医药卫生体制改革解读

完善政府卫生投入机制

财政部社会保障司

北京国家会计学院12内容提要一、政府卫生投入政策回顾二、近年来政府卫生投入的情况三、医改关于政府卫生投入的要求四、完善政府卫生投入的政策框架五、完善政府卫生投入机制的措施

一、政府卫生投入政策回顾3政府卫生投入政策回顾—改革开放前4医疗卫生服务资源的配置主要由政府负责。国家对医疗服务和药品价格实施严格的计划管理。对医疗机构主要实行包工资的财政补助政策。

问题：医疗服务短缺和服务质量低下，群众看病难、住院难、手术难。政府卫生投入政策回顾—经济转型期（1979-2003）医疗卫生体制改革沿着放权搞活的思路推进。1989年，国发[1989]10号文件转发了卫生部、财政部、人事部、国家物价局等部门《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，提出一系列扩大医疗卫生服务的政策措施。1979-2000年政府对医疗机构主要实行定额补助。

问题：对经营服务行为缺乏严格的监管，在经济利益机制的激励下，医疗机构开大处方、滥检查、乱收费等现象越来越普遍，医疗费用大幅上涨，加重了人民群众的负担。5政府卫生投入政策回顾—经济转型期（1979-2003）为扼制医药费用快速上涨的势头，党中央、国务院决定加快推进医药卫生体制改革，出台一系列文件：1997年中共中央、国务院发布了《关于卫生改革与发展的决定》（中发[1997]3号）。1998年国务院下发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号）。1999年国务院提出同步推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革2000年国办转发了《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》（国办发[2000]16号）62000年财政部、原国家计委、卫生部下发《关于印发〈关于卫生事业补助政策的意见〉的通知》（财社[2000]17号），明确政府卫生投入政策：——中央和地方政府对卫生事业的投入，要随着经济发展逐年增加，增加幅度不低于财政支出的增长幅度。——对政府举办的县及县以上非营利性医疗机构的补助项目包括医疗机构开办和发展建设支出、离退休人员费用、临床重点学科研究、由于政策原因造成的基本医疗服务亏损补助。问题：大部分改革措施没有真正落实到位，医疗收入和药品加成收入增加使财政补助比重相对下降。7政府卫生投入政策回顾—新时期（2003-）2003年以来，政府卫生投入在加大供方投入产的同时，逐步加大需方投入。加大公共卫生投入和基层医疗卫生服务体系建设。加大需方投入，支持医疗保障体系建设--根据2002年《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）,2003年财政部、原国家计委、卫生部《关于印发〈关于农村卫生事业补助政策的若干意见〉的通知》（财社[2003]14号）要求政府卫生投入重点向农村倾斜。82003年国务院转发卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，开始新型农村合作医疗试点工作，中央和地方财政对参合农民予以补助。从2003年每年人均20元到2008年人均80元。2003、2005年城乡医疗救助制度相继建立，财政通过预算和彩票公益金予以支持。2007年7月，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，开展城镇居民基本医疗保险试点。9政府卫生投入存在的主要问题政府与市场职责范围划分不清，政府“缺位”与“越位”并存。政府卫生投入水平偏低，政府卫生投入占卫生总费用的比例偏低。政府卫生投入结构不合理，公共卫生和农村卫生投入相对不足。政府卫生投入方式不合理，重供方，轻需方。