城市公共安全管理中社会力量参与问题研究

城市公共安全管理中社会力量参与问题研究内容摘要：在城市化迅猛发展的今天，我们国家在公共安全领域基本仍处于“国家力量包办一切〞的迫不得已的格局中，该格局已暴露出覆盖范围有限、保障力度不足、保障效果欠佳等问题。调动由多元主体构成的社会力量积极参与城市公共安全管理，是将来城市公共安全管理的必由之路。清楚明晰界定和激活社会组织与个体这两类社会力量的公共安全管理角色及功能，并配套地构建各层级的常设公共安全管理协调机构，能有效构成社会力量参与城市公共安全管理的大格局。本文关键词语：城市公共安全；社会力量；角色定位高中〔湖南大学法学院，湖南长沙410082〕一、加强城市公共安全管理的需要性城市公共安全是一个永远恒久的话题。相关数据显示，1979年到2013年，城镇常住人口从1.7亿上升到7.3亿，城镇化率从17.9%提升至53.7%，城市数量从2173个增长到20113个。仅京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，就以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值①。能够说，城市己成为引领中国经济社会发展的旗帜和核心，全面深化改革的主要出力点。而2016年〔城市蓝皮书：中国城市发展报告No.9〕指出，我们国家交通事故、电梯事故、城市火灾、危险品爆炸、城市内涝等各类安全事故频发，经济社会损失严重，安全问题已成为制约城市健康发展的“短板〞②。城市公共安全风险防备和控制已成为影响城市发展、人民生活质量的主要因素，越来越遭到社会各界的关注。根据理论界和实务界已构成的大致共鸣，所谓城市公共安全，是指城市内的人员生命和产业安全未遭到威胁，牵涉公共领域的秩序、利益、价值能够根据公共生活的固有逻辑正常运转的状况。就所指涉的范围而言，广义说以为城市对辖区内出现的安全问题都需要或多或少、或直接或间接地进行管理，因此将城市任何安全问题均归入公共安全的范畴。狭义说则主张特指具有公共性的城市安全问题。本文采取狭义说。关于城市公共安全管理的类型，学界从不同角度有不同的划分。例如，在成因上，可简单地分为天然灾祸管理和人为灾祸管理；在管理环节上，可分为日常预防、预警预备、应急响应、恢复常态；从应急管理角度看，可分为天然灾祸、事故灾难、公共卫生与社会安全四大类；从公共安全风险管理保险产品开发的视角，则包含天然灾祸、安全生产、市政安全、交通安全、社区安全、公众安全、职业责任、社会安全、食品和环境安全、健康疫情安全等十类领域。可见，城市公共安全及其管理是内涵极其丰富且理论形态极其复杂、多样的城市社会政治现象。在公共安全领域，我们国家基本上仍处于“国家力量包办一切〞的迫不得已的格局下，对社会力量参与公共安全管理，虽有期盼但仍处迟疑、疑心、不知所措的状况。在新形势下，这种形式暴露出了覆盖范围有限、保障力度不足、保障效果欠佳等问题。而继续单纯加大行政力量投入，无论从结果导向，还是从效率导向的角度，均非最优选择。城市公共安全保障体系成熟的国家，实行的都是一套以行政力量为主导，多种社会力量共同参与的成效显著的安全管理体系。社会力量的参与，不仅仅是对行政力量守护公共安全的积极补充，同时还是从“被动防治〞到“自动防治〞、从“部分防治〞到“全方位防治〞改变的关键要素。终究怎样积极引导社会力量参与到城市公共安全管理中来，已成为一项亟待深切进入讨论的议题③。为了解我们国家当前社会力量参与城市公共安全管理的现在状况，探究社会力量参与城市公共安全管理的可行路径，本课题组在湖南省政法委的牵头协调下，特选取开福区网格化社会管理效劳批示中心、天心区高桥派出所、雨花区高升法治社区三处进行实地调研。