我国人防工程建设管理现状与对策

我国人防工程建设管理现状与对策李刻铭解放军理工大学工程兵工程学院2010.082008-9-10主要内容二加强人防工程建设的几点建议三各级政府和人防、规划、建设等部门应高度重视人防工程建设一我国人防工程现状及存在的主要问题

中国成立以来，党中央、中央军委非常重视人防工程建设。二十世纪六七十年代在“深挖洞、广积粮”的号召下，全国各地修建了大量的坑地道人防工程。这些工程虽然设计和建设不很规范，但其中一部分防护层较厚，内部空间较大，稍加改造和适当完善仍将发挥一定的作用。近年来一些城市选择防护能力强、交通便利的坑道工程改造成本市的指挥所，选择一些内部空间较大的坑地道工程改造为防空专业队工程、医疗救护工程和仓储工程等。

一我国人防工程建设现状及存在的主要问题1我国人防工程现状 1996年10月颁布了《中华人民共和国人民防空法》使得人防工程建设走上了法制轨道、确保了人防工程建设有法可依。改革开放30年来，随着国民经济的发展，党中央、中央军委以及各地党委、政府对人防工程的建设更加重视。相继由国家四部委颁发了《人民防空工程建设管理规定》，国家人防办颁发了《人民防空工程条例》、《人民防空工程建设管理规定》和《人民防空信息系统建设暂行规定》，今年元月国务院和中央军委以国发[2008]4号文的形式颁发了《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》。

近年来，各大军区、各省、自治区和各市人民政府相继出台了“人民防空工程建设管理条例和建设要求”。这样就使得人防工程建设达到了有法可依，有法必依，依法建设，依法管理的力度得到了加强，大大推动了人防工程建设的速度。为完善城市人防工程体系、增强城市综合防空能力取得了政策性的保障作用。使人防工程建设真正做到“坚持城市建设相结合，坚持长远建设与应急建设相结合；坚持国家投资与社会投资建设相结合”。

但从全国人防工程建设情况来看，目前仍存在以下现象：

(1)发展不平衡

由于我国各省、市经济发展不很平衡，人防工程建设管理队伍的落实有先有后，加之政策导向等多方面的因素影响，全国各省、市人防工程建设发展很不平衡.

例如：沿海发达省份和长江三角洲省份以及京、津、沪地区目前人均掩蔽面积已达到1.2-1.5m2/人，有的城市达到期2m2/人，再加上近几年地面房地产开发项目的增长，这个数字还在增大。象南京、杭州、上海每年新增人防面积100万-150万平方米。有一些地级市每年新增人防面积也有四、五十万平方米。但经济欠发达地区或者说人防工程建设起步较晚的省、市加上老工程在内（有的根本不能使用）人均防护面积只有0.5m2/人左右，有的还达不到这个数值。 再例如，单从人防指挥工程来看经济较发达省、市，除了已建好符合标准的基本指挥所外，现在正在着手建设预备指挥所和移动指挥所。在十一五期间要求建成县、区和街道一级的基本指挥所。而有些省市到目前为止市级基本指挥所还没有建成。即使在建指挥工程，其内部的设备和通信设施也不完善，难以发挥战时的防空指挥和平时应急救援指挥的作用。

(2)布局不合理

从我们掌握的情况来看，全国各省、市或多或少都存在人防工程布局不够合理、各种配套工程跟不上的现象。尤其是老城区，人居密度较大，地面建筑功能较为完善，近几年改造的可能性不大。这些城市前几年的建设重点在二等人员掩蔽部和物资库，而缺少了与之配套的防空专业队工程，医疗救护工程，食品站、供水站和地下供电站等工程。(3)防护设备不完善、设备维护能力不够

从我们参与的一些城市人防工程规划编制过程中的调研来看，大多数城市人防工程防护设备安装到位率不高，如防护门、密闭门、防爆活门等防护设备安装都不到位，封堵框装上了，而封堵板不知在什么地方。这些设备如果都要等到战前安装，到时哪有这么多的生产厂家生产这些防护设备。哪有这么多的熟练工人来安装这些设备。即便有的工程防护设备也安装到位，但由于平时缺少一系列的维护保养程序和政策。同时维护经费远远不够等一系列问题，导致安装好的设备有的锈迹斑斑，有的就根本无法开启，这样临战前就无法使用。

2人防工程建设中存在的问题

①人防工程建设规划滞后或执行不严

人民防空工程建设规划是一个城市人防工程建设的重要依据，它是依据各城市总体规划，根据城市的防护类别和战时留城人数和城市重点防护目标的性质、位置等多种因素科学地计算出各类防护工程的数量并合理的分布在不同的建设地点，以便提高整个城市的综合防护能力。

