公共管理学 课件

公共管理学公共管理学1第一讲公共管理学概述一、公共管理的含义二、公共管理学的起源与发展三、公共管理与企业管理第一讲公共管理学概述一、公共管理的含义2一、公共管理的含义公共管理是以政府为核心的公共部门对公共事务的管理活动。一、公共管理的含义公共管理是以政府为核心的公共部门对公共事务3管理与其他领域将管理（management）限制于人类事务方面，其控制意味着存在着上下级的服从关系。管理是管理者自上而下针对被管理者运用权威以达成目标的行动。管理与政治的区别：合纵连横与直接指挥与经济的区别：市场购买与等级性的权威与法律的区别：法律规定了不可以做的；在可以做的范围内，管理可以自由决定（自由裁量）。管理与其他领域将管理（management）限制于人类事务方4政治、经济、法律、管理行动关系图政治经济法律管理公共管理可以采用某些政治的方法、经济的方法、法律的方法，但这些方法仅仅只是在管理的范围内使用。政治、经济、法律、管理行动关系图政治经济法律管理公共管理可以5总结：公共管理是以政府为核心的公共部门对公共事务的管理；公共管理学即以公共管理为对象的学科。总结：公共管理是以政府为核心的公共部门对公共事务的管理；6二、公共管理学的起源与发展（一）学科渊源（二）历史背景（三）新公共管理运动的核心与精神二、公共管理学的起源与发展（一）学科渊源7（一）公共管理学的学科渊源公共管理学是行政学的一个分支领域；其直接的学科背景是公共行政学的历史。1.最早可以追溯到1887年伍德罗·威尔逊的《行政之研究》，其中提到：Itistheobjectofadministrativestudytodiscover,first,whatgovernmentcanproperlyandsuccessfullydo,andsecondly,howitcandothesethingswiththeutmostpossibleefficiencyandattheleastpossiblecosteitherofmoneyorofenergy.（一）公共管理学的学科渊源公共管理学是行政学的一个分支领域；8TheStudyofAdministration.（1）行政科学是过去两千多年来政治学的最新结果；（2）Thefieldofadministrationisafieldofbusiness；有别于politics、constitution以及publicopinions，-——politics是有关国家大事，而行政是具体的小事；政治是政治家的地盘，而行政是技术官员的领域；——constitution与行政的关系是generalplan与specialmeans——publicopinion应当承担针对行政的权威性批评之责：有效但不捣乱。（3）提倡采用historical,comparativemethod，最好是向德国和法国学习。TheStudyofAdministration.（192.古德诺的《政治与行政》提出了政治与行政的二分法。认为政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。2.古德诺的《政治与行政》提出了政治与行政的二分法。认为政治103.直到上个世纪前半叶，传统的公共行政学主要致力于行政原则的研究。LutherGulick提出了这样的问题：Whatistheworkofthechiefexecutive?Whatdoeshedo?答案就是七要素POSDCORB。它们分别是：planning（计划）、organizing（组织）、staffing（人事）、directing（指挥）、coordinating（协调）、reporting（报告）和budgeting（预算）。3.直到上个世纪前半叶，传统的公共行政学主要致力于行政原则的114.上个世纪六十年代后，公共行政学往两个方向发展：一个是向政治学回归，即注重一些价值方面的讨论，比如社会平等、民主价值、多元主义、公民参与、社会正义；另一个是向政策科学或政策分析发展，它可以追溯至1951年H.Lasswell主编的《政策科学》，偏重技术方面。4.上个世纪六十年代后，公共行政学往两个方向发展：一个是向政12H.G.Frederickson对NewPublicAdministration的论述一、传统行政致力于更好的管理，而NPA则在这些传统目标之上再加上社会平等；二、公共行政包含四种过程：（1）distributiveprocess；（2）integrativeprocess;（3）boundary-exchangeprocess;（4）socioemotionalprocessH.G.Frederickson对NewPublic13SelmaMushkin的公共管理核心要素Policymanagement：确定需求，作出决定，选择方案，以及根据权限来作出资源的分配Resourcemanagement：建立行政支持体系，比如预算、财务管理、采购和人事管理Programmanagement：执行政策以及机构的日常运转。SelmaMushkin的公共管理核心要素Policym145.在上个世纪七十年代，出现了一个新公共管理运动，公共管理学科开始成形。从其直接的来源来看，它一方面从政策科学转变而来，另一方面吸取了企业管理的经验。其中前者被概括为P途径（thepolicyapproach），后者概括为B途径(businessapproach）。5.在上个世纪七十年代，出现了一个新公共管理运动，公共管理学15强调公共部门的独特性强调公共部门相对于外部事务的处理注重政策分析强调公共部门与私人部门的相同性注重对组织的内部过程擅长组织管理P途径vsB途径强调公共部门的独特性强调公共部门与私人部门的相同性P途径16这两种研究途径虽然有区别，但都使用公共管理(publicmanagement）这一概念，因此也同被视为新公共管理运动的组成部分。两者逐渐合流，最终形成了公共管理这一门单独的学科。这两种研究途径虽然有区别，但都使用公共管理(publicm17（二）公共管理兴起的历史背景第一，政府调控经济，经济滞胀；第二，政府膨胀，社会不满；第三，财政赤字居高不下。（二）公共管理兴起的历史背景第一，政府调控经济，经济滞胀；18对中央政府的不满导致政府改革，典型的如里根和撒彻尔主义。这些改革的主要内容是：分权与私有化。对中央政府的不满导致政府改革，典型的如里根和撒彻尔主义。这些19（三）新公共管理运动的核心与精神上个世纪80年代以来，西方各国出现了政府改革的浪潮，它包括各种称谓，比如新右派、新治理，管理主义(managerialism），企业型政府(entrepreneurialgovernment)，以市场为基础的公共行政(market-basedpublicadministration)，这股浪潮通称为新公共管理（NewPublicManagement,NPM）。核心：在公共管理中引入市场精神：契约与效率（三）新公共管理运动的核心与精神上个世纪80年代以来，西方各20契约精神契约的要素：自愿，一致同意，责任；它是市场的基础新公共管理中的契约精神：第一，政府本质上是一个契约，而不是强制；第二，政府与公民的关系如同市场上的契约关系，如同供应商与顾客；第三，服从关系可以为契约关系所替代，比如contractingout。第四，引入契约意味着引入竞争。契约精神契约的要素：自愿，一致同意，责任；它是市场的基础21效率精神效率的本质：以最低的成本来实现尽可能多的目标。