对开福区网格化社会管理效劳批示中心的调研，重心在了解网格化社会治理形式的施行现在状况和支撑力量，及网格化管理〔信息批示平台〕的运行方式及问题；对高桥派出所的调研，目的是了解当下警务形式在城市治安管理中的现在状况和问题；对高升社区的调研，重要是了解并探寻求索社区力量在城市安全管理中可发挥的作用和可调动的资源。除此之外，本课题组还广泛了解了牵涉社会力量参与城市公共安全管理的方方面面。本文拟从社会力量参与的多元主体角色及其功能切入，分主体进行阐述，以期发现问题、分析问题并寻求应对之策。二、社会力量参与城市公共安全管理的多元主体及角色定位结合国内外城市公共安全管理的理论与理论，以及实地调研的心得领会，本文以为，能够把社会组织和个人等社会力量引入到城市公共安全管理中来。〔一〕社会组织社会组织是社会力量参与城市公共安全管理的核心载体，又可划分为营利性组织与非营利性组织。下面将分块论述这些社会组织在城市公共安全管理中的角色定位。1.营利性组织。营利性组织的重要形式是企业。企业参与城市公共安全管理的重要途径有两个：第一，做好企业内部安全管理与安全教育，让企业成为保障城市公共安全的基本单位之一。企业安全管理和安全教育，既是法定义务，同时也是企业本身健康、久远发展的必备要素。企业应当建立健全内部安全管理制度，定期开展安全知识教育，系统排查安全隐患，妥善处理可能引发安全问题的纠纷、事故及其他隐患，并积极配合相关部门的安全监督、查处工作。值得强调的是，应明确企业负责人的安全责任，能够考虑参考“行政首长负责制〞，做实“企业负责人安全责任制〞，倒逼企业负责人狠抓安全管理工作。对上述建议，一些地方条例已有关注，如〔湖南省社会治安综合治理条例〕第八、九条对企业安全管理教育及企业负责人的安全责任就有牵涉，但都是粗线条的，缺乏相应施行细则和惩戒规定，以致难以获得较大实效。笔者建议在〔湖南省社会治安综合治理条例〕中围绕“企业负责人安全责任制〞这个主题，细化企业等单位的安全责任并完善施行细则，增设具可操作性的惩戒规定。对于有条件的企业，应鼓励其承当更多的社会责任。〔中国公司法〕第五条就有企业应承当社会责任的规定。即将生效的〔中国民法总则〕第八十六条也规定了营利法人应“承受和社会监督，承当社会责任〞。随着我们国家经济社会的发展，企业社会责任感也越来越成为影响企业发展的主要因素。积极承当社会责任的企业，能建立良好的企业形象，获得更多的社会认同，有利于企业的久远发展。当前，我们国家企业承当社会责任的行为，常见的有抗震救灾中企业捐资捐物、承当对口帮扶责任，企业捐赠消防器材等等，间接维护了当地的公共安全。当然，也有直接维护公共安全的例子。实地调研得悉，高升法治社区的高升实业虽是一家集体企业，但亦承当了社区治安巡查人员的费用，为保障社区安全自动承当了一份社会责任。应从多渠道提倡企业承当更多的社会责任，通过开展典型企业评选、授予荣誉称号等方式推动企业参与城市公共安全管理。这也恰是调研时经常听到的基层呼声。第二，为提供公共安全效劳。其详细形式多样，如有天资的企业能够提供城市安全管理软硬件系统、治安保障效劳等。其中，最值得我们关注的有两种企业，一种是保安公司，一种是保险公司。保安公司，作为“警务社会化〞理念的主要理论，具有效率高、针对性强等特征，是对警察体制的积极补充。与国外先进保安公司相比，我们国家保安公司存在不少差距：从业人数比例过低，我们国家保安效劳人员和警察的比例平均不到1∶2，而先进国家一般为3∶1，最高达6∶1④；专业化水平条理不齐，我们国家保安效劳业还未构成严格规范的职业培训机制；业务范围相对过窄，先进国家保安公司已经发展到以安询、技防为主，而我们国家保安公司的业务更多的还是人防。差距固然存在，但潜力同样宏大。假如我们能更看重、支持保安公司的发展，通过购买保安效劳的方式，更多地鼓励保安公司参与大型活动安保工作，协助公安部门日常巡查，为社会各类主体提供安全方案设计、技术支持等，这会比单纯增长行政警力成本更低、效率更高层次⑤。