国之重器：金融稳定保障基金来了

国之重器：金融稳定保障基金来了！3月25日下午，银保监会发布答记者问。其中第4问如下：四、今年的《政府工作报告》首次提出“设立金融稳定保障基金”，请问设立金融稳定保障基金的目的是什么？如何落地实施？答：当前，我国金融业运行总体平稳，金融风险呈收敛态势，防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，但内外部环境不稳定不确定因素增加，经济金融发展面临的风险挑战依然较大，金融风险处置已进入常态化阶段，必须未雨绸缪，做好化解风险的资源储备。在国际上，设立金融稳定保障基金是各国处置金融风险的普遍做法。有必要借鉴国际经验，立足我国实际，设立金融稳定保障基金，健全具有中国特色的金融稳定保障体系。相关工作正在研究推进，初步考虑，金融稳定保障基金用于具有系统性隐患的重大风险处置，与发挥常规化风险处置作用的存款保险和行业保障基金都是我国金融安全网必不可少的部分，并且取之于市场，用之于市场，区分不同行业、不同主体实行差别化收费，以平衡好风险、收益与责任，避免国家和纳税人利益遭受损失。下一步，我们将抓紧研究完善相关法规和机制安排，尽快推动设立金融稳定保障基金，为重大风险处置积蓄好后备资金。另外，国务院今日也刚发布《关于落实〈政府工作报告〉重点工作分工的意见》。其中关于防范化解重大风险，文件要求：压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，加强风险预警、防控机制和能力建设，设立金融稳定保障基金，发挥存款保险制度和行业保障基金的作用，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，有效应对外部冲击，牢牢守住不发生系统性风险的底线。（人民银行牵头，国家发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、国家外汇局等按职责分工负责，9月底前完成金融稳定保障基金筹集相关工作，年内持续推进）本文目录引言一、设立金融稳定保障基金的背景二、金融融稳定保障基金运作机制的解读三、金稳基金释放出来的金融监管政策信号解读引言3月5日2022年度政府工作报告中，首次提出要设立我国金融稳定保障基金。报告指出2021年中国经济高质量发展取得新成效，实现了“十四五”良好开局。2022年，世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，必须坚持以经济建设为中心是党的基本路线的要求，加强稳增长的政策举措，稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长。报告指出要防范化解重大风险，继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的基本方针，做好经济金融领域风险处置工作。压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，加强风险预警、防控机制和能力建设，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。需要特别关注的是，设立金融稳定保障基金是第一次在政府工作报告中被提及，防范化解金融风险作为金融工作的和核心从第五次金融工作会议以来一直受到高度重视，金融稳定保障基金的设立主要体现托底救助安排，将对防范化解系统性金融风险起到积极的作用，对于金融业而言意义重大。附表：近5年政府工作报告关于防范化解重大风险的表述一、设立金融稳定保障基金的背景（一）国际经济环境面临的形势，客观上要求设立金融稳定保障基金2022年国际经济环境面临的风险挑战预计将明显增多，全球新冠疫情反复对世界经济的影响仍具有相当程度的不确定性和复杂性，地缘政治冲突加剧特别是乌俄战争，将对欧洲乃至全球经济稳定发展走势带来重大冲击，部分国家从意识形态发难实施芯片等关键产品的封锁和制裁将导致全球供应链被分割，美联储货币政策紧缩路径逐渐清晰将对全球经济特别是金融市场和新兴经济体产生外溢性影响和较大冲击。面对如此复杂多变的国际经济环境，客观上要求我国坚持“以我为主”同时兼顾内外，持续防范化解重大风险，做好经济金融领域风险处置，应对好各种可能发生的风险冲击。（二）国内金融监管面临的形势，客观上要求设立金融稳定保障基金。2022年中国经济将实现“稳字当头、稳中求进”之势，政策发力点将围绕高质量投资，深化创新驱动，提振内需，加快构建新发展格局。3月3日，中国人民银行金融稳定局发文指出，经过集中攻坚，中国金融体系长期积累的风险点得到有效处置，地方政府隐性债务状况趋于改善，房地产泡沫化、金融化势头得到了根本扭转，一批高风险企业和违法违规金融机构得到有序处置，金融风险整体收敛、总体可控。不过，当前我国金融发展面临的形势依然严峻复杂，潜在风险挑战仍然存在