比如，1981年，里根总统宣誓就任总统不久，就发布一项解除管制的命令，其中提到：除非管制对社会的潜在收益超过对社会的潜在成本，否则将不批准新的管制规章也不实施管制。新公共管理的效率精神：第一，绩效管理而不是过程管理；第二，强调个人（管理者）负责而不是集体决定；第三，组织的弹性化；第四，大量引入企业管理的方法。效率精神效率的本质：以最低的成本来实现尽可能多的目标。22三、公共管理与企业管理同：第一，都属于一般意义上的管理；包括计划、组织、控制等等环节。第二，都致力于以最小的成本实现最大的目标。三、公共管理与企业管理同：23公共管理vs企业管理权力大，影响广制肘多考虑因素多无法轻易退出……权力仅限于企业内部制约因素少目标单一：利润想走就走……公共管理vs企业管理权力大，影响广权力仅限于企24第二讲治理结构理论一、治理结构理论的背景二、治理结构的分析方法（approach）三、人性假定四、交易分析五、治理结构类型六、从市场到等级制：各种形式类举第二讲治理结构理论一、治理结构理论的背景25一、治理结构背景所谓治理，指针对某种关系（交易）而采取的相应措施；治理结构所探讨的是采用的相应的制度（稳定性的措施）。新古典经济学的基本模型：完全竞争市场。一、治理结构背景所谓治理，指针对某种关系（交易）而采取的相应26实现帕累托最优的完全竞争市场第一，市场中买卖人数很多，但无人以影响价格，所以每个都价格的接受者第二，市场出售的产品，其品质都是一样的，具体同质性第三，市场买卖双方，对于市场的相关信息都能充分掌握第四，产品的成本与效益都反映在供给与需求线上第五，没有任何人为限制，每个人均是追求自利，所以不会有价格协定或勾结情形第六，厂商可以自由进出产业。实现帕累托最优的完全竞争市场第一，市场中买卖人数很多，但无人27R.Coase的批评该模型中假定的是传统的农民所有权，它与现代的工业形式是不协调的。1937年发表《企业的性质》，指出企业所以存在，这是因为存在交易成本（“使用价格机制的成本（acostofusingthepricemechanism）”）.比如搜索信息，讨价还价，订立合同等等。因此，企业是降低交易成本的努力。R.Coase的批评该模型中假定的是传统的农民所有权，它与28张五常《佃农理论》张五常的贡献使得将企业与市场被视为合约。它们仅仅是不同约束条件下的合约选择。张五常《佃农理论》张五常的贡献使得将企业与市场被视为合约。它29威廉姆森是美国新制度经济学派的主要人物之一，是交易费用经济理论的创始人和代表性学者。科斯在1991年获诺贝尔经济学奖时的演讲中，感谢奥利弗·威廉姆森等人为交易成本经济学的发展做出了突出贡献。科斯说，如果没有威廉姆森等人和许多别人的工作，他甚至怀疑他的著作的意义能否被人承认。由于威廉姆森在交易成本经济学上的突出贡献，他被广泛尊称为“新制度经济学之父（thefatherofnewinstitutionaleconomics）”。还有不少学者称他为新制度经济学的集大成者。威廉姆森是美国新制度经济学派的主要人物之一，是交易费用经济理30二、治理结构的分析方法1.以交易为基本分析单位2.交易成本为核心概念3.分立结构分析（discretestructuralanalysis）二、治理结构的分析方法1.以交易为基本分析单位311.以交易为基本分析单位交易指物或服务从一个人到另一个人的转移。治理结构研究本质上可归结为一种对缔约（contracting）的研究。威廉姆森拿亚当·斯密《国富论》所举的制针例子来说明，主流经济学所注重的是应当生产多少针，并且其价格是多少。而交易成本经济学所关注的是这制针活动里所包括的“18种不同的操作”是如何组织起来的1.以交易为基本分析单位交易指物或服务从一个人到另一个人的322.交易成本为核心概念Coase:transactioncosts指使用价格机制的成本。阿罗把这一定义扩大，把交易成本定义为“运行经济体系的成本”。威廉姆森采用后一种观点，“从契约的观点来看经济体系，交易成本可以定义为缔约成本（thecostofcontracting）”2.交易成本为核心概念Coase:transaction333.分立结构分析（discretestructuralanalysis）单纯地测量某种治理制度的交易成本是非常困难的，而且也不能有助于认识经济制度。重要的是将各种不同的制度如市场、混合制、等级制进行比较，从而把握它们的相对交易成本以及对于交易关系的含义。也就是说分立结构分析。它为赫伯特·西蒙所提出。3.分立结构分析（discretestructurala34使用分立结构分析的理由第一，企业不仅仅是市场的简单延伸，它还使用了不同的工具，也就是说，企业不仅仅是合约行为（contractualact），它还是一种合约工具（contractualinstrument），是一种通过其他手段来延伸的市场关系。因此对经济组织的分析就必须辨别并解释这些不同的工具。使用分立结构分析的理由第一，企业不仅仅是市场的简单延伸，它还35第二，不同的契约法为不同的治理形式提供了支持。威廉姆森认为，古典契约法（classicalcontractlaw）与自发的市场组织形式完全一致，并且支持这种市场组织形式。在市场中，交易双方并不存在相互依赖的关系，他们给对方所带来的成本可以忽略不计。而古典契约法讲究法律化的形式，正式的条款优先于非正式的条款，这都符合市场的需要。混合缔约模式中由于双边依赖程度的加深，这时更适合于新古典契约法，这里的合约的弹性更大，并不要求严格执行，并具备免责条款。对于企业等内部组织来说，其适用的契约法条款为自制（forbearance）。第二，不同的契约法为不同的治理形式提供了支持。威廉姆森认为，36第三，边际分析主要关注于二阶调整，它忽视了一阶节约。威廉姆森认为，这种分析模式所关注的是经济组织的一阶节约（first-ordereconomizing），强调的是经济组织的基本配置的恰当，它不同于主流经济学的边际分析所强调的二阶调整（second-orderrefinements）第三，边际分析主要关注于二阶调整，它忽视了一阶节约。37三、人性假定行为假设在交易成本经济学占有很重要的地位。它关系到整个治理结构的逻辑基础。新古典经济学中的行为假设是人是理性的效用最大化者。这一主张遭到一些经济学家的抨击。FrankKnight认为，研究经济组织，需要正确评价“我们所知道的那种人性”。科斯也说过，“现代制度经济学应以实际的制度为出发点，我们也应该以实际的人为出发点”。威廉姆森根据这一思路，提出其理论的行为假设：有限理性（boundedrationality）与机会主义（opportunism）。三、人性假定行为假设在交易成本经济学占有很重要的地位。它关系38Boundedrationality有限理性是HerbertSimon所提出来的，其定义为人们“人们主观上追求理性，但客观上只能有限地做到这一点（intendedlyrational,butonlylimitedlyso）”。有限理性包括两个方面的含义：第一，人的理性既然是有限的，因此脑力本身就是一种稀缺资源，对它的使用无疑也具有一种机会成本。第二，个人的认识能力是有限的，个人不可能预测未来所有的事件。