另外，我们也要考虑废除保安公司发展的一些阻碍，改变当前保安效劳业近乎行政垄断的场面，鼓励市场和资本的进入，激发保安效劳业潜力，同时要完善监管机制和考核机制，确保保安效劳业健康发展。保险公司，根据其企业自己的业务特性，可在城市安全管理中起到事前防备、事后补偿的作用。保险公司的风险评估能力是其核心竞争力之一，专业化水平高。假如让保险公司大范围地评估城市规划、公共设备等城市公共安全要素，合理地设计险种和保险费，依法建构合理、可行的强迫与自愿相结合的多元公共安全险种投保机制，可很大水平上消除潜在安全隐患，进而起到事前防备的作用。2013年深圳市与民太安保险公估集团携手推出〔深圳市公共安全白皮书〕，成效较为显著。携手保险公司评估城市公共安全风险，这完全是能够借鉴和推广的。除此之外，保险公司在城市公共安全管理中还能够起到分担风险、事后补偿的作用，具体表现出于微观和宏观两个维度：微观维度，牵涉作为个体的人或组织能够参保各种人身险、产业险等来分担风险，这个已经发展得较为成熟；宏观维度，牵涉怎样把保险理赔范围扩到其他重大安全事件。这是当前的一个难点，由于大多数保险产品的理赔范围都排除地震、台风等天然灾祸，对于类似的重大灾祸，保险还无法起到分担风险、事后补偿的作用。对此，聚焦于重大灾祸的“巨灾保险〞的概念应运而生，许多城市已经开始设计、理论，其中深圳的“巨灾救助保险、巨灾基金和个人巨灾保险〞三位一体的形式走在了前列。“巨灾保险〞的形式，值得相关部门关注和探寻求索。2.非营利性组织。非营利性组织参与城市公共安全管理，主体更为多元，重要有NGO、社区、学校、媒体，下面分论之。〔1〕NGO。NGO，即非组织，学术界普遍以为，非组织是依法建立的、非的、非营利性的、自立管理的、非派性质的，而且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会性问题的社会组织。NGO基于自己的专业性和公益性，能够在本能机能之外，为社会治理提供积极补充。但在理论中，我们国家NGO的发展相比照较缓慢，这有许多制度上的原因，如〔社会团体登记管理条例〕第十条对成立社会团体在人数和资金上的较高限制，以及必需挂靠业务主管机关的要求，给NGO的成立设置了很高的门槛。在公共安全领域，能被人熟知的只要中安救援队、蓝天救援队等几个全国性的救援组织，而且这些组织的重要领域在地震之类的大型天然灾祸的救援上，与城市公共安全几乎没有其他交集。但实际上，城市公共安全管理中有大量的工作能够由NGO来承当，既能够是卫生知识、消防知识、安全知识普及，公共安全事件医疗救助等需要专业知识的NGO，可以以是社区志愿巡查、纠纷调解等不需要过多专业知识的草根NGO。因而，有需要放宽NGO设立门槛，鼓励、支持、引导更多有天资的NGO组织参与到城市公共安全管理中来，能够考虑在起步阶段通过适度提供财务支持的方式加以扶持。〔2〕社区。社区，是聚居在一定地域范围内的人们所构成的社会生活共同体⑥。现今我们国家大陆的社区，绝大部分是由城镇的居民委员会改名而来，少部分由并入城镇的村委会改名而来。因而，社区不仅仅是民众自治的主要平台，也是基层治理的承载核心，担当着区域内公共安全的重担。社区参与城市公共安全管理，关键在于发挥社区的自治作用，能够从下面几个方面着手：第一，社区物业公司。安全管理是物业公司的一项基本职责，物业公司理应成为社区安全的第一道防线。物业公司维护社区安全，能够通过“人防+技防〞的形式运行。人防，重要是物业公司人员通过门禁管理、治安巡查等人力手段来维护社区安全；技防，重要是物业公司通过建立、管理现代化的门禁系统、监控系统等技术手段来保障社区安全。除此之外，在社区管理中，物业公司还应当承当起安全教育的责任，提升社区居民的安全意识。但在现实生活中，由于各小区经济情况及物业公司水准的差异不同，社区治安水平往往参差不齐。