EPC总承包方式下的工程项目审计

EPC总承包方式下的工程项目审计吕锦荃【摘要】EPC总承包方式下工程审计面临着法律法规、总承包管理体系不完善，规章制度、管理机制不健全;项目前期准备不足;缺少一批具有国际竞争实力的工程总承包企业;审计人员知识结构老化;审计方法缺少灵活性等问题.深入研EPC总承包工程审计重点关注的内容;加强规章制度建设;建立与项目管理模式配套文件;改造和扶持一批工程总承包和工程项目管理企业等，都是加强总承包模式下石油建设项目工程审计的有效措施.【期刊名称】《北京石油管理干部学院学报》【年(卷)，期】2010(017)006【总页数】8页(P89-96)【关键词】EPC总承包;石油工程;审计【作者】吕锦荃【作者单位】中国石油审计服务中心审计五处【正文语种】中文EPC总承包是指工程项目的设计、采购、施工由一个施工单位进行总承包，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。其优点是项目的最终价格和要求的工期具有更大程度的确定性，工程项目的实施由总承包商统一对业主负责，强化了总承包商的法律责任，有利于承包商自身专业化发展，有利于国家建设工程项目管理整体水平的提高。由总承包商对设计、采购、施工、试运行等工作进行内部统一协调，可以变多头外部管理为统一内部管理，减少外部协调环节，有利于提高工作效率和降低运行成本；有利于实现设计、采购、施工、试运行等工作的合理交叉，大大缩短建设工期；有利于建立综合的项目质量控制体系，保证工程质量。EPC总承包模式是近年来国内工程项目普遍推广采用的工程承包模式，也是国际上比较先进的工程承包模式。但由于该模式业主参与少，再加上设计与施工为同一承包商，业主对造价控制的难度加大。因此，根据EPC总承包模式的特点，探讨EPC总承包工程造价的合理确定与有效控制，加强总承包模式下的工程审计具有十分重要意义。（1）法律法规不完善，规章制度不健全•我国目前与工程总承包模式相配套的法律法规不健全。加入WTO以来，我国建设领域与国际接轨步伐逐步加快，虽然工程总承包已推行多年，但由于认识上的不一致，目前除了1984年国家计委、建设部颁发的《工程承包公司暂行办法》夕卜，多年来，再没有制定工程总承包的有关法律法规和部门规章。《建筑法》、《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》等法律法规只对勘察、设计、施工、监理、招标代理等有规定，而对于工程总承包这种国际通行的工程建设项目组织形式，在我国的法律法规中没有相应的规定。在招投标管理上，国家有关部门已出台了《工程建设项目勘察设计招标投标办法》和《工程建设项目施工招标投标办法》，没有工程总承包招标投标办法。由于对工程总承包没有相应管理法规、部门规章、实施细则和标准合同文本等，导致对工程总承包不知道如何规范管理，特别是有关工程总承包内容的招投标法、建筑法及其符合国际惯例的工程总承包合同文本仍是空白。•集团公司规章制度建设滞后。由于集团公司工程建设业务处于多头管理状态，各个部门各自制定本专业范围内的规章制度，集团公司层面没有一个综合的归口管理部门，工程建设业务管理的总体布局缺乏整体性、战略性和前瞻性，没有形成统一完整的制度体系。规划计划部、各专业公司都颁布了一些工程建设方面的规章制度，但都不够全面，互不支持，不成系统；个别规章制度内容重复、不一致，部分规章制度内容长期得不到更新，在推行EPC、PMC等工程项目建设组织实施模式方面，配套的管理制度、规章、程序建设相对滞后，没有对新的项目管理模式起到支持作用。（2）总承包管理体系不完善，管理机制不健全，项目运作不规范•总承包项目管理程序不规范。