Boundedrationality有限理性是Herber39opportunism机会主义假设中，人们常以不诚实的或者欺骗的方式追求自身利益的行为。这里，经济代理人可以用一种选择性的或扭曲的方式来披露信息，他们为了自己的利益，常常精心算计，故意误导、伪装或欺骗。在订立契约之前的机会主义表现，通常称之为adverseselection（逆向选择）；而事后的机会主义表现，则称之为moralhazard（道德风险）opportunism机会主义假设中，人们常以不诚实的或者欺40有限理性和机会主义这两个假设的出现使得我们必须要关注缔约的可行模式与不可行的模式。那些过于复杂的契约模式超出缔约者的有限理性，固然要排除在可行的契约集合之外，而那些过于幼稚的契约也必须排除在外。有限理性和机会主义这两个假设的出现使得我们必须要关注缔约的可41风气atmosphere威氏并不认为，所有人都是机会主义的，有时也受到风气的影响。个人可能会放弃物质追求而追求精神利益，但个人选择有别，有的追求独立，倾向市场；另一些相反。但总体上，在其分析中，这种受道德风尚的影响的因素并不占主要地位。风气atmosphere威氏并不认为，所有人都是机会主义的，42四、交易的分析威廉姆森提出的交易分析的标准有三个：（1）交易频率；（2）不确定性；（3）资产专用性。四、交易的分析43（1）交易频率交易频率关涉到交易的时间因素。它对交易成本的影响主要体现在根本转换（fundamentaltransformation）上。当事人最初进入市场的时候，存在着许多叫价者，人们彼此之间进行竞争，但是契约签署之后，再次续约之时，往往会发生大数目的竞价（large-numberbidding）转换成为小数目的交易关系，交易双方会形成一种双边供给的情况。（1）交易频率交易频率关涉到交易的时间因素。它对交易成本的影44（2）不确定性（uncertainty）影响交易成本的第二个因素是交易的不确定性。这里的不确定性是广义的，包括能够预料到的偶然事件的不确定性，但预测它们或在合同中订立解决它们的条款代价很高。不确定性包括三种：第一，事态的发展不明朗第二，交易对方的信息不确定第三，交易对方的行为不确定（2）不确定性（uncertainty）影响交易成本的第二个45(3)资产专用性资产专用性是指“在不牺牲其生产价值的前提下，某项资产能够被重新配置于其他替代用途或被替代使用者重新调配使用的程度”。(3)资产专用性资产专用性是指“在不牺牲其生产价值的前提下，46五、治理结构类型威廉姆森将治理结构区分三大类：市场、混合制以及等级制。五、治理结构类型威廉姆森将治理结构区分三大类：市场、混合制以47衡量治理结构的角度有（1）适应性问题；（2）工具问题以及（3）所适用的契约法规则。其中适应性包括两个方面：适应性A，这里A指是的自主（autonomy）；和适应性C，这里C指的是合作(cooperation)。它们分别反映了不同治理结构的适应性。工具也包括两个方面：激励与行政控制。衡量治理结构的角度有（1）适应性问题；（2）工具问题以及（348契约法规则包括三种：古典契约法规则；新古典契约法和自制规则（forbearance)。契约法规则包括三种：古典契约法规则；新古典契约法和自制规则（49治理结构的特征特征治理结构市场混合制等级制工具适应性A+++0适应性C0+++绩效特征激励+++0行政控制0+++契约法+++0治理结构的特征特征治理结构市场混合制等级制工具适应性A+++50治理模式的选择人性假定资产专用性治理结构有限理性机会主义0++简单的等级制+0+混合制++0竞争+++复杂等级制治理模式的选择人性假定资产专用性治理结构有限理性机会主义0+51六、从市场到等级制从市场到等级制，存在着许多具体的治理结构：（1）完全竞争市场；（2）单边交易（unilateraltrading）；（3）互惠贸易(reciprocaltrading)；（4）散工制(putting-outsystem）；（5）对等制（peergroupassociation）；（6）内包制（insidecontractingsystem）；（7）简单等级制（simplehierarchy）；（8）U型结构（U-formstructure);（9）M型结构（M-formstructure）。六、从市场到等级制从市场到等级制，存在着许多具体的治理结构：52（1）完全竞争市场不存在资产专用性；机会主义；交易者（生产者与购买者）数量众多；（1）完全竞争市场不存在资产专用性；53（2）单边贸易通常是因为出现专用资产（比如专用机床），其成本更低。但也因此带来成本补偿问题。存在两种办法：第一，买者购买专用资产，让生产商生产，然后以低于市场价P的k购入；第二，生产商拥有专用资产，买者如果不购买则赔偿一部分；如果购买，则以高于k而低于P的价格购进。（2）单边贸易通常是因为出现专用资产（比如专用机床），其成本54（3）互惠贸易A出售产品X给B，同时以A购入B的产品Y作为前提。两者都可以获得比市场价更低的产品，降低各自的成本；或者保证一种较为长期合同；或者保证公平。（3）互惠贸易A出售产品X给B，同时以A购入B的产品Y作为前55（4）散工制16～18世纪盛行于西欧的一种家庭工业制度。即由包买商向分散的小手工业者贷放或供应原材料以至工具，让他们加工制造，给予一定酬金和工钱，然后收取成品转向市场销售。公司+农户（4）散工制16～18世纪盛行于西欧的一种家庭工业制度。即由56（5）对等制共同集体拥有，共同生产，临时选举头来监督或者相互监督。典型的对等制为合作社。其优势在于：（1）限制成员身份以事先防止adverseselection；（2）防止事后的moralhazard。缺陷：因为缺乏正式等级关系，只能限于smallgroup。如果群体扩大，仍然会出现free-ride问题，freeride表现在两个方面：事先的不披露信息与事后的malingering。（5）对等制共同集体拥有，共同生产，临时选举头来监督或者相互57（6）内包制其中资本一方提供原材料，设备，但另一方并不是雇佣工人，而是承包者。在生产方面，后者听从前者的安排。提问：内包制最普遍的见于哪一产业？（6）内包制其中资本一方提供原材料，设备，但另一方并不是雇佣58（7）简单等级制一方为资本，另一方为工人，两者形成一种雇佣关系。这里包含一种权威与服从关系，一种真正的等级制。也就是说，在一定的范围内，工人将自己的行动权利交给资本家来指挥。（7）简单等级制一方为资本，另一方为工人，两者形成一种雇佣关59（8）U型结构直线制，职能制以及直线职能制，它是以权力集中于高层为特征的组织结构。最早是由成立于1892年的通用电气公司发展起来的，由铁路公司发展的高层管理方法和家族式企业发展的中层管理方法综合而成的。正因为U型公司具有的优势，所以到1917年时，U型结构在美国制造业占据统治地位，当时236家公司中有80%以上采用了这种结构。（8）U型结构直线制，职能制以及直线职能制，它是以权力集中于60优点：有利于企业集中有限的资源，按总体设想，投资到最有效的项目上去。同时，这种结构还有利于产供销各个环节之间的紧密协调。缺点：高层领导者陷于日常经营活动，过多地涉入原本应是中层管理者的业务工作，疏于企业长远的发展战略；同时，由于行政结构越来越庞大，各部门之间的协调也越来越困难，导致体制僵化，管理成本上升。优点：有利于企业集中有限的资源，按总体设想，投资到最有效的项61（9）M型结构事业部制组织结构（又称M型组织结构）它是一种分权式结构，即：事业部制是在总公司领导下按产品、地区或市场划分，统一进行产品设计、采购、生产和销售，相对独立经营、单独核算的部门化分权结构。产生：M型结构是美国管理学家斯隆在20世纪20年代针对企业实行多样化经营所带来的复杂管理总是而提出来的。最早采用M型组织结构的是美国通用汽车公司。正是通用汽车公司在1920年的危机中，发明了这套新型的组织结构，通用汽车公司起死回生。