因而，有需要规范物业公司安全管理活动，能够考虑设置行业门槛和考核机制，催促物业公司建立完备的“人防+技防〞体系。除此之外，可以以把社区安全情况作为社区、街道工作的必需考核项目，以社区、街道办的力量反向监督物业公司的安全管理工作，强化物业公司安全管理的本能机能。第二，社区治安巡查队。许多地方都兴起了社区志愿者巡查队，志愿者们身着特定衣服、佩戴特定袖章进行义务巡查，这既能起到治安巡查的作用，又能对潜在的可能造成治安问题的人起到震慑作用。由于社区志愿者对社区布局和社区居民情况比较熟悉，了解哪些地方是安全问题多发区，志愿巡查工作通常能获得不错的成效。但一方面志愿者基本未受过严格培训，碰到紧急安全事件很难进行恰当、及时的处理。另一方面，由于缺乏长效机制，社区志愿巡查常出现虎头蛇尾，逐步消失的现象。对此，能够考虑建立“社区民警+专职巡查队员+义务巡查队员〞三结合的治安巡查机制。社区民警，当然由基层派出所指派。如今公安部已强化社区民警的角色定位，把更多的警务资源投放到了社区，以便能把治安问题控制并消灭在最基层。专职巡查队员，能够由物业公司保安人员和社区居委会成员构成，对他们能够提供一定财务补助或奖励。义务巡查队员，能够由社区志愿者以及“五老〞〔老、老、老老师、老知识分子、老政法干警〕构成。社区民警对治安问题的解决起主导作用，专职、义务巡查队员起辅助、配合作用。这种形式能够做到职业与志愿相结合，专职与兼职相结合，具有很强的实用性和长效性。第三，邻里守望制度。邻里守望制度是在西方发达国家普遍实行的一种治安制度，它把一定区域内的居民联合起来，互相帮助，共同预防犯罪，具体表现出了群防群治的思想[1]。当前我们国家城市是一种生疏人社会，邻里之间缺乏沟通和信任感，而邻里之间关系的疏远以至冷漠，客观上给犯罪恶为提供了更多的可乘之机。因而，我们完全能够借鉴西方的邻里守望制度，鼓励社区居民订立〔邻里守望公约〕建立邻里守望制度，成立邻里守望志愿组织，鼓励社区居民之间互相往来、相互保卫，让每一个社区居民都能成为保卫邻里安全、维护社区治安的“守望者〞。邻里守望制度是居民自治的典型理论形式，是发挥大众力量的集中具体表现出。邻里守望体系的建立，能最广泛地发动邻里参与到治安保卫活动中来，能更好地发现安全问题，能更及时地上报问题、解决问题。第四，社区志愿组织。社区志愿组织，是居民自治精神和志愿精神的集中表达。社区志愿组织，扎根社区，更能理解社区自己的需求。就社区安全工作而言，我们既要提倡像社区治安巡查队一样的、直接维护社区安全的志愿组织，也要提倡其他类型的保障社区安全的志愿组织，如社区矛盾调解组织，能把安全问题消除在萌芽之时。当然，社区志愿组织除了治安巡查队、矛盾调解组织外，还有更丰富的形式。我们能够通过精神或物质上的奖励，来推动社区志愿组织发挥更大的作用，如授予荣誉称号、适度给予补助、物质奖励等等。假如社区志愿组织发展成熟，效果明显，以至能够申请成立NGO，把辐射范围拓展得更宽，把成功经历体验扩散得更远⑦。关于社区主体，还牵涉到一项主要制度，即网格化管理制度，各地的详细理论形式多样。以开福区为例，每个社区划分为两到三个网格，每个网格装备网格管理员、网格民情员、网格监督员、网格治安员和网格支部书记5种基本效劳力量。一员多能、一岗多责的工作要求，实际让每个网格员都成为网格的安全守护员。网格员坚守在一线的网格管理岗位上，能更快速、更精确地发现安全隐患、安全事件，并通过电子工作平台上报，而“上报、派遣、处置、审查、核查、归档〞的工作流程能够让安全隐患、安全事件得到及时的解决。总结包含开福区在内的地区网格理论经历体验，网格化管理能够使城市公共安全管理力量下沉到最基层。调研得悉，网格化管理存在着下面两大问题：其一，行政力量有局限。