目前，中国石油集团公司尚未建立起涵盖建设单位、设计、施工企业与工程总承包企业一体化的工程项目建设管理体系，项目管理组织结构还不完善、不配套。一些工程项目虽然在形式上采用EPC等建设模式，但在项目运作过程中发生很大变形，业主与EPC总承包商的工作范围、管理职责没有按照规范模式确定清楚，行政干预较多。合同签订滞后，执行不到位，业主常常超越合同约定对承包商进行管理，造成EPC总承包商责、权、利不完全匹配；业主既负责选定EPC总承包商，又负责招标施工分包商，EPC总承包商无法择优选择分包商，很难对设计、施工、设备材料供应等资源进行统一的调配和部署，没有实现真正意义上完整的EPC总承包。•总承包管理机制不健全。中国石油内部各个专业公司和地区公司都形成了区域性或专业性的工程建设市场，建立了相应的管理制度，都履行资格预审、市场准入，但是条块分割现象明显，缺乏统一管理、内部统一备案，资源统一管理配置。对内不能起到引入竞争机制、扶持优势企业、淘汰落后企业的作用；对外没有设置统一的标准，通过适当手段对中石油内部工程建设市场进行规范，做到吸优挡劣。由于市场管理的不规范，业主重复的资格预审、不合理的工程分解发包、工程建设企业间的无序竞争，造成了内部交易成本的增加以及工程质量、安全管理难度加大。•业主项目管理不规范。很多工程EPC总承包合同没有确定的合同价款，加大了业主投资管理的压力和风险；工程实行EPC总承包后，业主仍然参与和主导设备、材料的采购，工程施工的招投标和拟签订合同的审核等工作，施工、采购等方面的风险依然没有通过工程总承包转移出去；有些工程的EPC总承包，由于在国内没有竞争对手，或业主直接委托自己的工程公司等原因，导致业主在工程投资、质量、工期等方面的控制力大大减弱等等。（3）EPC项目前期准备不足，加大建设投资。由于EPC项目前期准备不够充分，开工日期延误，为保证工程总体建设进度，EPC总承包商加大人员和装备投入，增大了管理难度，加大了建设成本；初步设计的深度不够，造成概算价格与市场价格差距较大，最终造成合同价款较低，工程建设企业难以正常完成项目建设；初步设计审批周期长，造成施工图设计与采办、施工交叉，有效衔接困难，EPC总承包商很难做到项目合理组织、整体控制、资源优化配置，合同签订不及时，EPC总承包商往往承担很大的风险。（4）缺少一批具有国际竞争实力，资本雄厚、人才聚集、科技领先、管理过硬的工程总承包企业。不论是在企业组织机构、服务功能方面，还是在项目管理信息技术和管理手段方面；不论是在标准化程度和管理水平方面，还是在技术开发与应用能力方面，与国际型工程总承包公司相差甚远。有些工程总承包企业实际是由一个工程施工单位和一个设计单位简单组合而成的，根本不具备工程总承包的能力和素质。在集团公司工程项目建设组织实施模式中，传统建设模式仍然占据一定的地位，设计、采购、施工三个环节常常被割裂开来，EPC总承包模式虽然得到应用，但运行不规范，工艺包或专利技术的引进，设计院往往处于配角，工程建设企业资源得不到有效利用，整体优势未能有效发挥。集团公司从事EPC总承包的工程建设企业EPC综合管理能力，在某些方面还存在着很多不足，管理不够精细，急需在EPC总承包项目建设实践中不断提高。从事总承包管理审计人才的知识结构要〃硬””、“软”结合，即一方面应具备某一个专业领域的工程技术理论基础及实践经验，具备一位工程师的知识结构，另一方面要具有管理科学和经济学的理论基础以及较好的专业外语水平。同时要了解和熟悉有关的国际惯例，从技术方面，熟悉国外比较通用的设计规程、技术规范、实验标准等；经济方面，了解国际上有关货物采购、融资、工程保险以及财务管理的要求；管理方面，掌握国际工程项目管理原理，特别是熟悉合同管理(包括风险管理和索赔管理)，能够使用国际上比较通用的软件进行项目管理；外语方面，除了要求具有熟练的夕卜语听说、阅读和较好的信函、合同书写能力外，要熟悉和理解国际通用的有关项目总承包的专业用语和合同文本，看懂本专业的夕卜文技术资料。