到目前为止有些城市根本没有一个与城市建设相配套的人防工程建设规划。即便有，在城市建设中执行的也不够严格，随意性太大，尤其是在工程建设类别上。例如某一个工程按照规划要求应该建一个防空专业队掩蔽部或医疗救护站，由于该类工程相对投资较大，开发商就找领导托关系要求建人员掩蔽部或物资库。又例如某一个工程按照规划应该全部建人员掩蔽部，该开发商同样找领导托关系要求建物资库和车辆掩蔽部。更有甚者找领导打招呼什么都不建。 ②布局不合理（前面已讲过）。③配套工程建建设得不到落落实目前我国大量量的人防工程程建设主要依依托结建工程程及结合地面面建筑修建防防空地下室，，同时其建设设的指导思想想为以建为主主（尤其是人人防工程量较较少的城市）），收费较少少。地面建筑筑又以开发商商建设为主，，开发商所建建的地下室主主要是6级（（或6B级））人员掩蔽部部和物资库。。如果根据规划划某一地块应应建一座防空空专业队人员员掩蔽部或车车辆掩蔽部，，或医疗救护护站。因该人人员掩蔽部为为一等人员掩掩蔽部，抗力力等级为5级级。如果为防防空专业队车车辆掩蔽部，，因该掩蔽部部的车辆主要要是工程车辆辆，要求层高高较高（通常常5-6米）），抗力等级级为5级。如如果为医疗救救护站（或人人防医院），，其抗力等级级为5级，口口部所占的面面积又大。总总之这些工程程与二等人员员掩蔽部和物物资相比就增增加了投资（（大约增加20%-30%）。这样样开发商就不不情愿做，他他们就会通过过各种关系和和各种渠道来来说情，政府府有的领导考考虑到城市的的经济发展就就打招呼，人人防部门也只只好作罢。④缺少重要经经济目标防护护专业队工程程对重要经济目目标的防护在在我国起步较较晚，其有效效的防护措施施和手段仍在在研究和试验验阶段，但是是工程防护仍然是有效的的方法。战时某一重要要经济目标遭遭到空袭后就就要有及时的的抢修队伍和和机械设备。。在平时各城城市就应根据据已经确定好好的重要经济济目标，建设设好相应的抢抢修专业队，，有针对性地地建设相应的的专业队人员员掩蔽部和机机械设备掩蔽蔽部。为了确确保这些重要要的经济目标标在战时或遭遭到空袭后能能够迅速地恢恢复运营，各各类经济目标标的管理、技技术和操作人人员即关键工工人必须有比比普通居民掩掩蔽防护标准准更高的人防防工程。重要要经济目标的的防护在我国国刚刚起步还还需大家进一一步地研究和和完善。⑤普遍存在行行政执法难的的问题依法行政是实实施依法治国国的方略。各各级政府机关关依法行政水水平的高低，，将直接影响响着依法治国国的过程，人人防部门的依依法行政既是是政府依法行行政的组成部部分，同时也也是人防部门门的重要工作作。各级人防防主管部门，，是人民防空空法及其配套套法规、规章章的执法体系系，努力提高高依法行政水水平，对于加加快人防建设设具有十分重重要且不可替替代的作用。。但目前人防部部门依法行政政体系的不健健全仍然存在在以下三个问问题：一是人防的法法律法规不完完善。任何按法治要要求进行的行行政执法行为为，都需要用用制度来规范范和约束。从从1997年年《中华人民民共和国人民民防空法》施施行以来，各各级政府都出出台一些配套套的法规，但但远达不到规规范和完善的的程度，很难难真正做到有有法可依。二是人防行政政执法机构不不健全。建设执法队伍伍是开展和推推进人防行政政执法工作的的组织保证，，不建立必要要的执法部门门和执法队伍伍，人防行政政执法便难于于进行。目前前，各级人防防机构由于受受人员编制的的限制，除少少数试点单位位外，普遍没没有建立专职职的执法机构构和执法队伍伍，影响人防防行政执法功功能的发挥。。三是人防行政政执法不够严严格。在群众对相关关人防法规不不太了解、对对人防部门的的执法行为往往往持怀疑态态度的情况下下，人防行政政执法缺少强强有力的执法法机构来保障障，在人防建建设中依法行行政，存在着着执法力度小小、执法方式式单一、处罚罚执行难等现现象。一是广泛宣传传，营造氛围围。宣传是行动的的先导。各地区应把把人防宣传教教育作为人防防工程建设的的基础工作来来抓，纳入普普法教育规划划和国防教育育，精心策划划，常抓不懈懈。在宣传内容上上，要突出宣宣传人防法律律法规和相关关政策，突出出宣传建设人人防的重要性性和紧迫性，，突出宣传人人防战线上的的好典型以及及执法案例。。在宣传对象上上，重点做好好向领导宣传传，向房地产产开发商和项项目单位宣传传，争取领导导重视，争取取项目建设单单位的理解与与支持。二加强强人防工程建建设的几点建建议在宣传形式上上，除利用言言论工具外，，还要通过开开展人防进社社区、知识竞竞赛培训班、、送人防法律律法规上门、、开展执法检检查等形式，，增强人防宣宣传的针对性性。