网格员的配置遭到地方财务的限制，财务状态好的地方，网格员往往是单独聘请的、专职的，效能较高；财务状态一般或欠好的地方，网格员通常由社区居委会成员兼任，效能会打折扣。同时，无论是专职还是兼职，网格员的工作基本上也是正常八小时工作制，不能全天候、全范围地覆盖整个网格；其二，工作内容有重叠，分享有障碍。网格管理系统，跟公安、安监、食药等行政系统至少在安全管理上，工作内容有重叠，而且各系统工作着重点、工作方式不同，相互很难做到互相协调，容易出现该管的没管，不应管的管了也管不着、管欠好等消极现象。针对上述问题，建议将网格化管理由行政主导形式逐步改变为“行政指点+社区自治〞的混合形式。用物质奖励和精神奖励，来鼓励、吸收网格内的民众、志愿者参与，可以以考虑通过购买效劳的方式引入社会组织乃至个人的参与。这比单纯增长财务、行政力量投入，效果会更理想。地方政部门核心负责人应提升区域安全责任意识，整合力量，下鼎力气打通各行政系统的信息壁垒，就公共安全事务建立统一的信息沟通、协调的平台，籍此减少信息壁垒和信息成本，分享信息，协调工作，避免工作重叠和行政资源的浪费。〔3〕学校。学校在城市公共安全管理中重要发挥两种作用：其一，作为城市安全的基本单位，保障在校人员安全。校园安全是一个很敏感的话题，出现过诸如校园踩踏、食品安全、校园治安等问题，再加上学生身心不成熟，更易引发安全事故。应下大功夫，系统排查、集中整治校园安全隐患，把校园变成“安全保障园〞，能够借鉴前文提到的“企业负责人安全责任制〞，做实“学校负责人安全责任制〞，以催促学校各级负责人进一步做好校园安全守卫工作。其二，作为教育机构，传播安全知识。〔中国突发事件应对法〕第三十条规定“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容〞，但当前基本处于法律虚位的状况。安全教育应作为素质教育的有机构成部分，切实得到施行。学校课程的设计应坚持需要的、循序渐进的安全教育课程，从娃娃抓起，让学生在校承受系统的安全教育，无论是食品安全教育，还是应急安全教育、应急安全演习等，都应纳入学校惯例教育日程中，以培育学生〔公众〕的安全意识和应急能力⑧。〔4〕媒体。媒体在我们国家城市公共安全管理中本应发挥重大作用。〔突发事件应对法〕第二十九条明确规定：“新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传〞，但当前，进行过这样的公益宣传的媒体很少，缺乏常态化的公共安全宣传机制。在现实生活中，安全知识宣传几乎只能在电影院、地铁上看得到，而且仅仅只是紧急逃生知识。媒体作为直接面向民众的信息传播平台，不该只考虑经济收益，应更重视社会责任的承当。既然公共安全宣传是新闻媒体的法定义务，媒体主管部门就有责任采用可行举措，切实保障该项法定义务得到贯彻落实。根据上述数据，2011年浙江省全年平均各月存款余额为58691.33亿元，贷款余额为50623.79亿元，按存款比例计算的社会游资总量8803.6995亿元，按贷款比例计算的社会游资总量10124.758亿元，全年平均多发贷款6605.2935亿元。在多发的6605亿元贷款中根据20%的比例，相当于多了1321.06亿元的社会游资。两项加也是10124.758亿元。这个数字与网络上流行的浙江省游资总量介于8000亿元到1万亿元的说法接近，所以能够基本反映浙江社会游资的总体情况。综上，我们应切实加强相关法律的履行力度，细化媒体在公共安全中应有的责任，加强媒体的公益宣传的法定责任意识。媒体不仅要在日常工作中突出安全宣传，到达普及安全知识的效果，而且、企业等主体也要在适宜的地方搭建传媒平台，以便在需要的时候进行应急宣传。〔二〕个人与社会组织相对应，我们同时也要高度看重作为个体的“人〞在城市公共安全管理中的作用。