10二、近年来政政府卫生投入入的情况11年均增长27.74%2006年1421亿元2005年1133亿元2004年936亿元2003年831亿元2008年比比2003年年增长240%2007年1974亿元近年来政府卫卫生投入2008年2826亿元121314152008年，，中央财政安安排854.45亿元，，高于2003年中央财财政和地方财财政医疗卫生生支出的总和和。2009年，，中央财政预预算安排1181亿元，，比2008年预算数增增长42%。。根据卫生部卫卫生经济研究究所提供的数数据，2008年我国卫卫生总费用达达到了14535.4亿亿元，其中政政府预算卫生生投入3593.9亿元元，占卫生总总费用的比重重达到24.7%,比2007年20.35%提高4.35个百分点点。16三、医医改关关于政政府卫卫生投投入的的要求求17建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，促进人人享有基本医疗卫生服务一个目目标四大体系八项支撑突发公共卫生事件应急处置CDC等专业机构城镇职工基本医疗保险制度农村三级卫生服务网国家基本药物制度健康教育与促进以社区卫生为基础的新型城市卫生服务网络计划生育服务等其他药物供应保障城镇居民基本医疗保险制度新型农村合作医疗制度城乡医疗救助制度商业健康保险、补充医疗保险公共卫生服务体系医疗服务体系医疗保障体系药品供应保障体系管理体体制运行机机制投入机机制价格机机制监管体制科技与与人才才保障障信息系统法律制度18医改意意见和和实施施方案案明确确提出出，把基本本医疗疗卫生生制度度作为为公共共产品品向全全民提提供。这一一改革革理念念的重重大创创新对对公共共财政政提出出了新新的更更高的的要求求。实施方方案明明确2009-2011年医医改五五项重重点工工作，，提出出23项量量化的的任务务指标标，明明确为为了实实现改改革的的目标标，经经初步步测算算，2009-2011年各各级政政府需需要新新增投投入8500亿亿元，其中中中央央政府府新增增3318亿亿元。19医改意意见及及实施施方案案关于于政府府卫生生投入入可归归纳为为：——建建立一个““投入入机制制”——实实现两个““逐步步提高高”——每每项重重点改改革抓抓好三个““基本本点””20（一））建立立一个个“投投入机机制””建立政府主主导的的多元元卫生生投入入机制制。明确政政府、、社会会与个个人的的卫生生投入入责任任，确确立政政府在在提供供公共共卫生生和基基本医医疗服服务中中的主主导地地位，，同时时积极极鼓励励和引引导社社会资资本投投向医医疗卫卫生领领域。。21（二））实现现两个个“逐逐步提提高””逐步提高政府卫卫生投投入占占卫生生总费费用的的比重重，使使居民民个人人基本本医疗疗卫生生费用用负担担有效效减轻轻；逐步步提高高政府府卫卫生生投投入入占占经经常常性性财财政政支支出出的的比比重重，，政政府府卫卫生生投投入入增增长长幅幅度度要要高高于于经经常常性性财财政政支支出出的的增增长长幅幅度度。。22（三三））每每项项重重点点改改革革抓抓好好三个个““基基本本点点””23推进进基基本本医医疗疗保保障障制制度度建建设设支持持完完善善城城乡乡医医疗疗救救助助制制度度支持持完完善善城城镇镇职职工工医医保保制制度度24支持持完完善善新新农农合合和和居居民民医医保保制制度度支持持完完善善城城乡乡医医疗疗救救助助制制度度支持持机机构构建建设设支持持队队伍伍建建设设改革革补补偿偿机机制制健全全基基层层医医疗疗卫卫生生服服务务体体系系25促进进基基本本公公共共卫卫生生服服务务逐逐步步均均等等化化支持持建建立立基基本本公公共共卫卫生生经经费费保保障障机机制制支持持实实施施重重大大公公共共卫卫生生服服务务项项目目支持专专业公公共卫卫生服服务机机构能能力建建设26初步建建立国国家基基本药药物制制度支持建建立基基本药药物目目录遴遴选调调整管管理机机制支持初初步建建立基基本药药物供供应保保障体体系支持初初步建建立基基本药药物优优先选选择、、合合理使使用制制度27公立医医院改改革试试点支持改改革公公立医医院补补偿机机制支持逐逐步取取消药药品加加成支持民民营资资本办办医28四、完完善政政府投投入机机制的的政策策框架架29增加投入，多方筹集资金