总之，通过广广泛的宣传教教育，提高全全社会的人防防意识，形成成人人关心、、支持参与建建设人防的良良好氛围。二是科学规划划，合理布局局。规划是龙头。人防工程建建设必须纳入入城市建设总总体规划，否否则，只能造造成地下空间间的白白浪费费。要根据城市的的政治、经济济目标分布和和地形地貌状状况以及城市市发展方向，，适度超前，，精心编制城城市人防工程程专业规划，，科学合理的的提高人防指指挥、医疗、、防空专业队队、物资储备备等配套专业业工程的布局局，安排好与与城市广场、、公园、绿地地等公益性项项目与旧城改改造相结合的的人防布局。。要确立人防规规划的权威，，人防规划一一旦按法定程程序批准后，，应严格按照照规划要求建建设开发，不不得因城市领领导人的调整整而随意变动动。同时注重重人防工程详详规的编制工工作，各市人人防主管部门门应积极与规规划部门协调调。当城市的的某一区域或或某一地块地地面建设在编编制详规时应应要求编制相相对应的人防防工程建设详详规，没有人人防工程建设设详规其规划划部门一律不不予审批。三是依法办事事，文明执法法。牢固树立以建建为主的思想想，深人持久久的抓好人防防法律法规的的贯彻落实。在城市规划区区包括经济技技术开发区、、重要经济目目标区建设民民用建筑项目目，必须依法法同步修建防防空地下室。。未经人防部部门许可，规规划部门不得得发放建设工工程施工许可可证。对修建建防空地下室室的范围、标标准应依法严严格审查，不不应随意放宽宽；对确实因因地质等原因因不能修建的的，依法足额额收取人防易易地建设费。。任何单位和和个人都没有有批准不建或或少建人防工工程、不缴或或少缴人防易易地建设费的的权利。按照《行政许许可法》要求求，坚持公开开、公正、公公平的原则，，建立和完善善人防行政许许可和行政执执法制度，强强化人防窗口口建设，利用用网站、电子子屏幕和公示示栏等，公开开人防依法行行政的标准、、程序以及相相关优惠政策策。落实承诺诺的便民措施施，切实做到到职权明确、、责任落实、、行为规范、、程序公开、、监督有效。。加大人防执法法力度，勇于于坚持原则，，敢于较真碰碰硬，坚决查查处各种违法法行为。树树立服服务理念，寓寓服务于执法法中，积极主主动、热情为为项目单位提提供优质高效效服务。四是创新机制制，加大投入入。投人不足是制制约人防工程程建设的最大大障碍。各级人防部门门要解放思想想，拓宽思路路，创新机制制，调动各方方面投资建设设人防的积极极性。建设人人防指挥所是是项政治任务务，要以此为为契机，积极极争取各级政政府的财政投投人。突出抓抓好“结建””工作，依法法督促项目单单位增加人防防投人。创新人防投资资机制，利用用各种优惠政政策，鼓励和和支持国家、、集体、个人人及外商，以以合资、合作作、股份制、、独资等方式式投资建设人人防工程。创新人防激励励机制，可从从收取的人防防易地建设费费中划出一块块设立人防工工程建设引导导资金，采取取贴息、以奖奖代补等方式式，引导社会会投资建设人人防工程，发发挥财政资金金“四两拨千千斤”的作用用。创新人防项目目招标机制，，开发价值较较大的地下空空间项目，向向社会公开招招标，以项目目引人资金。。创新人防资资产运营机制制，挖掘人防防资产优势，，盘活人防资资产，以资产产运营吸引资资金，推动人人防工程建设设可持续发展展。五是平战结合合，提升效益益。推动人防工程程建设跨越发发展的关键在于平战战结合，提升升效益。要把城市中最最好位置、开开发效益最大大的地下空间间拿出来，列列为人防工程程平战结合项项目。要降低低开发商投资资成本，主动动帮助开发商商落实各项优优惠政策，减减免相关费用用。对地上为广场场、道路、绿绿地等地下开开发项目，要要积极与土地地部门协商，，把地面土地地使用权和地地下土地使用用权分开，对对地下部分免免收或象征性性收取土地使使用权出让金金。进一步明明晰产权，在在保证其战备备功能的前提提下，没有结结合民用建筑筑项目而单独独开发的人防防工程项目，，确立谁投资资、谁所有、、谁受益;对对结合民用建建筑修建的人人防工程项目目，要将产权权与使用权、、经营权分离离，开发商享享有经营权、、使用权。要要加强人防工工程项目协调调，为开发商商和经营者创创造好的外部部环境。1《国务院院中央军委委关于进一步步推进人民防防空事业发展展的若干意意见》（国发发2008[4]号文件件）明确指出出要 坚持人人民政府对人人民防空领导导的主体地位位：三各级政政府和人防、、规划、建设设

