国家公园运用特许经营模式浅析

国家公园运用特许经营模式浅析2022年4月26日中央财经委员会第十一次会议再次指出：要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。政府和社会资本合作（PPP）模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。不论是PPP还是特许经营，实质上都是政府将传统上由财政资金投资建设的基础设施和公共事业项目通过特别许可的方式交由社会投资人投资建设，从而在政府和社会投资人之间建立起一种合作关系。特许经营主要侧重政府管理和配置资源，与政府指导公共服务、行政授权一脉相承；而PPP模式主要体现政府、市场、社会各方共治，与公共服务提供主体多元化、国家治理现代化等契合。特许经营和PPP模式，均为两方主体的合作。其中，一方是负有相应职能的政府及其所属的职能部门，另一方是社会资本。两者适用的领域均涉及政府提供的公共产品、公共服务，只是PPP的范围相对更宽，而特许经营是PPP的呈现形式之一，两种模式在方案设计、主要权利义务、约束机制上，均大同小异。从国内外国家公园经营管理经验来看，特许经营这种政府和社会资本双方主体合作的方式是国家公园商业服务的主要类型。推行特许经营的目的主要有两方面，一是在符合国家公园宗旨的前提下，为访客欣赏和理解国家公园提供必要的服务和设施，维持国家公园的功能多样性，推动公园的可持续健康发展；二是承担部分国家公园运营成本，实现国家公园核心资源和价值的保护，强调资源的有偿利用，分担运营和保护国家公园的责任。01国家公园特许经营模式的国际经验国际经验来看，国家公园的建设与管理大多并非由政府独揽，而是由多主体，多渠道资金共同参与国家公园的建设、运营和管理。以美国和澳大利亚国家公园的特许经营管理模式为例。（一）美国：国家公园以企业特许经营实施为主美国是全球最早建立国家公园的国家，也是迄今为止拥有国家公园数量最多的国家，特许经营制度作为其核心制度内容，在美国国家公园的整体管理中占有非常重要的地位。（1）美国国家公园特许经营制度发展历程1872年，美国国会批准设立了世界最早的国家公园——黄石国家公园，开启了国家公园的管理模式。1965年美国国会颁布了最早的《特许经营法案》并确定美国国家公园设立和运营管理资金来源主要有三个方面：政府财政拨款、社会捐赠和经营收入。其中，政府拨款包括维持国家公园系统日常运行的一般预算拨款和基于项目的专项拨款；社会捐赠主要来自社会公众，这部分收入具有较高的不确定性，总的来看，社会捐赠收入比例在大部分年份低于资金总额的2%；经营收入主要由公园门票和商业服务收费构成。美国国会于1998年更新了《特许权管理改进法案》（1998年）及实施条例，美国国家公园由国家公园管理局（NPS,

NationalParkService）统一管理。《法案》对国家公园的各类项目实施特许经营分类管理，项目被分为特许经营、小型商业利用授权、租赁三种形式。表1

三种商业服务类型对比资料来源：根据美国国家公园管理局网站资料整理（https：///orgs）（2）美国国家公园特许经营制度的特征以中央政府为主导的制度设计。在NPS的管理和领导下，全国统一开展国家公园特许经营工作，确保特许经营项目的良好规模效益，有助于提升NPS的管理效率。NPS与各特许经营者各司其职，职责清晰，关系紧密。专业分工带来的效率，促使国家公园内的自然资源被高效开发利用。特许经营制度是以充分竞争为导向的制度设计。特许经营合同通过招标的方式确定。招标活动向个人、企业等社会公众广泛开放，吸引大量公众参与投标活动，为充分竞争奠定基础。只有经营方案最优的投标人才能成为经营者。投标人提交的经营方案是一个系统解决方案，兼顾经济效益、生态效益和社会效益。以特许经营制度保护融资机制。国家公园面积大、自然资源种类多、边界复杂，因此保护管理的难度较大且成本较高。特许经营制度收入有利于补充国家公园的资金投入，建立利用自然资源反哺生物多样性的有效机制。综上，美国国家公园特许经营模式实现了多方合作的目的，为“将社会资本成为国家公园建设管理的合作伙伴，增强地区和公园周边社区的经济基础”，在经营机制上实行中央政府集权模式以及管理权和经营权相分离。成熟的合作模式和高效的管理体系，使得美国的国家公园数量迅速增长，多个项目获得国际组织认可。（二）澳大利亚：特许经营制度让企业和公众参与管理澳大利亚在1998年发布了《环境保护和生物多样性保护条例》，批准国家公园实施特许经营制度，在遵循资源有偿使用的基本原则下，允许企业、居民等参与国家公园管理。通过鼓励多方共同参与，既能减轻政府财政及国家公园运营成本压力，又能够分担对于国家公园的保护责任。澳大利亚国家公园鼓励企业等多方参与的目标是“减轻政府资金负担，企业和居民分担国家公园保护责任”。社会资本方获得有限的特许经营收费仅能够满足国家公园经营管理过程中的三方面经费：（1）特许经营签发的处理行政程序费用；（2）评估签发许可证的费用；（3）特许经营后续监督经营活动等事项。可见，澳大利亚国家公园在利用社会资本方面做得并不充分，收入仅用于补充必要行政成本，社会化企业参与度有限，并没有起到撬动政府投资杠杆的作用。02国家公园管理的国内经验中国2021年公布的首批国家公园名单中共有五座，分别是三江源国家公园、大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园。除东北虎豹国家公园仍在筹备相关管理办法外，其他四家公园管理部门的早期政策谋划中均鼓励社会资本参与国家公园的特许经营管理。目前我国国家公园主要借用国际通行概念，引用“特许经营”概念，鼓励社会资本、居民和个人共同参与，合作范围包括基础设施、公共服务、准经营设施和利用独占资源开展的商业活动。以下对大熊猫国家公园和三江源国家公园的管理模式进行介绍。（一）大熊猫国家公园管理模式2020年，四川省陇南市林业和草原局大熊猫国家公园裕河分局颁布了《大熊猫国家公园特许经营管理办法（试行）》。大熊猫国家公园管理局是大熊猫国家公园特许经营权的授权主体，负责大熊猫国家公园内特许经营政策制定和监督管理工作。《管理办法》明确社会资本可通过特许经营方式参与国家公园的餐饮、住宿、生态旅游、低碳交通、文化体育、森林康养、商品销售等及其他服务领域，使用大熊猫国家公园品牌及标识开展生产经营活动也属于特许经营管理范畴。《管理办法》对上述授权范围做了分类，共分为以下五类。表2：