，必须做好风险管理。在此背景下，国家层面首次提出设立金融稳定保障基金，势必有利于化解风险、防范系统性风险，持续提高监管部门应对风险挑战的能力。（三）包商银行事件成功处置的经验，客观上佐证了需要设立金融稳定保障金。2019年5月11日原包商银行因出现严重信用风险被中国人民银行、中国银保监会联合接管，这是中国金融发展史上的一个重大事件。2020年8月包商银行因严重资不抵债提出破产申请，2020年11月中国银保监会“原则同意包商银行进入破产程序”，2021年2月北京市一中院裁定包商银行破产。据天职国际会计师事务所出具的审计报告，截至2020年10月31日，包商银行资产总额约4.465亿元，负债总额约2059.624亿元，股东权益约为-2055.159亿元。事实上早在包商银行被接管时的清产核资结果就显示：2005年至2019年的15年里，“明天系”名下注册的209家空壳公司以347笔借款的方式套取信贷资金形成不良贷款的占款高达1560亿元，每年利息将近百亿元。上述数据表明包商银行因资不抵债已出现严重的信用风险，若没有公共资金介入，理论上一般债权人的受偿率将低于60％。也就是说，包商银行名下的466.77万个人客户、6.36万企业及同业机构客户中的大多数账户里的存款都将无法100%全额支取而受到不同程度的损失。更为严重的是包商银行除了这数量众多的400多万客户外，其服务的企业与合作的同业交易对手遍布全国各地，一旦包商银行债务无法及时兑付，极易引发银行挤兑、金融市场波动等连锁反应，甚至不排除发生金融系统性风险事件的可能。为最大程度保障广大储户债权人合法权益，维护金融稳定和社会稳定，人民银行、银保监会决定由存款保险基金和央行提供资金，人民银行在接受足额优质抵押品的前提下，向包商银行提供了235亿元额度的常备借贷便利流动性支持，先行对个人存款和绝大多数机构债权予以全额保障，其中：对其全部个人储蓄存款、5000万元以下对公存款和同业负债本息全额保障，分别对应了520万储户、2.5万户企业和同业机构；对于5000万元以上的大额债权，实行分段计算，还按同一客户债权债务扎差后的债权净额提供先期保障，400多户债权金额在5000万元以上的大额对公债权人获得了全额保障，对公客户债权人获得全额保障的比例达到了99.98%；理财业务的原有合同继续执行，20万客户基本不受影响；同时，为严肃市场纪律、逐步打破刚性兑付，兼顾市场主体的可承受性，少数未获全额保障的大额对公和同业债权人先期保障程度也平均达到了90%左右。在2019年以前央行一直没有动用过存款保险基金，包商银行事件算是我国存款保险制度建立以来的第一场“实战演练”。有了央行兜底的存款人权益得到了充分保障，包商银行事件风险处置总体保障程度远超市场预期，客户挤兑、“存款搬家”等现象均未发生，市场反应良性正面。为承接包商银行的资产负债并妥善处置该行风险，银保监会于2021年4月9日，批准了蒙商银行的筹建申请，该行也在5月25日正式开业。成立当日，包商银行接管组发布公告称，包商银行将相关业务、资产及负债，分别转让至蒙商银行和徽商银行。存款保险基金根据《存款保险条例》第十八条，向蒙商银行、徽商银行提供资金支持，并分担原包商银行的资产减值损失，促成蒙商银行、徽商银行顺利收购承接相关业务并平稳运行。2019年末存款保险基金本息余额1215.8亿元，2020年末存款保险基金本息余额620.4亿元，全国4024家吸收存款的银行业金融机构参保。存款保险基金是化解金融风险的重要保障，不但为问题机构提供保险兜底，还一定程度地参与金融机构的风险处置工作。总体来看，此次对个人和机构债权的保障程度是合适的，不仅高于2004年证券公司综合治理时期的保障程度，与国际上同类型机构风险处置时的债权保障程度相比，也是比较高的水平。包商银行风险成功化解的案例从另一层面佐证了设立金融稳定保障基金的客观必要性。二、金融融稳定保障基金运作机制的解读（一）国际金融稳定保障基金运作情况借鉴。从全球角度来看，在2008年金融危机之后，国际社会都加强了对金融风险防范的认知。对于金融稳定基金，在国际上较为知名的是欧盟经济财政部长理事会框架下创立欧洲金融稳定基金（EFSF）。2010年5月9日，欧元区17个成员国共同决定，在欧盟经济财政部长理事会框架下创立总规模4400亿欧元、为期3年的欧洲金融稳定基金（EFSF）。欧洲金融稳定基金（EFSF）采取公司化治理，公司实缴注册资本为1844万欧元由欧洲中央银行（ECB）出资，欧元区的17个成员国是该公司股东，持股比例与各成员国在欧洲中央银行（ECB）中认缴的资本比例一致。