2兼顾供需，保障重点领域

3明确责任，分级负担投入

4（一））原则转变机制，提高投入效率

5统筹规划，优化资源配置

130（二））政府卫卫生投投入的的范围围和方方式1、健健全公公共卫卫生经经费保保障机机制2、完完善基基层医医疗卫卫生机机构和和公立医院院补助助政策策3、落落实基基本医医疗保保障补补助政政策4、支支持建建立药药品供供应保保障体体系311.健健全公公共卫卫生经经费保保障机机制32基本公共卫生项目重大公公共卫生项项目专业公公共卫生机机构政府投入专项补助全额安排购买服务对于包包括社社会力力量举举办在在内的的社区区卫生生服务务中心心（站站）、、乡镇镇卫生生院、、村卫卫生室室等医医疗卫卫生机机构按按规定定提供供基本公公共卫卫生服服务项项目所需经经费，，由政政府根根据其其服务务人口口和提提供基基本公公共卫卫生服服务项项目的的数量量、质质量和和服务务成本本（含含人力力成本本、耗耗材等等），，在全全面考考核评评价的的基础础上，，采取取购买服服务等方式式核定定政府府补助助。基本公公共卫卫生服服务项项目33根据重重大疾疾病预预防控控制需需要和和财力力可能能，合合理安安排结结核病病、艾艾滋病病等重重大疾疾病防防治、、国家家免疫疫规划划、农农村妇妇女住住院分分娩等等重大大公共共卫生生项目目所需需资金金。重大公公共卫卫生服服务项项目34专业公公共卫卫生服服务机机构人员经经费、、发展展建设设经费费、公公用经经费由由政府府预算算全额安安排。按照规规定取取得的的服务务性收收入，，应上上缴财财政专专户或或纳入入预算算管理理。352.完完善善基层层医疗疗卫生生机构构和公公立医医院补补助政政策3637在严格格界定定功能能和任任务、、核定定人员员编制制、核核定收收支范范围和和标准准、转转变运运行机机制的的同时时，政政府负负责按国家家规定定核定定的基本本建设设、设设备购购置、、人员员经费费和其其承担担的公公共卫卫生服服务的的业务务经费费。支持村村卫生生室建建设，，对乡乡村医医生承承担的的公共共卫生生服务务等任任务给给予合合理补补助。。基层医医疗卫卫生机机构人人才培培训和和人员员招聘聘所需需支出出，由由财政政部门门根据据有关关人才才培养养规划划和人人员招招聘规规划合合理安安排补补助。。政府举举办的的基层层医疗疗卫生生机构构的离离退休休人员员符合合国家家规定定的离离退休休费用用，在在事业业单位位养老老保险险制度度改革革前，，由财财政根根据国国家有有关规规定核核定补补助。。事业业单位位养老老保险险制度度改革革后，，按相相关规规定执执行。。政府举举办的的基层层医疗疗卫生生机构构———补助助内容容38发展建建设支支出————由由政府府根据据发展展建设设规划划统筹筹安排排。日常运运转支支出————通通过服服务收收费和和政府府补助助补偿偿。人才培培训和和人员员招聘聘支出出———由财财政部部门根根据有有关人人才培培养规规划和和人员员招聘聘规划划合理理安排排补助助。离退休休费用用———事业业单位位养老老保险险制度度改革革前，，由财财政根根据国国家有有关规规定核核定补补助。。事业业单位位养老老保险险制度度改革革后，，按相相关规规定执执行。。政府举举办的的基层层医疗疗卫生生机构构———补助助方式式39（一））经常常性收收入。。1、医医疗收收入。。2、药药品收收入（（实行行药品品零加加成后后，相相当于于药品品购置置费））。3、、基基本本公公共共卫卫生生服服务务补补助助收收入入（（人人均均补补助助标标准准*人人数数））。。4、、重重大大公公共共卫卫生生服服务务补补助助收收入入。。（二二））经经常常性性支支出出。。1、、人人员员经经费费。。2、、公公用用经经费费（（实实际际用用于于机机构构运运转转的的支支出出，，不不包包括括药药品品费费、、卫卫生生材材料料费费、、修修购购基基金金、、其其他他资资本本性性支支出出中中用用于于设设备备购购置置部部分分））。。3、、公公共共卫卫生生物物耗耗成成本本支支出出。。4、、医医疗疗支支出出（（物物耗耗支支出出））。。5、、药药品品支支出出（（药药品品购购置置费费））。。6、、乡乡村村医医生生承承担担公公共共卫卫生生服服务务补补助助。。（三三））核核定定收收支支后后差差额额补补助助。。政府府举举办办的的基基层层医医疗疗卫卫生生机机构构————经经常常性性收收支支核核补补办办法法运行成本政府补助方式40政府补助按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法核定。探索建立多渠道补偿机制。

