八闽大地的EPC江湖

八闽大地的EPC江湖一、EPC江湖横空出世伴随着建市[2016]93号鼓励政府投资项目和装配式建筑采用工程总承包模式（即“EPC”），EPC的热潮在全国范围内席卷而来，各地纷纷出台试点政策、试点项目和试点企业，一时间，EPC成了业内与PPP并驾齐驱的热点词汇，以至后面又衍生了F-EPC和EPC-O等模式。PPP属于项目的投融资模式，EPC属于项目的承包方式，项目可以采用PPP或政府直接投资模式，PPP和政府直接投资模式的项目建设也都可以采用DBB（传统施工模式）或EPC的承包方式。相比较DBB，第一，EPC可以提高项目的建设质量，DBB承包模式下设计与施工相分离，责任主体多元，设计单位和施工单位的矛盾激烈，设计单位往往不考虑可施工性，施工单位不考虑经济性，通过EPC可以实现设计和施工的融合；第二，DBB承包模式下，需待项目勘察设计工作完成后才能开展施工单位招投标工作，EPC可以实现分阶段出图施工（如房建项目，可以实现地基施工和施工图设计交叉进行），相比较，EPC可以大幅度缩减项目建设周期；第三，ECP的核心在于采取总价包干，除改变项目建设规模和标准外，合同总价包干，把投资控制风险转移给工程总承包单位，发挥工程总承包单位在设计环节的对投资控制的主观能动性，解决项目投资超估、超概的痛点。当然，除了上述因素，EPC能够如火如荼的开展，很大部分原因是EPC能够帮助业主选择到“心仪的、有实力”的总承包单位，传统施工项目的招标文件及评分办法已被固化，评分项及权重都已无修改调整空间，中标的概率堪比彩票中奖，厦门就曾经出现过一个项目有2000多家投标人参与投标，以至于摇球的号不够而封标暂停开评标的情况，由此可见传统施工招投标市场的惨烈程度。而EPC的招投标管理办法尚未出台，于是乎，各路英雄豪杰都想占领市场高点，EPC成了香饽饽，想避免传统施工招投标限制的项目都实施EPC，但也造就了EPC的各种乱象，造价几百万的也EPC，施工图完成的也EPC，资格条件和评分办法五花八门，下面结合省住建厅刚发布的闽建办筑函〔2019〕42号（简称“EPC新规”）谈谈对福建省EPC的影响。二、群雄逐鹿乱世EPC1、前置条件EPC包含了设计－施工总承包和设计－采购－施工总承包两种具体模式，可以看出，EPC的承包内容必须包含设计和施工这两项内容，设计可以是方案设计、初步设计、施工图设计等若干阶段内容，但绝对不能没有设计的内容，笔者曾见到有些已完成施工图设计的项目实施EPC，把“优化设计”作为承包内容冠以EPC实质大概率是为了规避传统施工招投标的限制，EPC新规明确“已经完成施工图设计的工程，不得实施EPC”算是堵住了此漏洞。新规也要求只有装配式建筑或工程费用超过2亿以上的方可以实施EPC，防止不具备规模效益的项目也盲目实施EPC。住建部要求项目可以在完成可行性研究、方案设计或初步设计完成后实施EPC（建市〔2016〕93号），但公路工程要求项目必须要完成初步设计获得批复后开展EPC（2015年第10号令），从EPC为了实现设计和施工融合的角度来看，由总承包单位负责的设计阶段越靠前期，能够加大设计和施工的融合程度，也能够给予投资控制更多的空间，根据统计数据，初步设计影响投资的程度约为90%，而施工图影响投资的程度约为30%左右。但实践中往往可行性研究报告的质量参差不齐导致招投标时无法向投标人提供准确的建设内容、建设标准和规模，在项目设计需求都不明确的前提下，又如何保证投标人编制的细化方案具有可执行性，这也就无法实现通过方案评比来择优选择工程总承包单位。正因如此，EPC新规要求“建设单位在发包前，应当进一步明确建设范围、建设规模、建设标准、功能需求等要求”，并明确了具体的指标和参数要求，防止了不具备条件的项目实施EPC。2、资格条件投标人的资格审查可以采用资格预审或资格后审，像浙江、上海等地允许施工项目招投标采用资格预审，资格预审可以筛选掉不合格的投标人，减少评审阶段工作量，但也有可能造成评审阶段的不公平，因为只有合格的投标人才能进行第二阶段投标报价，资格预审后在已知晓入围单位，此时的评分办法可能更有针对性，于是EPC新规明确采用EPC的必须资格后审，以保证EPC招投标活动的公平性。EPC的资格条件往往包含资质、人员和业绩，由于资质和人员均可以通过联合体的方式满足，新规之前，设置EPC的业绩就成了项目的标配，很多尚未中标EPC的项目的投标人连入围门槛都进不去，EPC新规明确EPC业绩作为业绩评分项，也意味着不能将EPC业绩作为资格条件，但可以设置相应的施工或设计业绩。