（9）M型结构事业部制组织结构（又称M型组织结构）62优点：（与U型结构相比）（1）权力下放，有利于最高管理层摆脱日常行政事务，集中精力研究企业的大政方针和战略问题。（2）各事业部独立核算，能充分发挥部门管理的积极性、主动性和创造性，提高企业经营的适应能力。（3）各事业部之间的竞争有利于提高公司的整体效率。（4）便于培训管理人才。存在的问题：在上层与事业部内部都要设置太阳能机构，容易造成机构重叠，管理人员膨胀，管理费用增加；各事业部独立性强，考虑问题容易忽视整体利益，各事业部协调难度增大等。事业部制对那些实行多样化经营的大型企业具有很强的生命力。优点：（与U型结构相比）（1）权力下放，有利于最高管理层摆脱63以上只是从市场到等级制的一个大致轮廓，在具体的交易形式上，还存在着远为复杂的形式，比如捆绑销售（tie-in）、拍卖（bidding），管制，特许经营等等。以上只是从市场到等级制的一个大致轮廓，在具体的交易形式上，还64第三讲政府治理工具一、政府治理工具概述二、政府直接生产或委托其他政府部门生产三、合同外包四、特许经营五、补贴六、如何分析问题第三讲政府治理工具一、政府治理工具概述65一、政府治理工具概述公共产品的交易的治理方面涉及到了所谓政府治理工具。本书给出了十种：（1）政府直接提供；（2）委托其他政府部门提供；（3）契约外包；（4）经营特许权；（5）补助；（6）抵用券；（7）市场供给；（8）志愿服务；（9）自我协助；（10）政府贩售特定服务。一、政府治理工具概述公共产品的交易的治理方面涉及到了所谓政府66二、政府直接生产与委托其他政府部门生产直接生产指的是按照等级制的治理方式进行公共产品的生产。政府直接生产的优势：第一，私人不愿意提供；第二，政府提供成本低；第三，政府信用高；第四，保守机密二、政府直接生产与委托其他政府部门生产直接生产指的是按照等级67三、合同外包（contractingout）合同外包，指政府雇佣私人部门提供公共服务，费用由政府支出。它也指私人公司将产品或服务的某个部分外包给其他生产商。三、合同外包（contractingout）合同外包，指政68政府直接生产vs合同外包内部生产过程管理自由裁量管理成本市场购买目标控制受合同约束订立合同的成本政府直接生产vs合同外包内部生产市场购买69服务领域服务可描述性监督竞争程度总体评价垃圾收集1111供水112.51.5消防服务3353.5儿童福利3353.5娱乐设施管理3333图书馆2254人事管理23.5331=可能性最大；5=可能性最低。资料来源;KevinLavery,SmartContractingforLocalGovernmentServices,PraegerPublishers,1999,pp.11-13.服务领域服务可描述性监督竞争程度总体评价垃圾收集1111供水70政府采购：最普遍而常见的外包一般意义上的政府采购指政府使用财政资金获得货物、服务和工程。可以说，自有政府，就必然有政府采购。狭义的政府采购指根据国家审查、管理和监督政府采购活动的一系列法律和法规而实行的采购行为。政府采购：最普遍而常见的外包一般意义上的政府采购指政府使用财71四、特许经营（franchise）特许经营指政府授予企业在一定时间和范围提供某项公共产品或服务进行经营的权利。四、特许经营（franchise）特许经营指政府授予企业在一72特许经营不等于许可证，后者往往简单，只要符合条件，就应当发放；而特许经营只限于特定的有限企业。特许经营也不同于合同外包，合同外包中政府向生产企业付费，而在特许经营中，消费者向企业付费，企业则向政府支付特许经营费。特许经营不等于许可证，后者往往简单，只要符合条件，就应当发放73特许经营的适用对象可收费物品的提供，诸如电力、天然气，自来水，电信，桥梁，道路，公共汽车等；这些通常属于基础设施，具有天然垄断特征：第一，社会性和公益性第二，投资规模大，使用边际成本低第三，空间垄断或者时间长特许经营的适用对象可收费物品的提供，诸如电力、天然气，自来水74特许经营的变种1984年，土耳其总理奥扎尔提出BOT的特许经营方式，特许经营发展成20多个变种，其中主要有运营和维护租赁（operationsandMaintenanceLease，O&M）、租赁-建设-经营（Lease-Build-Operation，LBO）、建设-转让-经营（Build-Transfer-Operate,BTO)、建设-经营-转让（Build-Operate-Transfer，BOT）、外围建设（WraparoundAddition，WA）、购买-建设-经营（Buy-Build-Operate）、建设-拥有-经营（Build-Own-Operate，BOO）特许经营的变种1984年，土耳其总理奥扎尔提出BOT的特许经75O&M民营部门承担全部经营和维护之责，向用户收费，向政府支付租金LBO民营企业获得长期合同，扩展现有设施，向用户收费，向政府支付租金BTO民营企业建设，然后转让给政府，政府外包发展商BOT民营部门建设，经营期限内向用户收费，结束后转让给政府WA民营部门兴建现有公共设施的附属设施，一定期限内经营整个公共设施。BBO民营部门购买现有公共设施并扩展，然后经营，政府对定价、安全、质量、将来发展作出规定BOO民营部门在永久特许权下负责建设，拥有产权并负责经营，但接受政府在定价和运营方向的限制O&M民营部门承担全部经营和维护之责，向用户收费，向政府支付76特许经营的一般性要求一般说来，政府拥有设施，但运营成本高或质量太差，可以采用O&M；当政府资本短缺，或现有设施需要追加投资，但又想收回投资，可以采用BBO；无力对现有设施扩建或改造，可以采用LBO或WA；当社会有需求，而政府无力满足，且新投资有较高回报，可以采用BTO，BOOT，BOT；政府无力或无意介入某种服务的提供，可以采用BOO。私人部门介入公共服务的供给，是看其投资的回报率；而回报率又受地域经济水平、基础设施的构成的影响。特许经营的一般性要求一般说来，政府拥有设施，但运营成本高或质77五、补贴（subsidies）所谓补贴，指政府通过对生产者或消费者实施补助的形式。补贴的办法可以分为两大类：第一，补贴给生产商，令其定价低于边际成本；第二，直接补助给消费者，由消费者去购买。具体来说，形式多种多样，包括直接补贴、减免税、资助、政府的低息或无息贷款、提高进口关税、加速折旧、提供培训等等。一般地说，任何政府造成价格偏离市场价格的行为，都可以视为补贴行为。因此，补贴是最重要和最普遍的政府干预手段。五、补贴（subsidies）所谓补贴，指政府通过对生产者或78补贴的理由在完全竞争市场中，价格趋于一定并且实现了社会福利的最优，通常是不需要补贴的。因此，需要使用补贴的理由一般包括：第一，用于外部经济（externaleconomy)的场合，比如基础教育。第二，扶助产业发展，比如针对特殊行为的减免税。第三，实现社会公平，比如低保。补贴的理由在完全竞争市场中，价格趋于一定并且实现了社会福利的79（一）产业补贴产业补贴是一种产业政策，它指政府针对产业发展而采取的各种政策。从广义上来看，几乎所有产业政策都可以视为产业补贴。具体来说，可以包括主导产业、限制性产业以及衰退性产业的补贴。（一）产业补贴产业补贴是一种产业政策，它指政府针对产业发展而802.限制性产业主要是针对生产要素和资源的合理利用与节约使用而实施的产业补贴。这里，一方面包括对重污染企业的关停并转（它构成对未关停企业的间接补贴）或某种技术性规定，另一方面包括技术改造的补贴等。