对基层医疗卫生机构探索实行收支两条线管理的地区，基层医疗卫生机构的基本医疗服务等收入全额上缴，开展基本医疗和公共卫生服务所需经常性支出由财政核定并全额安排。

政府府举举办办的的基基层层医医疗疗卫卫生生机机构构发展建设支出出运行成本服务收费政府补助人员培训及招招聘离退休费用养老保险制度度改革后按相相关规定执行行41医保基金补偿偿基本建设和设设备购置承担的公共卫卫生服务任务务补助等扶持重点学科科发展政策性亏损补补贴符合国家规定定的离退休人人员费用42公立医医院———补补助内内容发展建建设支支出：：建立立政府府专项项补助助资金金项目目库，，根据据轻重重缓急急和承承受能能力逐逐年安安排。。承担公公共卫卫生任任务：：按照照服务务成本本专项项补助助。重点学学科建建设项项目：：专项项支持持。政策性性亏损损：核核定补补助。。离退休休费用用：在在事业业单位位养老老保险险制度度改革革前，，由财财政根根据国国家有有关规规定核核定补补助。。在事事业单单位养养老保保险制制度改改革后后，按按相关关规定定执行行。43公立医医院———补补助方方式发展建建设支支出运行成成本服务收收费政府补补助重点学学科建建设离退休休费用用养老保保险制制度改改革后后按相相关规规定执执行公共卫卫生任任务政策性性亏损损44公立医医院鼓励社社会力力量举举办医医疗卫卫生机机构对于社社会力力量举举办的的医疗疗卫生生机构构，除除了按按规定定享受受相应应的税税收优优惠政政策，，承担担政府府公共共卫生生服务务任务务可以以按照照规定定获得得政府府补偿偿外，，地方方政府府还可可以在在房屋屋建设设、设设备购购置以以及人人员培培养等等方面面给予予一定定的扶扶持。。扶持政政策各地可可探索索公共共卫生生经费费和医医疗保保障经经费总总额预预付等等多种种行之之有效效的办办法。。支付方方式45落实和和完善善政府府对新新型农农村合合作医医疗和和城镇镇居民民基本本医疗疗保险险的补补助政政策。。帮助关关闭破破产国国有企企业退退休人人员参参加基基本医医疗保保险。。机关事事业单单位职职工参参加城城镇职职工基基本医医疗保保险以以及落落实国国家公公务员员医疗疗补助助政策策所需需资金金，由由各级级政府府按照照有关关规定定予以以安排排。3.落落实基基本医医疗保保障补补助政政策46继续完完善城城乡医医疗救救助制制度。。对于医医疗保保障经经办机机构开开展工工作所所需必必要经经费和和应由由政府府承担担的基基本建建设投投资，，由同同级政政府安安排。。474.支支持建建立药药品供供应保保障体体系支持国国家基基本药药物目目录的的制定定修订订和食食品安安全、、药品品、医医疗器器械标标准的的建立立和完完善。。加大食食品和和药品品监督督管理理能力力建设设投入入。48（三））合理划划分各各级政政府之之间的的卫生投投入责责任49公共卫卫生支支出基本公公共卫卫生服服务的投入入责任任由地地方政政府和和中央央政府府分担担。。专业公公共卫卫生机机构投入主主要由由同级级政府府负担担。重大突突发性性公共共卫生生事件件所需经经费，，以地地方政政府投投入为为主，，中央央政府府给予予适当当补助助。50基层医医疗卫卫生机机构投投入的主要要责任任由地地方政政府承承担。。公立医医院投入主主要由由同级级政府府安排排。医疗卫卫生服服务机机构51对新型农农村合合作医医疗、城镇居居民基基本医医疗保保险的补助助资金金，由由中央央财政政和地地方财财政分分级负负担。。对关闭破破产国国有企企业退退休人人员参参加医医疗保保险所需补补助资资金，，主要要按照照隶属属关系系由同同级财财政补补助。。对城乡医医疗救救助所需资资金，，由市市、县县级财财政负负担。。支持基基本医医疗保保障体体系建建设52地方政政府按按规定定合理理安排排食品品药品品监管管机构构正常经经费和能力建建设经经费。中央政政府对对食品品药品品和医医疗器器械标准制制订等以及及困难地地区监监管能能力建建设予以补补助。。食品药药品监监督管管理经经费53五、完完善政政府卫卫生投投入机机制的的措施施54（一））加大大政府府卫生生投入入今后，，中央央和地地方各各级财财政都都