通过用欧元区各国的国家信用共同担保，分阶段发行筹集共计4400亿欧元的资金。基金的使用须由欧元区成员国，在无法以可接受的利率向市场借款时提出申请，并提交贷款的使用计划。申请获批后，EFSF会向市场发行融资工具（主要是债券），筹集发放贷款所需的资金。在扣除相关费用及贷款损失准备金后，所融资金将贷给援助申请国。EFSF的主要手段还包括：向存在债务危机的欧元区国家发放贷款，一级市场干预，二级市场干预，参与金融机构重组等。欧洲金融稳定基金对防范欧债危机的传染起到了一定的作用，显著缓解了成员国的融资压力，降低了债务违约的风险。在欧洲金融稳定基金及救助计划公布后的几个小时，希腊政府年化债券收益率迅速下降了三分之一。（二）国内金融行业各项保障基金和投资者保护制度运作情况借鉴。从2004到2018年的15年时间内，我国金融领域中各行业陆续建立起了本行业保障基金和投资者保护制度体系，包括保险保障基金、存款保险基金、信托保障基金、证券投资者保护基金、期货投资者保障基金等。这些保障基金和保护制度共同的特点是对具体风险事件的应对，通过早期的风险监测、出险后的救助等方式，维护所在行业的金融稳定。按照设立的时间顺序，笔者对我国金融行业内的保障基金和投资者保护制度进行了梳理，具体如下：1、保险保障基金。保险保障基金，是指用于救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险的行业风险救助基金，集中管理，统筹使用。2004年保监会发布《保险保障基金管理办法》，建立了“集中管理，统筹使用”的保险保障基金管理制度；2008年，保监会对《保险保障基金管理办法》进行了修订，将保险保障基金定位为非政府性行业风险救助基金，分为财产保险保障基金和人身保险保障基金，设立国有独资的中国保险保障基金有限责任公司（以下简称保险保障基金公司）对其进行筹集、管理和使用。截至2021年12月31日，保险保障基金余额(汇算清缴前）1829.98亿元，其中财产保险保障基金1130.89亿元，占61.80%；人身保险保障基金699.09亿元，占38.20%。2022年1月，为促进保险业稳健经营和高质量发展，更好发挥保险保障基金的积极作用，中国银保监会发布关于《保险保障基金管理办法（征求意见稿）》，修改的主要内容包括：将固定费率调整为基准费率加风险差别费率、建立财产保险与人身保险保障基金之间的融通机制、强化对违反办法规定的法律责任等内容。保险保障基金发挥保险行业安全网的作用主要体现在四个方面：一是监测保险业风险，发现保险公司经营管理中出现可能危及保单持有人和保险行业的重大风险时，向国务院保险监督管理机构提出监管处置建议；二是根据国务院保险监督管理机构授权，参与对保险业的风险处置工作；三是对保单持有人、保单受让公司等个人和机构提供救助；四是在保险公司被依法撤销或者依法实施破产等情形下，参与保险公司的清算工作。保险保障基金市场化运作以来，先后救助了新华人寿保险公司、中华联合保险公司、安邦保险等保险公司。以中华联合保险为例，2009年因巨额亏损和偿付能力不足新疆兵团将其持有的61%中华联合的股权交由原保监

会托管，2011年12月保险保障基金公司介入并持有中华联合保险57.43%股份成为第一大股东，经过增资扩股、引进战略投资等方式解决了偿债能力不足等问题后，2015年保险保障基金公司转让其持有的全部中华联合保险股份，实现了保险保障基金的安全平稳退出，圆满完成了对中华联合的风险处置任务。2、证券投资者保护基金。

证券投资者保护基金是指按照《证券投资者保护基金管理办法》筹集形成的、在防范和处置证券公司风险中用于保护证券投资者利益的资金。2005年，中国证监会、财政部、人民银行发布《证券投资者保护基金管理办法》，建立了证券投资者保护基金。国有独资中国证券投资者保护基金有限责任公司负责基金的筹集、管理和使用。资金来源由上海深圳证券交易所风险基金达到规定上限后交易经手费的20%、中国境内注册证券公司营收的0.5——5%、发行证券申购冻结资金的利息收入、证券公司破产清收受偿收入及其他收入组成该基金。基金资金的运作限于银行存款、购买国债、中央银行债券和中央级金融机构发行的金融债券及国务院批准的其他资金运用形式。2016年，证监会对《证券投资者保护基金管理办法》进行了修订，沿用至今。3、期货投资者保障基金。期货投资者保障基金是在期货公司严重违法违规或者风险控制不力等导致保证金出现缺口，可能严重危及社会稳定和期货市场安全时，补偿投资者保证金损失的专项基金。