就公民个人而言，一方面应该自发吸取公共安全知识，把握一些应急处理方法，这与上文提到的安全知识教育有直接严密的关系；另一方面，作为一个能动的主体，也应该发挥自动性，积极参与到城市公共安全管理中来。由于公民自己既是公共安全利益的享受者，也应是公共安全的维护者。面对危害公共安全的行为，每一位公民都应摒弃“事不关己，高高挂起〞的心态，做到对安全隐患“零容忍〞，对可疑分子“不无视〞，能力提升社会的整体安全水平，公共安全的大网能力越织越密。近年来，“旭日大众〞“西城大妈〞等民众自愿自觉参与到打击黄赌毒，乃至黑社会组织、间谍组织的行为，引起了社会的高度关注和广泛赞赏，充足具体表现出了人民大众的宏大力量和群防群治的显著成效。我们应采用精神奖励与物质奖励相结合的方式，鼓励支持民众积极参与到公共安全管理中来。精神奖励，能够考虑用授予荣誉市民、通报嘉奖等方式实现，用荣誉去鼓舞人，但假如牵涉打击安全犯罪等特殊情形，务必留意保卫民众的隐私，确保参与民世人身安全。对于民众参与对重大安全事故或重大安全隐患的上报、处理等行为，能够予以较大数额的金钱或物质奖励。对于日常公共安全隐患、问题的发现和反映，能够用小数额的物质奖励⑨。能够考虑使用专项财务补助的方式，支持相关民众志愿组织的成立和发展，把个体的力量会聚起来。如“旭日大众〞实际上是一个有秩序的志愿组织，近期北京市旭日区还推出了“旭日大众〞微信APP，进一步方便了“旭日大众〞开展群防群治工作。这说明“旭日大众〞现象的兴起和发展，既具体表现出了民众在公共安全管理上的自发自醒，与此同时也与相关部门的看重和扶持是分不开的。除此之外，能够考虑发动系列专项活动，激发民众参与热情，培育良好的社会风气。如上海的“城市公共安全随手拍〞活动，收到了良好的成效[2]。同时，也应该留意消除民众参与城市公共安全管理的后顾之忧。即将生效的〔中国民法总则〕第一百八十三条和第一百八十四条，能够说是初步解决了“见义勇为〞行为的法律争议，确立了承当见义勇为者损失的主体，以及见义勇为行为不担民事责任的原则。这两条“好人条款〞，卸下了见义勇为者的负担，能鼓励民众更积极地维护公共安全和秩序。但民法责任之外还有法律的模糊地带，而且按法定程序见义勇为者在施行相关行为中受伤获得赔偿等救济所需时间较长，晦气于保卫见义勇为者的亲身利益。因而，我们应不断完善“见义勇为基金〞等保障体系，进一步减少乃至消除民众参与城市公共安全管理的心理障碍和经济成本，不让英雄流血又流泪。“见义勇为基金〞在设立和运作的原则上，应具有鲜明的价值引导性，并通过进一步降低评审门槛等举措，鼓励救死扶伤的义举，而不是由于制度性合理定位的缺失和某些滞后性规则，削弱乃至损伤个体在这里方面的积极性，以至导致激发负能量的后果。三、社会力量参与城市公共管理存在的问题与对策〔一〕社会力量参与城市公共管理存在的重要问题和障碍城市公共安全管理，是一个系统而复杂的工程。国内外长期的经历体验表示清楚，建立以行政力量为主导，多种社会力量共同参与的安全管理体系，是符合理论规律的。但我们国家当前仍处在以行政力量为绝对主导，社会力量基本不参与公共安全管理的阶段。虽然牵涉公共安全的国家立法、地方性立法，以及规章和各类规范性文件，均明文强调应积极吸纳社会力量参与公共安全的管理，而且各级似乎也的确意识到社会力量参与公共安全治理的主要性和迫切性，但“讲多做少〞却是现实状态。从顶层设计到基层治理，各级和虽已认识到光凭力量来充足有效地解决城市公共安全问题，已面临心有余而力不足的窘境，但怎样调动社会力量参与其中，却始终是个难以突破的难题。其重要原因如下：其一，囿于长期以来“大、小社会〞的国家治理构造和至上而下的压力型政治体制，广阔民众长期以来缺乏像欧美国家那样历史构成的自治意识和自治能力。事实上，直到市场经济背景下国企大规模改革后，职工与单位之间的那种家长主义范式的血肉相连的亲密组织关系才被真正瓦解。