等部门应应高度重视人人防工程建设设“县级以上各各级人民政府府对本行政区区域的人民防防空工作负主主要领导责任任，要切实履履行法律法规规规定的职责责及时解决人人民防空建设设中的重点难难点问题。要要把人民防空空事业纳入国国民经济和社社会发展规划划，与经济发发展相适应，，与城市建设设相协调；纳纳入政府任期期工作目标，，作为政绩考考核的重要内内容。”各级政府应该该确认“人民防空是国国防的重要组组成部分，是是国民经济和和社会发展的的重要方面，，加强人民防防空建设是一一项长期的战战略任务。”人民防空建设设关系到城市市战时和平时时的安全，关关系到城市居居民的切身利利益。当前在在人民防空工工程建设方面面的重点工作作是：组织好本行政政区域人防工工程规划的编编制和实施；；加快人民防空空指挥设施建建设；适时编制城市市地下空间开开发利用规划划，推动城市市地下空间建建设的发展，，并充分考虑虑人民防空需需求，兼顾人人民防空功能能，使城市防防护功能进一一步加强。2人防防部门是人民民防空工程主主管部门，在在本级政府领领导下下，承担着城城市人防工程程建设和管理理的全面责任任。应把把建建设一个能够够满足城市居居民需求的、、配套完善布布局合合理的的人民防空工工程体系作为为工作目标。。为此，人防部部门应在以下下几个方面不不懈努力。—严格执行法律律法规，不断断加强人防执执法力度，形形成现代人防防的依法管理理模式。依据《中华人人民共和国人人民防空法》》和其他有关关人防的法律律法规，保障障人防工程建建设与城市建建设同步开展展，保障各重重点人防工程程项目的落实实，保障按规规定收取人防防工程易地建建设费，杜绝绝违反法律规规定少建、不不建人防工程程和减免易地地建设费的现现象。还要依依法保护现有有人防工程，，防止人防工工程被破坏或或侵占。—加强规划管理理，建立完善善的人防工程程规划管理制制度。人防工程建设设是城市建设设的一部分，，人防工程规规划是与城市市总体规划配配套的一个专专项规划，在在充分调查研研究的基础上上编制好人防防工程规划，，并按照规划划认真实施人人防工程的建建设和管理，，是搞好人防防工作的一个个重要前提。。人防工程专项项规划编制工工作完毕以后后，应该重视视人防工程控控制性详细规规划的编制。。人防部门应应密切注意城城市控制性详详规编制工作作的进展，及及时根据某一一片区城市控控规，编制该该片区的人防防控规，并争争取把人防控控规中的人防防工程建设要要求（用数据据表示），列列入片区土地地挂牌出让的的指标。现在在有的城市已已在试验这样样做，对于落落实人防工程程规划有很好好的效果。—加强人防部门门自身建设。。加强自身建设设包括多方面面内容，这里里讲几点：加强责任心，，要有所作为为。我们接触触过许多城市市人防部门，，大大多数是生生气勃勃，也也有很少数比比较平淡。很很多城市人防防部部门通过自自己的努力工工作，创出新新局面，为城城市居民做出出了了贡献，也也有了地位，，受到重视。。树立科学发展展观，坚持科科技强业，不不断深化改革革，积极推进进人人民防空现现代化进程；；还应学习新新知识、新技技能，改善人人员员的知识识结构，并结结合人防工作作实际，发现现新动向，研研究新新问题，，提高人员的的专业水平。。增强法制观念念，提高执法法水平，改进进工作作风。。进一步理顺顺人防部门门和其他部部门的工作