而目前面临的现状是：(1)审计人员知识结构老化。目前，我国的审计队伍结构基本上是由工程管理人员、工程造价人员和财务人员组成。大部分审计人员只熟悉自己专业的知识和技能，缺乏复合型人才，不适应EPC的发展需要。工程项目实行EPC总承包后，审计工作缺乏的不仅是大量高素质的能够组织大型工程项目投标工作、合理确定报价、合理承包并商签合同的商业人才，还缺乏能够按照国际通行项目管理模式、程序、方法、标准进行管理，熟悉各种合同文本和各种项目管理软件，能够进行质量、投资、进度、安全、信息控制的复合型高级审计人才。(2)审计人员适应EPC总承包管理需求滞后。从工程项目管理审查内容来看，在EPC总承包模式下，一方面业主的部分项目管理工作，由于工程承包方式的变化而转移到了工程总承包单位，另一方面由于工程承包方式的变化，导致业主的项目管理工作必须适应EPC总承包管理的需要。因此，工程项目管理审查的内容必然发生变化。从工程结算审查内容来看，由过去的按照双方签订的工程承包合同、施工图纸、预算定额及取费标准进行工程量核实、检查定额套用、检查取费标准执行的审查内容，变为对总承包单位在工程投标范围、投标承诺与所完成工作内容的一致性方面的审查，同时审查工程变更、施工索赔的合理性及与投标内容的关联性。这需要审计人员具备适应EPC总承包管理需求的变化能力。(3)审计方法缺少灵活性。因为EPC总承包模式是将设计、采购、施工由一个施工单位进行总承包，改变了以往那种由业主分别与设计单位、供货商、施工单位签订和履行合同的方式，这就需要审计人员必须改变以往那种管理审计人员审查招投标、物资采购，财务审计人员审查概算执行、工程成本，工程审计人员审查结算的方式。项目总承包通常是将具备了工艺路线、产品方案等参数主要设备已定型的项目初步设计(或基础设计)作为承包内容，而指导施工的详细设计将对初步设计进行完善和修改，以及在施工过程中不可避免地出现工程变更，这就要求审计人员具备复合知识打破专业界限，依据工艺流程和工程应具备的功能，站在项目全局的高度来思考并及时调整设审计思路和方法。在一些工业项目领域，采用PMC模式已逐渐渗入工程承包的高端业务领域。在我国，一大批超大型的工程项目已经采用了PMC+EPC管理模式。PMC+EPC管理模式是指工程建设项目可行性研究完成以后，业主选择技术力量较强、有丰富工程管理经验的工程公司或咨询公司对项目进行全过程的管理。在基础设计完成后选择EPC总承包商负责工程项目的设计、采购、施工、试运行等全过程的工作，并由PMC承包商对EPC总承包商的工作进行管理和监督。而且国内夕卜石油管道建设项目正在逐渐推行PMT+PMC+EPC的项目管理模式，建立起以业主管理团队PMT为决策主体、PMC承包商为项目管理主体、PMC总承包商为实施主体的项目运作模式。以中石油西部管道项目为例：审查管道项目工艺的调整是在国家核准之前还是之后，初步设计完成程度如何；若存在初步设计和施工图设计由不同单位承担，总的设计费是否符合国家设计取费规定，是否因此形成多支出设计费情况；如果是在可行性研究之后发生的变化，那么可行性研究中对原工艺条件下原油的加工处理是如何考虑的，有无可研深度不够或其他方面问题。对策•开展初步设计概算审查的必要性：首先，设计阶段对整个工程造价的控制非常重要。据史料统计，在初步设计阶段，影响工程项目投资的可能性占75%至95%；在技术设计阶段，影响工程项目投资的可能性占35%至75%；在施工图设计阶段，影响工程项目投资的可能性占5%至35%。其次，在EPC总承包方式下，往往以概算切块或概算下浮的方式进行总承包，如果概算不真实、不规范，那么对于工程项目的投资支出将会带来较大的影响，甚至产生损失浪费。