但是，“组织的人〞转换为“原子的人〞后，由于缺乏有效的基层民主建设，多元社会组织的构成与发展强大仍然遭到体制机制的严格制约，作为个体的人难以有多元的渠道融入新型的集体〔自组织〕中以培育一种新型的社会合作意识与合作关系，过去的集体主义精神尚未被公益意识所取代。而公益意识恰恰是社会力量积极自动地参与城市公共安全管理的思想基础。在城市公共安全领域，人们仍然习惯于以为公共安全的管理完全只是各级委和应肩负的不可推卸的责任，“人人为我，我为人人〞的自发的公共安全管理的参与意识尚未成为公民意识中不可或缺的构成部分。因此，在调动社会力量参与城市公共安全管理这个问题上，往往是这边一头热，但民众方应声附和者寥寥无几。其二，虽说维护公共安全人人有责，但对绝大多数面对着生计压力的普通庶民而言，确有勉为其难的客观现实。即便是在小区生活的居民，大多是朝九晚五，忙于工作、生意，很难有精神去关注和参与公共安全的管理工作。即便是组建一个能有效运作的小区业委会，在许多住宅小区也是一件很棘手的事情，而能胜任居委会全身心、全职工作岗位的往往也下面岗职工、退休者为主。其三，恰是由于上述原因，有意识地调配各种资源，拓宽民众方便性地参与公共安全管理的渠道，出力培育民众公益心，已成为各级委和面临的一项新的课题和挑战。但中国政治的特点决定了把握着资源调配的核心领导才是关键，而这依靠于这些领导能否能逼真地意识到社会力量在公共安全管理中的意义和功能。实证调研显示，真正有此意识的领导并不多见，导致已构成的参与公共安全管理的社会力量在理论中由于缺乏需要的资源的投入、引导和看重，逐步流于形式，部分民众本于初心的参与热情渐渐消失殆尽。〔二〕微观着手与顶层设计相结合的城市公共安全管理对策本文在安身长沙市城市安全管理理论、借鉴国内外成功经历体验的基础上，建议将社会组织和个体这两种基本的社会力量作为抓手，构建各层级的常设公共安全管理协调机构，有的放矢地推进社会力量参与城市公共安全管理。第一，社会组织参与城市公共安全管理，能够从企业、NGO、社区、学校、媒体五大主体重点推进。就企业而言，应建立健全“企业负责人安全责任制〞，催促企业抓好安全管理工作，鼓励有实力的企业承当更多的城市公共安全管理的社会责任。其中，要看重保安公司和保险公司两类特殊企业，发挥保安公司对当下警务形式的补充作用，发挥保险公司在评估安全风险、分担事故损失的作用。就非组织〔NGO〕而言，应放低其成立门槛，并通过购买效劳、提供适度财务资金扶持等方式支持一批在维护城市安全、消除安全隐患等领域，有特色、有实效的非组织的发展。就社区而言，要加强物业公司的安全责任考核力度，建立健全社区治安巡查制度、邻里守望机制，鼓励发展社区志愿组织，推动建立“行政指点+社区自治〞的新型网格化管理制度。尤其应重视发挥“夕阳红效应〞，看重、引导、鼓励、组织、保障街道和小区的身体健康的离退休职工参与到上述机制的建构中来，通过适度的资源投入，扶持这些自组织的强大和发展。就学校而言，重点在抓好学校自己安全管理工作，并把安全教育纳入学生的课程体系。针对媒体，相关主管部门要细化、落实媒体“安全公益宣传〞之法定义务的履行，搭建媒体平台，发挥媒体在安全事件中的信息传播、疏导和指引作用。第二，调动个体参与城市公共安全管理。引导公民本身做好安全知识贮备，提升应急能力；以精神奖励与物质奖励相结合的方式，鼓励公民参与公共安全管理，疏通公民参与渠道，如微信、微博等互联网+的灵敏形式；建立健全“见义勇为基金〞等保卫公民参与公共安全管理的机制；高度看重从民间、基层组织中充足开掘既热心公益又具备丰富调解经历体验的“纠纷解决能手〞，通过让其登台讲课、编写调解实务指南等方式推广民间调解经历体验。这是化解基层矛盾，消除安全隐患，低成本高收益的举措。第三，成立常设的公共安全管理协调机构。应从到地方分别成立以政负责人牵头，政法委担纲，各本能机能部门负责人参与的公共安全委员会