保障基金遵循“取之于市场，用之于市场”的原则，从期货交易所风险准备金提取启动资金，在运行过程中，从期货交易所、期货公司的手续费收入中提取，保障基金总额达到8亿元或期货交易所和期货公司遭受重大突发市场风险或者不可抗力可暂停缴纳。2007年，证监会和财政部联合发布《期货投资者保障基金管理暂行办法》。2016年，证监会对《期货投资者保障基金管理暂行办法》进行了修订，发布《期货投资者保障基金管理办法》，沿用至今。4、信托保障基金。信托业保障基金（以下简称信保基金）是指主要由信托业市场参与者共同筹集，用于化解和处置信托业风险的非政府性行业互助资金，由中国信托业保障基金有限责任公司（以下简称信保基金公司）作为信保基金管理人。2014年，原银监会、财政部发布《信托业保障基金管理办法》，建立了信托业保障基金。具体运作中，主要通过提供流动性支持和构建流动性压力调节工具来实现保障作用。事实上包括长安信托、民生信托等多家信托机构均申请过信托业保障基金，以获得流动性支持。以安信信托为例。据安信信托2021年7月24日公告显示，在其债务不违约的前提下先后六次向信保基金申请流动性支持，本金合计约44.5亿；三次与向信保基金公司签订《流动性支持协议》，本金合计约12亿。根据安信信托的重组方案显示信保基金“入市”直接参与了信托公司股权重组，而这也充分发挥了当初信保基金设立的初衷，为后续处置行业风险积累了经验。2022年2月，银保监会商财政部修订《信托业保障基金管理办法》（银监发〔2014〕50号）并形成了《信托业保障基金和流动性互助基金管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。征求意见稿将原信托业保障基金一分为二，其中：信保基金是指由信托公司缴纳，用于处置信托公司系统性风险、具有较大外溢性风险以及监管部门认定的其他重大风险的资金；信托业流动性互助基金是指由信托业市场参与者共同筹集，主要用于信托业流动性调剂的非政府性行业资金。《信托业保障基金和流动性互助基金管理办法（征求意见稿）》吸收了国内外各类保障基金的良好做法，在老版文件的基础上新加入了基于风险状况的差异化费率机制、根据实际情况灵活调整费率的机制、紧急融资机制等，并细化了基金的使用方式。新《办法》的相关调整，可以优化基金的募集机制，既确保有充足的资金化解行业风险，又预留了行业风险下降后调整费率的机制；此外，明确并细化了基金参与风险处置的方式，更为市场化的处置方式，未来将有助于行业风险的圆满化解。5、存款保险基金。

存款保险基金是指由国家、银行业界的出资、存款保险在经营过程中的保费及投资收益积累构成的，在投保银行出现经营危机时，存款保险人用以承担保险责任的专门资金。存款保险基金是存款保险人履行保障存款人利益、维护金融稳定职责的重要物质基础。1933年美国首次通过立法确立以来逐步被世界许多国家和地区建立，截至2007年全球已有95个国家或地区建立存款保险制度，其中的81个设立了存款保险基金。2015年，国务院公布《存款保险条例》，为建立和规范存款保险制度提供了明确的依据。《条例》规定银行业金融机构应当按照条例规定投保存款保险，投保机构所缴纳的保费形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照条例规定向存款人偿付被保险存款，最高偿付限额为人民币50万元（可调整），并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全。我国存款保险基金主要来源于投保机构缴纳的保费、投保机构清算中分配的财产、存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得收益。2019年5月中国人民银行独资100亿元设立存款保险基金管理有限责任公司，经营范围包括：进行股权、债权、基金等投资；已发管理存款保险基金有关资产，直接或者委托收购、经营、管理和处置资产；依法办理存款保险有关业务；资产评估；国家有关部门批准的其他业务。中国人民银行金融稳定局统计数据显示，截至2020年末，全国4024家吸收存款的银行业金融机构按规定办理了投保手续，2020年末归集保费423.88亿元。为了推进金融风险化解，使用存保基金676亿元开展风险处置，为1024亿元金融稳定再贷款提供担保，使用165.6亿元购买不良资产，使用88.9亿元认购徽商银行股份，100亿元用作存保公司资本金，其中66亿元用于出资设立蒙商银行。截至2020年末，存款保险基金存款余额620.4亿元。存款保险基金主要收支情况统计表单位：人民币亿元存款保险制度不仅可以保护存款人权益，还能及时防范和化解金融风险，在维护金融稳定中发挥了重要作用。