而在EPC条件下，概算投资出现不规范、不真实的情况，从某种意义上讲也是必然的。第三，设计单位收取设计费、监理单位收取的监理费等等费用支出的计算依据是设计工程项目的投资比例，投资额度越大这类费用支出越多。•如何开展初步设计概算审查：审查建设项目概算是一项复杂细致的工作。审计人员要在短时间依法对建设单位设计项目的有效性、全面性和周密性进行审查，核查工程项目规模、结构、选材方面是否进行反复论证；设计选材是否从节约的角度出发，是否做到技术与经济有机地结合；有无实行限额设计；核查各专业设计的深度、广度是否考虑周到，有无出现相互打架等问题。（2）案例分析•案例一：形成初步设计概算多列监理费的原因：主要包括：一概算编制时未严格按国家规定的规范进行编制，将应当按国家计费标准规定的监理费按工程概算中工程投资的一定比例进行计算变更为以投标报价、以人工时计价和除投标报价部分工程项目以外项目按所监理工程概算的百分比计算等三种方式计算监理费；二将PMC代行业主管理职能应当收取的管理费计入监理费，加大了概算中监理费的额度。PMC代行业主进行管理，应当收取一定的管理费，在编制概算时，应当考虑这一因素，但由于其费用的性质是为代行业主进行管理的支出，而概算中已按国家有关规定计列了建设单位管理费，在实际发生PMC管理费时，按双方签订的管理合同从建设单位管理费中列支即可，而在概算的建设单位管理费之外另列PMC管理费必然加大概算投资。•案例二：为什么概算中无政策依据计列原油修改设计费？初步设计概算中的设计费，是按照国家计委、建设部计价格〔2002〕10号文件的相关规定进行计列的，主要包括基本设计费、非标设备设计费、总体协调费等，已涵盖了应计取的所有设计费。而在该项目概算中列入了原油修改设计费。大家知道，一个工程项目在设计过程中，出现一些修改、调整是正常的，而这些设计过程中的变化，直至生产出合格的设计产品之前的任何变化都是设计单位为完成设计任务不可避免的问题，不需要另行支付设计费用，即便在设计过程中，出现了国家规定可补偿设计单位设计费的重大变化时，比如设计文件完成后，对工艺进行重大调整，需要重新设计，也应当按国家规定和实际情况在发生变化时，双方签订补充合同加以执行即可，而不是在编制概算时，就在概算中列入设计修改费。EPC总承包下，总承包单位对工程内容实行分包的合规性，有无再分包情况；EPC总承包费用中是否含甲方支出的费用。在我国目前体制下，业主类型较多，由于业主的建设目的不同，对建筑法、投招标法的运用理解有所不同。在石油工程建设领域，无论是石油内部市场还是社会市场，这种情况都很突出。有些业主为避开有关法规的限制，把大工程解肢，进行分块、分段招标，具体在管道和储罐建设项目上，就是标段越分越小，部分社会项目10公里、5公里线路也作为一个标段进行招标。此外在管道项目的钢管防腐、伴行路、管沟土石方、河流、公路穿、跨越工程也热衷于单独招标。这种情况不利于企业在管道建设开展EPC总承包管理。国际大承包商一般不具有自己的施工队伍，总承包之后可能将大部分工程的不同专业分包给专业分包商。而我国《建筑法》等法律法规规定：具有总承包能力的企业在取得总承包任务之后，至少结构工程要独立完成，不能分包。对策：管道工程实行EPC总承包管理，必然会带来两个方面的问题：第一，由于国内能够具备大型管道实行EPC总承包的企业只有管道局，因此，在国家建筑法、招投标法等法律对EPC总承包等模式下尚未出台相应规定之前，EPC总承包管理必然出现违反招投标法的情况，最突出的问题就是将工程直接指定由管道局EPC总承包。诚然，推行EPC总承包是大势所趋，历史的必然。但是如何在法律完善之前，使EPC总承包不违反招投标法的相关规定，是中国石油基本建设领域应当研究的问题。