2.限制性产业主要是针对生产要素和资源的合理利用与节约使用813.衰退性产业衰退产业是指在产业结构中由于非主观原因陷入停滞甚至萎缩的产业。衰退产业产生的原因：（1）技术原因。由于新科技、新产品的出现，使得一些传统产业失去市场和竞争力，出现衰退。（⑵资源原因。如资源密集型产业的资源枯竭引起的产业衰退。（3）需求变化原因。随着经济发展和人均收入水平的提高，某些产业会因产品需求弹性趋于下降而出现衰退。（5）国际竞争原因。由于国际分工格局的变化，某种有比较优势的产业会因竞争优势丧失被转移到其他国家，则会使本国原来具有比较优势的产业趋于衰退。对衰退产业采取调整和援助政策，其目的是帮助和促进衰退产业有秩序地收缩，使衰退产业的资源顺利地流向其他产业，实现资源的优化配置，调整、援助政策主要是两个方面：一是消除生产要素退出障碍的措施；二是有关衰退产业的援助措施。3.衰退性产业衰退产业是指在产业结构中由于非主观原因陷入停滞82（二）消费者补贴消费者补贴是政府对消费者的补贴。一般来说，它与产业补贴的区别在于，政府补贴直接针对消费者，而不是生产者。比如货币化分房（二）消费者补贴消费者补贴是政府对消费者的补贴。一般来说，它83Voucher抵用券抵用券，或者凭单，是补助的一种特殊形式，它有可能是一种消费者补贴，也可能属于公平补贴。中国曾经广泛使用抵用券，比如粮票、布票、肉票等等。美国联邦政府应用较多的是食物救济券。现在仍很常见，比如学费报销。抵用券的特点是：限定消费的内容。因此，它本质上属于一种实物补贴。Voucher抵用券抵用券，或者凭单，是补助的一种特殊形式，84（三）社会公平补贴这是一类特殊的消费者补贴，它针对于收入差别而作出针对低收入者的补贴。它属于消费者补贴中的基本类别。关于社会公平的补贴，在政治哲学上存在着一个所谓善人的困境（SamaritanDilemma）问题。（三）社会公平补贴这是一类特殊的消费者补贴，它针对于收入差别85谁冷酷谁赢谁冷酷谁赢86政府的对策第一，监视并强迫受援助者工作，比如英国的济贫所。边沁曾经建议，让穷人去踩踏车，为社会提供能源。Tullock在此基础上略加改进，建议实行一种不那么需要体力劳动但需要集中精力而乏味的工作。中国:生产性赈灾第二，采取冷酷策略，干脆对那些不劳动的人撤销援助。比如按劳分配原则。第三，让劳动者收入得到更多，制定合理的税收与补贴政策。政府的对策第一，监视并强迫受援助者工作，比如英国的济贫所。87第三讲公共部门战略一、何谓战略管理二、战略管理的一般性步骤三、战略分析技术手段第三讲公共部门战略一、何谓战略管理88一、公共部门战略管理概述战略管理古已有之，公共部门战略管理也是屡见不鲜。但将它提出来作为一个概念，则是一个新鲜事物。事实上，在几乎每个组织中，都有可能包含战略管理。它是策划（计划），但与普通的策划又有区别，因为策划是有层次的。一、公共部门战略管理概述战略管理古已有之，公共部门战略管理也89宗旨目标战略程序预算计划战术政策宗旨目标战略程序预算计划战术政策90战略：一种将组织的宗旨和目标与具体的政策、程序、战术以及预算相联系的路径性计划。战略管理是将战略贯穿于组织的全部活动的管理行为。其特点是：第一，属于计划中的关键环节；第二，直接针对外部环境；第三，自上而下将总体计划贯穿到具体行动战略：一种将组织的宗旨和目标与具体的政策、程序、战术以及预算91企业战略管理的历史（一）预算与财政控制时间：20世纪50年代以前环境假设：简单的、重复发生的管理重点：内部的预算、财务控制和目标管理管理程序：年度财务周期目标价值：财务预测管理趋向：内部控制型企业战略管理的历史（一）预算与财政控制92（二）长期计划时间：20世纪50年代初环境假设：未来是可以预测的，过去将延续到未来管理重点：对环境的预测和制定长期计划为重点管理程序：周期性程序目标价值：规划未来管理趋向：趋势外推法（二）长期计划93（三）战略规划时间：20世纪60年代初；环境假设：环境的变化和趋势是可以预测的；并且是可以控制的管理重点：注重观察环境中的威胁与机会，组织中的优缺点，侧重于战略制定和行动方案目标价值：预测和控制未来管理趋向：程式化（三）战略规划94（四）战略管理时间：20世纪70年代初环境假设：环境难以预测，非连续性事件管理重点：应对环境突变及出现的机会与威胁，制定和实施战略并重管理程序：因地制宜与周期性程序并重目标价值：创造未来管理趋向：非正式化和应急型（四）战略管理95二、战略管理的一般步骤第一，战略分析第二，确定目标第三，战术安排第四，控制手段第五，战略实施二、战略管理的一般步骤第一，战略分析96第一步战略分析战略分析（战略规划）区别于一般性的问题分析的地方在于，强调行动者的具体优劣以及具体的环境。第一步战略分析战略分析（战略规划）区别于一般性的问题分析的97第二步确定目标目标分为两个层次，概念性目标与操作性目标。前者又称之为愿景（vision）第二步确定目标目标分为两个层次，概念性目标与操作性目标。前98第三，战术安排将操作性目标转化为操作性程序将操作性程序与时间联系起来。第三，战术安排将操作性目标转化为操作性程序99第四，战略控制战略控制的存在理由是环境的可变性；战略控制的体现：（1）在战略设计中考虑环境可变因素，制定应急预案；（2）战略设计中考虑执行中的阶段性评估；（3）战略设计者参与战略实施中的控制；（4）执行者参与战略调整。第四，战略控制战略控制的存在理由是环境的可变性；100第五，战略实施第五，战略实施101三、战略规划工具这里将介绍几种常用的战略规划工具：一、问题组合法二、利益相关者分析三、SWOT分析三、战略规划工具这里将介绍几种常用的战略规划工具：102（一）问题组合法它源于企业管理中的波士顿矩阵方法，由波士顿咨询公司提出，将组织的产品或产品组织作为整体进行分析，以市场增长率和相对市场占有率作为战略制定的两个基本参数，以此划分为四个区域幼童业务（高增长，低竞争地位）明星业务（高增长，强竞争地位）瘦狗业务（低增长，低竞争地位）金牛业务（低增长，强竞争地位）（一）问题组合法它源于企业管理中的波士顿矩阵方法，由波士顿咨103公共管理中的问题组合法指以问题为焦点，对主要活动进行分类、评估，确定哪些活动需要改变，哪些需要取消的方法。关键：找出有待改进的问题。指标：（1）利益相关者的支持度；（2）可控性。公共管理中的问题组合法指以问题为焦点，对主要活动进行分类、评104问题组合矩阵黑马（DarkHorses)孵鸭（SittingDucks）睡狗(SleepingDogs）怒虎（AngryTigers）高低低高

