏观思考黎国智,王连昌,莫于川：强化和完善我国监督法制的宏观思考[J],理论建设2004<2>:77-79政务公开不到位政务不公开在客观上主要源于信息不对称这一现象,在主观上主要源于政府官员对于信息的主观控制。从客观上讲,信息不对称的存在具有必然性,这是难以避免的；但并非因为其存在的必然性所以就不能够进行改进,相反,政府对待信息的态度能够对信息不对称的影响程度产生较大的作用。对于政府官员来说,政务不公开为其政府行为提供了很好的保护伞,很多政府行为在没有公开的情况下所受到的舆论监督很小,因而易于产生各种非法、违规、不良的行为。从另一个方面来说,政务公开不到位是对公民的知情权的损害,即作为公民,并没有积极的运用自己应有的知情权并且也没有在合法权益损害的情况下采取合法手段进行维护。4.行政领域权责分离现象严重,问责难度大经典的公共行政运行模式是建立在政治、行政分离和官僚制这两块基石上的,主张行政权力的集中统一,通过建立等级森严的科层机构实现效率最大化。在单一权力中心格局下,政府的权力与责任都服从和服务于这个单一中心,权力与责任在封闭的体系内单向运行,下级对上级负责任并接受上级控制,通过层层负责实现整个行政体系的责任并最终实现行政体系对政治体系负责任,权力与责任在不断上行的过程中形成了单一的终极权威中心,将命令的权力集中到了非常小的范围,充分体现了命令统一原则,并以此排斥了外界的监督蔡鹏王爱敏蔡鹏王爱敏论我国的行政监督机制及其完善[J]北京工业职业技术学院学报,2008,7<4>五、改革和完善我国行政监督制度的建议〔一建立行政监督体制的协调机制,增强行政监督的整体合力只有当行政监督体系发挥整体效能时,才会加强行政监督的力度和权威。因此,要建立内部与外部监督体系的协调机制,使各系统的监督主体互相配合,协调一致,形成合力,才能取得良好的监督效果。具体做法有：通过立法出台有关协作方面的制度,有力地保障监督机构之间的相互交流与协调；建立综合性协调机构,负责对各监督主体的监督目标和活动过程进行总体把握、具体指导和综合协调；建立严谨的监督网络,充分利用现代科技提供的便利条件,互通信息,联合合作,增强我国行政监督的整合性。〔二健全行政监督法律体系,实现行政监督的法制化行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础,切实可行的法律法规既是对行政监督权力及其行使的规范,又是对这种权力及行使的保障。所以,加强行政监督方面的立法,建立健全的法律法规的体系,能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序,做到有法可依,减少监督的盲目性和随意性这是建设民主法治国家的基本要求。我国要从法律上明确规定行政监督的职责、地位以及工作程序等,使之更具有稳定性、长期性、可行性和有效性,为依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。〔三>改革现有的监察审计机关的领导体制1.改变现有的双重领导体制行政监察和审计机关的双重领导体制,越来越不能适应经济和社会发展的需要,也不利于监督工作的开展,因此有必要改双重领导体制为单一领导体制,像海关、安全等部门一样实行上级部门的垂直领导。地方监察、审计机关脱离地方政府领导后现行的许多弊端也许都会迎刃而解。2.党政分开我国现行的行政监察机关与党的纪律检查机关实行合署办公,其实是一个领导班子、一套工作机构、两个机关名称而已。独立的行政监察机关并不存在。党政不分导致什么事都是"一把手"说了算,监督机关位卑言轻,很多事情不敢管也管不了。因此,有必要将党政分开,在行政系统内部设立独立的行政监察机关。3.提高监督机关的地位可以考虑将现有的监察、审计机关合二为一,在中央政府设立审计监察部,直接对最高行政首长负责,并赋予像香港"廉政公署"一样超脱的权力。这样既适应大部制改革的需要,也符合行政组织精简、统一、效能的原则,更重要的是提高了监督机关的地位。<四构建全程行政监督体系,注重事前的预防和事中的监督我国的行政监督体制要改变"亡羊补牢"的做法,在实际的监督活动中,把好入口关,努力做到"防患于未然",这是行政监督的根本任务所在。要做到事前、事中、事后监督有效结合,既做好预防工作,又对出现的问题及时纠正,最终提高行政监督的效能。〔五增强行政行为的公开性和透明度,完善监督机制政务公开是指在国家政务活动中,凡是涉及公共事务、公共服务的事项,只有不属于国家机密都应向社会和群众公开,接受社会和群众监督。我们要大力推行政务公开,对内健全政府信息发布制度,完善公开办事制度,创造条件让人民有效监督政府。对外加强宣传,让公民增强参与意识,同时利用广播、电视、网络等媒体,让人们知道监督什么、怎么监督和坚决曝光违法乱纪行为,真正做到行政的公开和透明。〔六加强行政监督队伍建设,提高监督人员的职业素质和道德素质行政监督人员是竞争监督工作的执行者,是行政监督效力的载