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聊城大学本科毕业论文

市场经济创建后（1992—至今）我国政

府改革的历史进程

行政管理体制既是政治体制的组成部分，又和经济体制与社会各项事业紧密

相关。政府的行政管理体制改革在经济社会发展和改革开放中有着十分重要的地

位和作用。在中国改革开放30周年的时间点上，回顾行政体制改革走过的历程、

分析其存在的问题和难点、判断当前中国改革发展的趋势、展望未来中国行政管

理体制的整体走向及其影响，对于中共十七大之后加快政府行政管理体制改革和

探索建立现代化的政府行政管理体制具有十分重要的意义。

一、市场经济建立后我国行政管理体制改革历史回顾

自从中共十四大报告中明确提出要“下决心进行行政管理体制和机构改革”

的任务后，“行政管理体制”这一概念得到了社会的广泛认同。关于这个概念需要

做四点说明：第一，在党的重要文献中，从1992年提出“行政管理体制”的概念

后，虽然后来又有“行政管理体系”、“行政体制”等不同的表述，但其基本内涵

是相同的。第二，无论是用“行政管理体制”、“行政管理体系”改革还是用“行

政体制改革”概括政府改革，都是作为政治体制改革中的重要组成部分来加以论

述的。第三，在阐述行政体制改革的主要内容时，集中在党政机构改革、政府职

能转变、深化人事制度改革、提高国家公务员队伍素质以及加强国家机构的法制

建设等方面。

（一）1993年的行政体制改革

1992年中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标，并要求积

极推进行政管理体制和机构改革，建立适应社会主义市场经济需要的组织机构。

1、自上而下的全国性机构改革

本轮改革中，机构改革有以下特点：一是把适应社会主义市场经济发展的要

求作为行政管理体制改革的目标。二是从1994年起先后对传统的计划、财税、

金融、流通体制进行改革，探索构建政府宏观经济调控体系。三是实行精兵简政，

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缓解财政困难，减轻财政负担。四是这次改革的视野非常开阔，涉及机构职能的

调整和重新配置，涉及党的机构、政府机构、人大、政协、法院、检察院、群众

团体和后勤服务机构、事业机构、驻外机构，涉及人事、工资、财务、法规等一

系列与行政管理体制有关的方面。

2、事业单位改革

中共十四大后，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的事业单位体制成

为这一阶段事业单位改革的主要任务。这一阶段的改革，进一步明确了事业单位

改革的原则，即政事分开和社会化。事业单位法人登记开始探讨、实行，事业单

位人员分类管理制度初步形成，一些地区和有条件的部门进行了聘用合同制和管

理人员职员制的试点，部分科研院所进行了固定岗位与流动岗位相结合、职务工

资和课题工资相结合的人事制度和分配制度改革试点。

3、行政法制建设

1993年8月，《国家公务员暂行条例》颁布并于同年10月起施行。它是由国

务院制定并颁布、系统规定国家公务员制度的行政法规，是建立和推行国家公务

员制度的总的法律依据。1996年3月，《中华人民共和国行政处罚法》通过，1996

年10月起施行。其主要内容是规范行政机关享有的行政处罚权限，以及实施行政

处罚的程序。其侧重点是约束行政机关，防止滥施行政处罚，以保障行政相对人

的合法权益。1997年5月，《中华人民共和国行政监察法》通过。

(二)1998年的行政体制改革

1997年十五大报告再一次提出要“推进机构改革”，认为当时“机构庞大，

人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响

党和群众的关系”，在这种背景下，新一轮行政体制改革的序幕在1998年被拉开

了。

1、国务院机构改革

1998年机构改革的重点是国务院组成部门。这些部门被分为宏观调控部门、

专业经济管理部门、教育科技文化、社会保障和资源管理部门以及国家政务部门

四类并确定了各自的主要职能。同时对国务院直属机构、办事机构以及部委管理

的国家局也进行了相应的调整。

(1)政企分开取得了突破性进展。撤销了一批工业经济管理部门和行政性公

司、总会，组建由国家经贸委管理的国家局。同时建立国有企业稽查特派员制度。

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(2)国务院组织机构的设置及其职能配置更趋于合理。这次改革确定，一件事