可控性利益相关者支持度问题组合矩阵黑马孵鸭睡狗怒虎高低低高可控性105（二）利益相关者分析利益相关者分析，包括对服务对象、法律机关、公众、监督机构和政府官员的分析。第一，考虑社会、经济和经济的因素；第二，确定每个利益相关者的目标；第三，根据利益相关者的重要程度和影响对其进行排序和分类。第四，找到可以满足各利益相关者要求的战略。（二）利益相关者分析利益相关者分析，包括对服务对象、法律机关106（三）SWOT分析SWOT分析是通过将分析组织的strength,weakness,opportunity,threats而制定战略的方法。相比较前两种分析方法，SWOT分析较多地强调了组织自身的优缺点。（三）SWOT分析SWOT分析是通过将分析组织的streng107SO战略利用机会，发挥优势WO利用机会，克服弱点ST战略利用优势，规避威胁WT战略减少弱点，规避威胁SWOTSO战略WOST战略WT战略SWOT108对于公共部门来说，SWOT分析最恰当的运用主要是区域发展战略和产业政策方面，包括涉及到经济发展的方方面面。对于公共部门来说，SWOT分析最恰当的运用主要是区域发展战略109第五讲公共部门组织管理一、组织二、人力资源管理三、领导第五讲公共部门组织管理一、组织110一、组织广义的组织管理包括组织、协调、领导和人事等等内部的一般性管理；狭义的组织管理即所谓组织工作，为实现有效、合理分工而进行的管理工作，包括业务工作的分工、工作量的分配、职责和权限的划分，以及分工之后的配合、协作关系等等。其核心问题是围绕着战略目标而进行相应的组织结构设计。一、组织广义的组织管理包括组织、协调、领导和人事等等内部的一111组织工作的内容1.根据组织目标设计和建立一套组织机构和职位系统；2.确定职权关系，从而把组织上下左右联系起来；3.与管理的其他职能相结合，以保证所设计和建立的组织结构有效地运转；4.根据组织内外部要素的变化，适时地调整组织结构。组织工作的内容1.根据组织目标设计和建立一套组织机构和职位系112组织工作的步骤（1）确定组织目标；（2）对目标进行分解，拟定派生目标；（3）明确为了实现目标所必需的各项业务工作或活动，并加以分类；（4）根据可利用的人力、物力以及利用它们的最佳途径来划分各类业务工作或活动；（5）授予执行有关各项业务工作或活动的各类人员以职权（6）通过职权关系和信息系统，把各层次、各部门联结成为一个有机的整体。其成果为最终表现或最终成果就是一系列的组织结构图和职务说明书。组织工作的步骤（1）确定组织目标；113组织结构的几种一般形式为：直线制、职能制；直线职能制、事业部制、矩阵结构组织结构的几种一般形式为：直线制、职能制；直线职能制、事业部114组织结构设计的一般原则第一，符合组织的自身需要；组织结构承接战略管理而来，它可以按职能划分，比如指挥、供应、财会；有的可以按项目再分为小组，分为比如城区改造，可以分为设计一块，拆迁一块第二，职责明确第三，确定合理的管理层级与管理幅度。管理层级与管理幅度。在管理层级指管理的总体地域或者对象，层次越高，管理地域愈宽或对象愈多；而反之，范围愈窄；而在管理幅度方面，指直接管理的下级组织或人员。组织结构设计的一般原则第一，符合组织的自身需要；115二、人力资源管理人力资源管理又叫人员配备（staffing），指根据组织结构中所规定的职务的数量和要求，对所需人员进行恰当而有效的选择、考评和培训，其目的是为了配备合适的人员去充实组织中的各项职务，以保证组织活动的正常进行，进而实现组织的既定目标。它包括三个方面的内容：（一）选聘（二）考评（三）培训在所有这些方面，最重要的是对主管人员的选聘、考评和培训。二、人力资源管理人力资源管理又叫人员配备（staffing）116主管的选聘第一，职务分析这个职务是做什么的（即目的和任务是什么）？应该怎么作？需要一些什么知识和技能才能胜任？有没有别的方法实现目标？如果有的话，那么新的要求又是什么？第二，确立选聘途径：内升和招聘第三，具体安排选聘步骤主管的选聘第一，职务分析117三、领导授权与责任激励（奖惩）监督三、领导授权与责任118法约尔桥（FayolBridge）授权与负责是领导中最基本的原则，也是最能够体现等级制精神的所在：体现了最高一级到最低一级应该建立关系明确的职权等级系列，这既是执行权力的线路，也是信息传递的渠道。通常不可以违背。法约尔发现，在大规模组织中，直线指挥链会很长，如果教条地按直线指挥链来沟通和传递信息，那么，两个相关直线指挥链有信息要沟通，按照一层层反映上去，再一层层下达，费时太长，往往会贻误战机。法约尔主张，两个平行的指挥链的同级机构之间，在一定范围内可以进行信息沟通，就象搭一架桥一样，使二者直接沟通，提高解决问题的速度，从而可大大提高管理效率。后人称这种做法为“法约尔桥”。法约尔桥（FayolBridge）授权与负责是领导中最基本119激励（Motivation）本来是心理学的概念，就其本质来讲，它是表示某种动机所产生的原因.把激励这个概念引进到管理中，则赋予了新的含义。也就是说，激励是一种精神力量或状态，起加强、激发和推动作用，并且指导和引导行为指向目标。我们不仅要研究某种动机是如何产生的，同时要研究如何促使被管理的对象产生某种特定的动机，如何引导他拿出自己的全部力量来为实现某一目标而努力奋斗。激励（Motivation）本来是心理学的概念，就其本质来讲120激励最基本的方法就是物质激励，其次就是情感或者事业追求的激励。对于领导者来说，最重要的问题是如何找到适当的激励方式。激励最基本的方法就是物质激励，其次就是情感或者事业追求的激励121监督的本质是上级获取下级在执行时的相关信息的过程。监督的本质是上级获取下级在执行时的相关信息的过程。122第六讲政府公共关系一、政府公共关系概述二、针对公共产品的供应商（招标）三、针对公共产品的消费者（听证）四、应对媒体（新闻发布）第六讲政府公共关系一、政府公共关系概述123一、政府公共关系概述公共关系，publicrelations，指组织对其与外部联系的管理行为。政府公共关系指政府对其与外部联系的管理行为。一、政府公共关系概述公共关系，publicrelation124公共关系，可以从几个角度来探讨：（一）理论层面（theory）：比如信息经济学，政治传播学，逆向选择，道德风险。主体分析，客体分析（二）工具(instrument）层面：具体制度；手段。（三）技巧（arts）层面：经验、语言艺术、形象推广的具体方法公共关系，可以从几个角度来探讨：125二、应对供应商在政府直接生产的情况下，是无须应对供应商的，而一旦需要应对供应商，这意味着采用了政府采购、合同外包、特许权经营、补贴等提供方式。其中通常都需要使用招标这一程序。《中华人民共和国招标投标法》第三条：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。二、应对供应商在政府直接生产的情况下，是无须应对供应商的，而126招标（tender）招标可以分为公开招标和邀请招标。我们以招标为例说明政府在应对供应商的公共关系。一般而言，包括四个步骤；（1）制定合同；（2）确定招标方式；（3）甄选承包商；（4）实施监督；（4）风险控制。招标（tender）招标可以分为公开招标和邀请招标。127（一）制定合同第一，计算合同价格。包括公共服务的真实成本，效率，质量，设备的维护标准。第二，合同期满后有关设备的处理第三，付款方式第四，明确争端处理程序（一）制定合同第一，计算合同价格。包括公共服务的真实成本，效128（二）确定招标方式，制定招标文件三种方式：开放式招标；选择式招标；直接谈判。一般来说，服务简单，易于掌握，标的不大，可以采用第一种；如果专业性较强，占用资金多，可采用第二种，对承包商设立一定限制；如果服务的专业性太强，只有少数公司具备实力，则采用第三种。（二）确定招标方式，制定招标文件三种方式：开放式招标；选择式129招标文件的内容（一）投标邀请书；如招标人名称、地址、联系方式、项目基本情况、获取招标文件的方法（二）投标人须知；如对投标单位及投标书的要求、投标截止时间、开标时间和地点、是否收取投标保证金以及保证金数量。（三）投标文件格式；（四）技术规格、参数及其他要求；（五）评标标准和方法；（六）合同主要条款。招标文件的内容（一）投标邀请书；如招标人名称、地址、联系方130（三）实施招标可以委托招标代理机构，也可以自行组织招标。具体内容为：开标、评标和中标。（三）实施招标可以委托招标代理机构，也可以自行组织招标。131开标第一，在开标之前，所有投标书应当签收保存，并且不得开启。