3、评分办法EPC采用综合评估法，包括商务部分、技术部分（项目建议书和实施方案）和价格部分，EPC江湖兴起之时，尚无游戏规则，只要不是特定的少数主体能够满足，能够体现择优的评分因素似乎都在设置，像资质、注册资本、荣誉奖项、业绩、人员、专利、省级龙头企业称号等都有设置的案例，甚至山寨协会的证书也派上了大用场，这样层层的加码，能够脱颖而出的投标人就为数不多了，择优的结果可能就是大型建筑公司获胜，这一轮的EPC浪潮，大型建筑公司已占领先机，至少EPC的业绩已握在手上了，要知道市场上具备EPC业绩的单位还是为数不多。三、新规下EPC格局EPC新规已经明确了评分项及权重，除价格分和技术分（项目建议书和实施方案）外，仅有工程业绩和资信可以作为评分项，参与福建省EPC的市场主体可以大致分为注册所在地不在福建省的央企，注册所在地在福建省的央企，地方国企和民营企业等四类，这四类企业在评分项上具有不同的比较优势。1、EPC业绩EPC业绩可以设置不超过4分，包括投标人EPC业绩（不超过3分）和项目负责人EPC业绩（不超过1分），分值权重较大，新规出台之前，由于具备较强综合比较优势（如业绩、获奖和人员等），福建的EPC市场大部分已被央企和地方国企刮分，而民营企业较难获取EPC项目，央企和地方国企普遍在EPC业绩方面占有优势，而民营企业一般承接地产项目或投资额偏小的政府投资项目，以传统施工发包居多，相比较，民营企业在EPC业绩方面偏弱。2、获奖业绩新规可以设置获得施工省级以上奖项加0.5分，获得勘察设计省级以上奖项加0.5分，评分项并未要求具备国家级获奖业绩，省级奖项的普及率相对较高，获奖难度不大，四类企业对该评分项应该均能满足。3、企业资质新规可以设置施工资质一级以上加0.5分，设计甲级及以上的加0.5分，与新规之前普遍设置施工特级和综合甲级设计资质加分项相比较，加分门槛已经降低了，对于投资额2亿以上的EPC项目来讲要求并不高，市场上满足资质要求的企业也是多如牛毛，四类企业对该评分项应该均能满足。4、设计施工一体化新规必须设置独立投标人具备设计和施工能力加1分，设计和施工单位同属集团公司或控股关系的全资子公司加0.5分，以联合体的方式可以解决设计和施工的问题，但联合体内部的协调可能会影响EPC实施的效果，为了鼓励同时具备设计和施工能力的企业做大做强EPC业务，设置评分项具有一定合理性，央企的资质普遍较齐全，很多已形成勘察、设计、施工及装配式生产的完整产业链，在该评分项上具有较优势，而地方国企或民营企业，要么设计业务分立为独立设计院，要么本身不具备设计资质，整合程度和资质相比央企不占优势。5、项目管理机构新规可以设置在项目管理人员配置和BIM人员要求方面分别设置不高于1分的评分项，由于人员的配置和获取证书的难度不大，四类企业对该评分项应该均能满足。6、企业信用评价信用评分包括了施工单位的信用评价和勘察设计单位的信用评价，分别为5分，合计10分，而且属于必须设置评分项，占业绩分和资信（最高为20分）的50%，比重非常大，福建省制订了一套完整建筑业企业信用评价体系，笔者统计了建筑类施工企业第三季度信用分排名前50的单位，外地央企仅有2个，本地央企2个，地方国企7个，民营企业39个，可见外地央企信用分不占优势，而本地央企和地方国企大部分均已入围，还占据比较大的优势，勘察设计类的信用分排名也几乎类似规律，总体来看，信用评价分还是本地企业占有绝对优势。由于报价和技术部分存在不确定性因素，根据上述粗浅分析，综合来看，本地央企和地方国企在工程业绩和资信评分项上已占据了相对优势，外地央企需要在信用分上下功夫，民营企业需要强化EPC业绩来提高竞争力。四、合同计价EPC招投标时报价仅报建安费下浮率，以预算后审价作为合同价格，由于预算由承包人在中标后编制，即使在限额设计的约束下，承包人仍然有利益去调高预算编制水平，此时的预算后审实质是按实结算，投资控制风险仍然在项目业主身上，达不到风险共担的目的。新规要求EPC推行模拟清单计价模式，结合先前住建部EPC计价计量规范（征求意见稿），都属于综合版的清单计价模式，主要解决目前EPC计价的扯皮问题，如何实施静待细则出台。