据央行发布的《中国金融稳定报告（2020）》，存款保险作为金融安全网的重要组成部分，可以通过早期纠正促使风险早发现、早纠正，推动风险早处置，防止风险积累扩大；存款保险早期纠正有利于促进监管质量和效率的提升。首先，当投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全时，人民银行、监管部门和存款保险均可要求投保机构及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施化解风险，防止风险进一步恶化和传播。其次，存款保险制度在研究设计过程中就明确了存款保险和监管部门要适当分工，各有侧重，互为补充，共同提高金融安全网效能。2015年存款保险制度正式建立以来，存款保险和监管部门之间建立了常态化的信息共享和共商共研机制，相互通报风险，有效推动风险化解。数据显示，在人民银行、监管部门和存款保险等各方推动下，截至2019年末，已对503家投保机构采取了早期纠正措施。其中，采取补充资本措施的437家，控制资产增长措施的219家，控制重大交易授信措施的138家，降低杠杆率措施的41家，已有206家投保机构风险初步化解。6、资管新规风险准备金池。2018年4月，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（资管新规）正式发布。指导意见规定，金融机构应当按照资管产品管理费收入的10%计提风险准备金，或者按照规定计提操作风险资本或相应风险资本准备。风险准备金主要用于弥补因金融机构违法违规、违反资管产品协议、操作错误或者技术故障等给资管产品财产或者投资者造成的损失。风险准备金余额达到产品余额的1%时可以不再提取。资管新规的落地，意味着包括银行理财、信托计划、公募基金、证券基金期货私募资管计划、保险资管产品等在内的一系列资产管理产品也需要建立风险准备金池，专门用于保护相应的产品投资者。（三）我国金融稳定保障基金运作机制猜测。笔者大胆猜测我国金融稳定保障基金的运作机制的核心内容是解决好组织框架、资金来源、资金运用三个方面的问题，简言之就是金融稳定保障基金的管理、收取和使用问题。首先，组织框架最核心的问题就是金融稳定保障基金究竟由谁牵头成立，由谁负责管理。从基本定位和功能看，金融稳定保障基金与之前已建立的存款保险基金、保险保障基金等并无本质区别，如果按照之前已建立的存款保险基金模式，显然由人民银行牵头比较合适。但是，从政府工作报告“压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任”的要求看，在问题机构的风险处置中，需要压实金融机构及股东的主体责任、地方政府的属地风险处置责任和金融管理部门的监管责任，显然地方政府不能缺位，特别是部分中小银行较为集中、潜在风险隐患较高的地区由地方政府牵头成立处置基金或更有助于问题机构风险的及时、稳妥处置，因此暂时也不排除金融稳定基金设立由省级地方政府牵头的可能。但按照地域划分设立金融稳定基金，面临最大的问题是金融活动本身的流动性、跨区域性和风险外溢性。从国际上金融稳定基金设立的逻辑看，显然是从宏观、整体金融风险防化着眼的，而非局部、区域金融风险。包商银行风险处置过程，其实一定程度上凸显了当前中小银行风险处置中的中央地方监管协同不足等问题。因此，笔者认为完全由人民银行或者地方政府承担不一定合理和可行，最可能和合理的模式应该是人民银行牵头组建、资金上由人民银行和地方分担，风险处置的主体由地方政府承担，监管政策业务指导由银保监会承担。其次，是资金来源问题。从世界各国实践来看，金融稳定基金的资金来源主要包括三大部分，一是由金融机构以“生前遗嘱”的方式缴纳，以切实压实问题机构的主体责任；二是接受处置资助的金融机构在其度过危机后归还的资金；三是财政资金注资。我国现有的金融行业各项保障基金和投资者保护制度这项职能基本都由人民银行来行使，政府工作报告中指出金融稳定保障基金将采取法治化、市场化、专业化运作，这个定位决定了金融稳定保障基金和人民银行之间是有风险隔离的，中央银行不能负无限责任，而是由有限责任的专业机构来具体承担，这个机构大概率是国有独资的金融稳定保障基金有限责任公司，该机构将采取公司化运作，需要建立公司治理机制。参照现有的存款保险基金、保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金等基金的资金筹集经验，笔者猜测我国金融稳定保障基金资金主要来源于三个方面：一是政府注资，可由人民银行、中央或地方财政注资，具体方式可以将市场交易印花税按照一定比例划拨至保障基金；二是金融机构缴费，规定系统重要性金融机构向基金缴纳一部分准备金，具体比例可以根据金融稳定系数核算；三是发债筹资，政