一般要开具回执。第二，开标时间应当同于文件截止时间，地点为招标文件中预先确定的地点。第三，开标由招标人主持，邀请所有投标人和评审专家（或包括公证机构）参加。第四，开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。开标第一，在开标之前，所有投标书应当签收保存，并且不得开启。132评标评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。评标时间通常为7天至半个月。评标结束后，评标委员会向招标人推荐候选人，由招标人决定中标人。招标人也可以直接授权评标委员会直接确定中标人评标评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会由招标人133中标第一，中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人，并退还投标保证金第二，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，并收取履约保证金。第三，招标人应当自确定中标人之日起十五日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。中标第一，中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并134（四）实施监督三种方式：确保承包商与管理者有着同样的价值观；强制承包商作出质量保证的承诺；运用惩罚手段。第一，价值观：培训；长期合同；接收原公共部门雇员第二，质量承诺：设立保证金，质量管理程序第三，惩罚：警告，拖延付款，引入其他承包商，中止合同。（四）实施监督三种方式：确保承包商与管理者有着同样的价值观；135（五）风险控制绝大多数合同都是不完全的，因为除了即时合同（spotcontract）之外，多数都是前向的(forward），而任何一个人订立合同，都不可能将所有可能事项在事先一一列出，因此有必要控制风险。政府的职责：第一，准备风险金；第二，在风险发生时，确定风险来源；第三，确定风险的责任承担者。（五）风险控制绝大多数合同都是不完全的，因为除了即时合同（s136二、针对消费者听证指国家机关在作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。我国最早在1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《行政处罚法》对行政处罚听证作了正式规定。将听证程序区别于简易程序、一般程序。应用内容极其广泛，包括司法听证、立法听证、行政听证（行政处罚听证、行政许可听证等），机构的内部管理也可以实行听证。二、针对消费者听证指国家机关在作出决定之前，给利害关系人提供137听证的特点：第一，在决定之前采用，意为决策提供参考；第二，程序比较严格，成本较一般决策为高；比如行政处罚听证适用案件为（1）责令停产停业、停机整顿；（2）吊销许可或执照；（3）较大数额罚款；（4）法律、法规和规定规定违法嫌疑人可以要求举行听证的其他行政事件。其中对”较大数额罚款”指对个人处以二千元以上罚款，对违反边防出入境管理法律、法律和规章的个人处以六千元以上罚款，对单位处以一万元以上罚款第三，具有代表性，能够反映各种意见。听证的特点：第一，在决定之前采用，意为决策提供参考；138听证的程序规定第一，由相关利害人提出听证申请；第二，听证机关作出答复决定是否听证；第三，通知相关利害人，告知听证时间、地点。如果听证有普通市民，应发布公告。第四，设定听证主持人、记录员，有时还另设听证人员来协助组织；第五，召开听证。（包括听证主持人主持听证，宣布听证事项和听证纪律，依序发言，确认签字）第六，听证结束后，由听证主持人撰写听证报告书，连同笔录送达决策负责人或负责机关。听证报告书除了案由、听证人员和参与人员的基本情况、听证会的基本情况外，还应有听证人员的处理意见。第七，负责人或负责机关根据听证情况作出处理。听证的程序规定第一，由相关利害人提出听证申请；139三、针对媒体可以有许多种，比如约见记者；直接让媒体发文，如公告；通过媒体来组织活动，比如市民辩论；在媒体上投放广告。其中比较重要的有新闻发布制度。现代意义上的新闻发布制度始于19世纪末20世纪初的美国。三、针对媒体可以有许多种，比如约见记者；直接让媒体发文，如公140中国新闻发布制度简史1983年3月1日，外交部新闻司宣布从即日起建立新闻发言人制度。4月23日，中国记协首次向向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制度。湖南省自2004年建立起省政府新闻办、省直部门和市州三级新闻发布制度。2007年，全省共举行新闻发布会240多场。中国新闻发布制度简史1983年3月1日，外交部新闻司宣布从即141政府新闻发布的形式新闻发布会记者招待会媒体吹风会以政府新闻发言人的名义发布新闻公报、声明和谈话组织记者集体或单独采访网络新闻发布会政府新闻发布的形式新闻发布会142新闻发布会程序第一，拟好新闻发布稿第二，报有关部门审批，与新闻发布部门联系第三，准备问答口径第四，会务安排第五，举行新闻发布会新闻发布会程序第一，拟好新闻发布稿143公共管理学公共管理学144第一讲公共管理学概述一、公共管理的含义二、公共管理学的起源与发展三、公共管理与企业管理第一讲公共管理学概述一、公共管理的含义145一、公共管理的含义公共管理是以政府为核心的公共部门对公共事务的管理活动。一、公共管理的含义公共管理是以政府为核心的公共部门对公共事务146管理与其他领域将管理（management）限制于人类事务方面，其控制意味着存在着上下级的服从关系。管理是管理者自上而下针对被管理者运用权威以达成目标的行动。管理与政治的区别：合纵连横与直接指挥与经济的区别：市场购买与等级性的权威与法律的区别：法律规定了不可以做的；在可以做的范围内，管理可以自由决定（自由裁量）。管理与其他领域将管理（management）限制于人类事务方147政治、经济、法律、管理行动关系图政治经济法律管理公共管理可以采用某些政治的方法、经济的方法、法律的方法，但这些方法仅仅只是在管理的范围内使用。政治、经济、法律、管理行动关系图政治经济法律管理公共管理可以148总结：公共管理是以政府为核心的公共部门对公共事务的管理；公共管理学即以公共管理为对象的学科。总结：公共管理是以政府为核心的公共部门对公共事务的管理；149二、公共管理学的起源与发展（一）学科渊源（二）历史背景（三）新公共管理运动的核心与精神二、公共管理学的起源与发展（一）学科渊源150（一）公共管理学的学科渊源公共管理学是行政学的一个分支领域；其直接的学科背景是公共行政学的历史。1.最早可以追溯到1887年伍德罗·威尔逊的《行政之研究》，其中提到：Itistheobjectofadministrativestudytodiscover,first,whatgovernmentcanproperlyandsuccessfullydo,andsecondly,howitcandothesethingswiththeutmostpossibleefficiencyandattheleastpossiblecosteitherofmoneyorofenergy.（一）公共管理学的学科渊源公共管理学是行政学的一个分支领域；151TheStudyofAdministration.