第二，由于实行EPC总承包，作为管道局下一、二、三、四公司及其他油田公司的油建队伍只能按照分包方式承担各施工标段的施工任务，这种情况下，由于管道局一、二、三、四公司及其他油田公司的油建单位无土建施工队伍和专业性较强的其他专业，因此必然出现在施工管理上的工程违规再分包现象。在总承包方式下，容易出现由于EPC总承包单位设计深度不够、采购计划不周等因素导致产生的风险转移给业主的情况。如在管道工程EPC结算中，以概算中无EPC承建的成品油支线工程等的明细为由，将上述工程内容按新增工作内容结算，就会发生多结算工程款现象。工程实行EPC总承包，从投资角度看，EPC总承包即按照上级主管部门批准的概算进行总承包，在管道项目中，总承包单位按照总承包范围的工程概算全额获得了工程投资，且鉴于建设期间可能发生的其他变化及设计变更等因素，业主向总承包单位支付了相应比例的工程预备费，换句话说，业主已将EPC总承包部分的可用工程投资全部给了EPC总承包单位，EPC总承包单位就应当给业主建成一个能够具备设计功能、规模的合格的工程项目，而绝不是建成一个连站场电源都没有解决的工程。关注监理单位是否是真正意义上的PMC承包方式，其合理性和监理单位对设计监理的资质方面是否满足要求。对策：在管道工程中确定由工程设计有限公司派遣总监及主要管理人员，由工程建设监理有限公司为主体，承担施工图设计监理、施工监理工作和部分项目管理工作。以此做为集团公司第一个PMC试点项目。既然PMC是业主机构的延伸，从定义阶段到投产全过程的总体规划和计划的执行，对业主负责，与业主的目标和利益保持一致。那么就应该履行PMC应该履行的责任和义务。而实际在工程中往往出现PMC并未对EPC总承包招标文件的编制、工程施工投标单位选择、甲供设备材料的采购和招标等工作实施监督检查。PMC在工程管理过程中应起到决定性的作用，其人员构成应符合合同要求，其工作状态应是主动、连续、严谨周密的，而不是被动、间断和突击式的；其工作覆盖面应是全方位的，而不是局部的；其工作程序应是动态的，良性运转并能形成规范的过程和结果文档资料的，而不能只是不成系统的零散文稿的过程；对于工程施工中存在的问题，应及时报告业主，及时妥当处理，及时形成规范的文档资料并存档；PMC有义务随时对工程施工过程中发生的各种偏差或可能发生的偏差进行计算、分析、定性、定量，应要求总包商或自己直接提出恰当的解决方案和办法，并及时向业主请示汇报，按程序实施。总之PMC应无条件的完成合同中规定的所有义务责任，在业主、PMC、EPC管理模式中，起到应有的作用。规章制度是体制与机制运行的制度化、规范化，是集团公司两级行政、三级业务管理体制在工程建设业务管理的有效运行的基本保证，建立规章制度是将优良传统、宝贵经验与现代先进管理方法相结合的重要手段，建立适合的规章制度体系是提升工程建设业务服务的保障能力和国际竞争能力，规范管理行为，推进科学管理、依法管理的重要基础。而目前在集团公司整体层面上，工程建设业务管理规章制度还没有形成统一完整体系，特别是在工程建设业务新的体制机制和推行〃业主+EPC+PM。’项目管理模式下，新的规章制度体系亟待建立。因此，规章制度建设十分必要。应该在《建筑法》中增加有关工程总承包实施条款，进一步确立工程总承包的法律地位，规范对工程总承包的市场管理，积极培育工程总承包招投标市场，组织制定以FIDIC条件为基础并能与国际接轨的总承包合同范本；逐步完善有利于工程总承包发展的资质管理办法，以科学地评价企业的工程总承包能力，进而为业主正确选择总承包商提供可能性和便利。只有这样工程审计人员才能有法可依、有章可循。推进〃业主+PMC+EPC”的项目建设组织实施模式，除建立起集团公司规章制度，形成政策支持外，还需要建立一些指导项目组织实施模式运行的操作性