关于房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标活动有关事项的通知闽建办筑函〔2019〕42号各设区市建设局、平潭综合实验区交建局：为进一步推行工程总承包模式，经商省发改委、财政厅同意，现将房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标活动有关事项通知如下：一、发包范围工程总承包招标投标活动应当按照《招标投标法》、《招标投标法实施条例》以及国家现行工程总承包相关规定实施。财政投融资工程项目符合下列情形之一的，方可采用工程总承包模式发包：（一）装配式建筑工程；（二）概（估）算的工程费用部分2亿元以上，且具有一定技术难度、工期要求紧、系统性强的工程。符合前款第（二）项的工程，建设单位应当具备工程管理能力。不具备能力的，可以委托全过程工程咨询单位。已经完成施工图设计的工程，不得实施工程总承包。二、招标条件建设单位严格按照项目审批部门批准的建设规模、内容、标准和总投资组织实施。建设单位在发包前，应当进一步明确建设范围、建设规模、建设标准、功能需求等要求。（一）建设规模1．房屋建筑工程包括地上建筑面积、檐高及层数、地下建筑面积及层数、层高等。2．市政工程包括道路、桥梁、隧道、管道、河道等工程特征指标，供水、污水、垃圾处理厂的处理能力、工艺指标等。（二）建设标准1．房屋建筑工程包括结构体系，装配式建筑技术参数要求；室内户型户数、开间大小及比例、停车位数量；各种装饰面材的材质种类、规格和品牌档次；机电系统包含的设备材料的主要参数、指标和品牌档次，消防设备的主要参数指标，各区域末端设备的密度；家具配置数量和标准，以及室外工程、园林绿化的标准。2．市政工程包括各种结构层、面层的构造方式、厚度，各种材质种类、规格和品牌档次，机电系统包含的设备材料的主要参数、指标和品牌档次，园林绿化的标准。三、计价模式工程总承包项目推行模拟清单计价模式。模拟清单列出项目实施过程中实际要发生的和可能要发生的各类项目清单，包括项目名称、项目特征与工程内容、计量单位及综合单价等，招标人不提供工程量，投标人根据招标要求填报工程量与综合单价。省厅组织编制工程总承包模拟清单计价与计量规则，并另行发布。四、招标文件编制（一）招标文件不得设置不合理条款排斥或限制潜在投标人，不得将企业所有制形式、注册地、注册资本金、成立年限、特定行政区域或特定行业业绩作为投标人资格要求或加分条件，不得提出与招标项目不相适应的资质和业绩要求。招标文件和合同应当约定公平、合理的风险分担条款。（二）投标人应当具有与工程规模相适应的工程设计或者施工资质，原则上每个工程总承包项目由一家工程总承包单位承包。需要分包的投标人应在投标文件中明确主体工程施工分包单位或主体工程设计分包单位（统称“分包单位”），且分包单位在同一招标项目中只能作为一家投标人的分包单位。招标文件应明确将上述分包规定作为实质性要求。（三）工程总承包项目应当采用综合评估法（具体要求详见附件）评标。依法必须公开招标的，采用资格后审方式。（四）招标文件应当明确投标保证金的金额、提交时间、方式等要求。工程总承包项目推行履约担保和支付担保，并在招标文件合同条款中约定。五、评标委员会组建（一）评标专家应当从省综合评标专家库中随机抽取。省厅将配合省发改委完善省综合评标专家库，增加满足工程总承包评标的专家。评标委员会人数应为7人（含）以上单数，其中国家、省重点工程建设项目以及最高投标限价超过5亿元的工程项目评标委员会人数不少于9人。房屋建筑工程的专家成员应包含注册结构工程师和注册建筑师。市政基础设施工程的专家成员应包括与招标项目相应的工程设计类主导专业注册资格专家。（二）评标委员会中的招标人代表应当熟悉评标操作要求且能胜任本项目评标工作，不得与投标人、主体工程分包单位存在利害关系。招标人没有符合条件的代表，应当全部从省综合评标专家库中抽取专家。六、电子化招标投标工程总承包招标项目推行电子招标投标，适时推行技术文件（承包人建议书和承包人实施方案）远程异地评标。开评标工作应在省级或设区市公共资源交易中心进行。七、招投标监管（一）招投标监管部门通过省公共资源交易电子行政监督平台实施监督，对招标文件设置不合理条款、串通投标、弄虚作假、评标专家未按照评标办法和标准评审等行为予以重点监管。（二）住建主管部门应当加强标后管理，严厉打击转包、违法分包、挂靠等违法行为。建立健全工程项目后评估制度，建设单位或委托的全过程工程咨询单位在竣工验收合格后应当对项目实施情况以及工程