大熊猫国家公园的特许经营活动分类资料来源：《大熊猫国家公园特许经营管理办法（试行）》（2020）上述Ⅱ类中所涉及的投资建设经营性服务设施和固定资产，从事生态旅游、生态体验等特许经营活动的项目，如涉及基础设施类项目则应参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年25号令）实施。《办法》规定由大熊猫国家公园明确举办的公益性科学研究、生态保护和治理、环境卫生整治等纯公共属性的项目不纳入《办法》规定的商业特许经营范围。其中项目发起和执行主要参照政府投资项目流程，按照《政府投资条例》实施，对于适合采用政府付费或可行性缺口补贴方式的项目，积极鼓励社会资本按照PPP模式参与。（二）三江源国家公园《三江源国家公园条例（试行）》于2017年6月2日青海省第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过。三江源国家公园涉及的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业的特许经营依据国家有关规定执行，将参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年25号令）执行，鼓励和引导社会资本参与。其功能分区为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区。2020年发布的《三江源国家公园产业发展和特许经营规划》详细列出了特许经营项目清单和产业准入正面清单，并明确了特许经营产业发展布局及未来发展方向和保障措施。作为我国政策设计最为完善、规划最为系统的国家公园特许经营体制试点，三江源国家公园走在了国内特许经营体制探索和实践的前列。园内规定的特许经营范围包括草原承包权、国家公园品牌、经营性项目及非营利性社会事业活动。其中，经营性项目包括有机养殖基地、畜产品加工、中藏药材种植、中藏药材加工、生态体验、生态体验服务设施运营、牧家乐等庭院经济和主题文化经营等，非营利性社会事业活动包括生态保护和治理、环境卫生整治、牧民及企业培训教育、智慧国家公园建设及运营等。03我国国家公园特许经营模式发展的启示及建议

（一）建立统一的特许经营制度从国家层面进行顶层设计，统一开展特许经营工作。《建立国家公园体制总体方案》提出“统一事权、分级管理体制”“整合组建统一的管理机构，履行特许经营管理等职责”“合理划分中央和地方事权，构建国家公园中央和地方协同管理机制”。因此，可通过已建立的国家公园管理局对国家公园范围内的特许经营进行统一项目规划、招标分配及运营监管，同时根据国家公园的资源类型与保护目标对特许经营项目数量、类型、活动范围、经营时间等作出明确规定。（二）建立国家公园监督管理机制在运营监管方面，经营者在风险、公众健康、环境管理及整体合同实施情况（包括经营规模、经营质量、价格水平等）等方面必须接受管理者的监管。特许经营项目每年评估的等级和结果将作为续约的重要参考因素，决定特许经营合同是否需要进一步更新，以及哪些条款需要改进。在环境监管方面，为避免对国家公园过度开发，应对特许经营者实行严格的准入管理，内容包括准入数量、业务范围以及地域空间。根据项目对环境产生的影响，对在公园土地上进行建设和投资和在指定的公园土地上或政府所有的建筑内进行经营这两类特许经营项目，每年聘请第三方进行定期检查。通过详尽的合同规定和严格的监督检查，确保特许经营项目不会对国家公园造成生态破坏。

（三）国家公园建设运营实施分类管理借鉴大熊猫和武夷山国家公园经验，根据各项目经营属性将国家公园内建设经营项目区分为基础设施和公共服务类项目与商业经营类项目。建议在基础设施和公共服务类项目中采用PPP模式，探索社会资本的“生态保护修复+资源使用”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，尝试生态补偿机制。在国家公园范围内的商业经营领域开展（商业）特许经营模式，如门票收费、租赁热带雨林国家公园设施设备用于餐饮、住宿、商品销售等特许经营活动或使用国家公园品牌及标识开展生产的经营活动、在国家公园范围内设立大型的商业广告设施等。（四）建立利益分配机制实施特许经营制度能实现对国家公园资源的高效开发，其产生的经济效益有利于生态保护目标的实现。资源开发产生的经济效益主要体现为特许经营收入，在管理部门与特许经营者之间进行分配。特许经营收入既能为国家公园保护工作筹集资金，又能保证特许经营者获得合理的利润，引导其提供与国家公园保护目标一致的服务和产品。（五）开扩国家公园经营性市场化收入渠道社会资本可通过以下方式在国家公园生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，探索林地交易性收入；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益；围绕国家公园所属地区少数民族居住特点，在人口居住区开展林下