（1）行政科学是过去两千多年来政治学的最新结果；（2）Thefieldofadministrationisafieldofbusiness；有别于politics、constitution以及publicopinions，-——politics是有关国家大事，而行政是具体的小事；政治是政治家的地盘，而行政是技术官员的领域；——constitution与行政的关系是generalplan与specialmeans——publicopinion应当承担针对行政的权威性批评之责：有效但不捣乱。（3）提倡采用historical,comparativemethod，最好是向德国和法国学习。TheStudyofAdministration.（11522.古德诺的《政治与行政》提出了政治与行政的二分法。认为政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。2.古德诺的《政治与行政》提出了政治与行政的二分法。认为政治1533.直到上个世纪前半叶，传统的公共行政学主要致力于行政原则的研究。LutherGulick提出了这样的问题：Whatistheworkofthechiefexecutive?Whatdoeshedo?答案就是七要素POSDCORB。它们分别是：planning（计划）、organizing（组织）、staffing（人事）、directing（指挥）、coordinating（协调）、reporting（报告）和budgeting（预算）。3.直到上个世纪前半叶，传统的公共行政学主要致力于行政原则的1544.上个世纪六十年代后，公共行政学往两个方向发展：一个是向政治学回归，即注重一些价值方面的讨论，比如社会平等、民主价值、多元主义、公民参与、社会正义；另一个是向政策科学或政策分析发展，它可以追溯至1951年H.Lasswell主编的《政策科学》，偏重技术方面。4.上个世纪六十年代后，公共行政学往两个方向发展：一个是向政155H.G.Frederickson对NewPublicAdministration的论述一、传统行政致力于更好的管理，而NPA则在这些传统目标之上再加上社会平等；二、公共行政包含四种过程：（1）distributiveprocess；（2）integrativeprocess;（3）boundary-exchangeprocess;（4）socioemotionalprocessH.G.Frederickson对NewPublic156SelmaMushkin的公共管理核心要素Policymanagement：确定需求，作出决定，选择方案，以及根据权限来作出资源的分配Resourcemanagement：建立行政支持体系，比如预算、财务管理、采购和人事管理Programmanagement：执行政策以及机构的日常运转。SelmaMushkin的公共管理核心要素Policym1575.在上个世纪七十年代，出现了一个新公共管理运动，公共管理学科开始成形。从其直接的来源来看，它一方面从政策科学转变而来，另一方面吸取了企业管理的经验。其中前者被概括为P途径（thepolicyapproach），后者概括为B途径(businessapproach）。5.在上个世纪七十年代，出现了一个新公共管理运动，公共管理学158强调公共部门的独特性强调公共部门相对于外部事务的处理注重政策分析强调公共部门与私人部门的相同性注重对组织的内部过程擅长组织管理P途径vsB途径强调公共部门的独特性强调公共部门与私人部门的相同性P途径159这两种研究途径虽然有区别，但都使用公共管理(publicmanagement）这一概念，因此也同被视为新公共管理运动的组成部分。两者逐渐合流，最终形成了公共管理这一门单独的学科。这两种研究途径虽然有区别，但都使用公共管理(publicm160（二）公共管理兴起的历史背景第一，政府调控经济，经济滞胀；第二，政府膨胀，社会不满；第三，财政赤字居高不下。（二）公共管理兴起的历史背景第一，政府调控经济，经济滞胀；161对中央政府的不满导致政府改革，典型的如里根和撒彻尔主义。这些改革的主要内容是：分权与私有化。对中央政府的不满导致政府改革，典型的如里根和撒彻尔主义。这些162（三）新公共管理运动的核心与精神上个世纪80年代以来，西方各国出现了政府改革的浪潮，它包括各种称谓，比如新右派、新治理，管理主义(managerialism），企业型政府(entrepreneurialgovernment)，以市场为基础的公共行政(market-basedpublicadministration)，这股浪潮通称为新公共管理（NewPublicManagement,NPM）。核心：在公共管理中引入市场精神：契约与效率（三）新公共管理运动的核心与精神上个世纪80年代以来，西方各163契约精神契约的要素：自愿，一致同意，责任；它是市场的基础新公共管理中的契约精神：第一，政府本质上是一个契约，而不是强制；第二，政府与公民的关系如同市场上的契约关系，如同供应商与顾客；第三，服从关系可以为契约关系所替代，比如contractingout。第四，引入契约意味着引入竞争。契约精神契约的要素：自愿，一致同意，责任；它是市场的基础164效率精神效率的本质：以最低的成本来实现尽可能多的目标。比如，1981年，里根总统宣誓就任总统不久，就发布一项解除管制的命令，其中提到：除非管制对社会的潜在收益超过对社会的潜在成本，否则将不批准新的管制规章也不实施管制。新公共管理的效率精神：第一，绩效管理而不是过程管理；第二，强调个人（管理者）负责而不是集体决定；第三，组织的弹性化；第四，大量引入企业管理的方法。效率精神效率的本质：以最低的成本来实现尽可能多的目标。165三、公共管理与企业管理同：第一，都属于一般意义上的管理；包括计划、组织、控制等等环节。第二，都致力于以最小的成本实现最大的目标。三、公共管理与企业管理同：166公共管理vs企业管理权力大，影响广制肘多考虑因素多无法轻易退出……权力仅限于企业内部制约因素少目标单一：利润想走就走……公共管理vs企业管理权力大，影响广权力仅限于企167第二讲治理结构理论一、治理结构理论的背景二、治理结构的分析方法（approach）三、人性假定四、交易分析五、治理结构类型六、从市场到等级制：各种形式类举第二讲治理结构理论一、治理结构理论的背景168一、治理结构背景所谓治理，指针对某种关系（交易）而采取的相应措施；治理结构所探讨的是采用的相应的制度（稳定性的措施）。新古典经济学的基本模型：完全竞争市场。一、治理结构背景所谓治理，指针对某种关系（交易）而采取的相应169实现帕累托最优的完全竞争市场第一，市场中买卖人数很多，但无人以影响价格，所以每个都价格的接受者第二，市场出售的产品，其品质都是一样的，具体同质性第三，市场买卖双方，对于市场的相关信息都能充分掌握第四，产品的成本与效益都反映在供给与需求线上第五，没有任何人为限制，每个人均是追求自利，所以不会有价格协定或勾结情形第六，厂商可以自由进出产业。实现帕累托最优的完全竞争市场第一，市场中买卖人数很多，但无人170R.Coase的批评该模型中假定的是传统的农民所有权，它与现代的工业形式是不协调的。1937年发表《企业的性质》，指出企业所以存在，这是因为存在交易成本（“使用价格机制的成本（acostofusingthepricemechanism）”）.比如搜索信息，讨价还价，订立合同等等。因此，企业