由一个部门负责管理，合并相同或相近的职能，根据这个原则，将原来由劳动、

人事、民政、卫生四个部门管理的以及由各行业部门统筹的社会保障工作，统一

由劳动和社会保障部管理。

(3)在理顺中央政府与地方政府关系方面有新的进展。将一批原由中央政府

各部门管理的部分审批权和具体事务性工作下放到地方政府管理。精简机构和人

员取得实效。

2、地方政府机构改革

1999年1月，中共中央、国务院发出《关于地方政府机构改革的意见》，同

年7月，召开全国地方机构改革工作会议，明确了地方机构改革的指导思想、目

标任务和方针政策。2000年，又发出《关于市县乡人员编制精简的意见》，提出

了编制精简的指导思想和原则、配套政策与措施，明确了市县乡各级精简的重点

和具体要求。2001年2月，召开全国市县乡机构改革工作会议，部署市县乡机构

改革工作，研究贯彻落实措施，全面展开全国市县乡机构改革工作

3、事业单位改革

在这一阶段，从中央到地方，各级党委、政府都把事业单位改革纳入了改革

的重要日程，制定政策，加强领导，事业单位机构和人事制度改革全面启动，其

他改革也不断深入。特别是从20世纪90年代中期以后，党中央、国务院开始对

事业单位改革进行总体上的部署，每年都有新的措施和要求。在这一形势下，教

育、科技、文化、卫生等行业以及大多数省市都启动、实施了事业单位改革。

4、行政法制建设

1999年4月，《中华人民共和国行政复议法》通过，自1999年10月起施行。

它对于健全我国的行政法制体系、强化层级监督和行政复议的权威性、优化权利

救济制度，促进依法行政、依法治国，均具有重大的意义。

（三）2003年的行政体制改革

2000年世纪之交，形势有很大变化2001年中国加入世界贸易组织，2002年

中共十六大召开。在这样的形势下，2003年开始的行政管理体制和机构改革，以

科学发展观为指导，更加注重政府职能的转变，更加注重促进经济社会和人的全

面发展，更加注重为构建和谐社会和全面建设小康社会提供体制保障。

1、国务院机构改革

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国务院机构改革的主要内容包括：按照政企分开的原则和深化国有资产管理

体制改革的要求，设立国务院国有资产监督管理委员会，促进政府部门不再承担

直接管理国有企业的职能；为提高宏观调控的有效性，将国家发展计划委员会改

为国家发展和改革委员会；为健全金融监管体制，成立中国银行业监督管理委员

会；为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世贸组织的新形势，促进现代

市场体系的形成，继续推进流通管理体制改革，组建商务部；为加强对食品的监

管，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局；为强化对安全

生产的监督管理和监察，将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务

院直属机构。

2、地方政府管理创新

随着我国政府管理模式开始由管制型向服务型转变，各级地方政府在这方面

进行了许多新的探索。主要表现在如下几个方面：

（1）当前我国地方政府在政府管理创新方面取得了许多积极成果，如服务型

政府建设、政府绩效评估体系建立、责任政府建设、政府信用体系建设等。

（2）有些地方的服务型政府建设具有系统的改革目标、总体的改革设计和规

范化的运作机制。比如，2003年2月南京市政府出台的《关于推进服务型政府建

设的实施意见》，8月重庆市政府出台的《关于建设服务型政府的工作意见》，以

及成都市政府建设规范化服务型政府的经验，都很有典型意义。这些改革对当地

经济发展与社会进步起到了很好的推动作用。

（3）行政审批程序和方式发生变革与创新。许多部门和地方都建立了行政审

批中心，推行行政许可集中办理制度，减少了行政审批环节，提高了行政审批工

作的透明度和效率。

3、事业单位改革

这一时期，中央对事业单位改革的政策、原则和框架都已明确，即按照公共

财政的要求对事业单位进行定位、分类，重新界定事业财政供给范围，解决财政

供给范围偏宽的问题，实行政企分开、事企分开，调整结构布局，优化事业资源

的配置，缩减编制，节约开支。

4、电子政务建设到了新阶段

2006年1月1日，中央政府门户网正式开通，标志着国家的电子政务建设发

展到了一个新的阶段。央网的开通，为公民获取政务信息，甚至在网上办事提供

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了重要途径，为公民和企业与政府之间进行双向互动提供了重要渠道，可视为构

建一个公开、统一、透明、阳光型政府的重大举措。

5、行政法制建设

2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》通过，并于2004年7月起施行。

2005年4月，《中华人民共和国公务员法》通过，自2006年1月起施行。《公务

员法》对于建设符合中国国情、具有中国特色的公务员制度，提高公务员队伍的

工作素质和各级政府的工作效能，具有十分重要的现实和长远意义。

（四）2007年的大部制改革我国进行大部制改革，是与我国经济、社会、文化的发展以及自身存在的问

题密切相关的。与成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置存在计划经济条

件下对口设立的痕迹，政府职能转变还不到位，对微观经济活动干预仍然过多。

1、加强能源管理机构，保障国家能源安全

能源问题涉及多领域、多部门，为加强能源战略决策和统筹协调，设立高层

次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源

安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局。

2、组建工业与信息化部，加强新型工业化道路的步伐

目前，工业行业管理由国家发展和改革委员会、国防科学技术工业委员会、

信息产业部分别负责，管理分散，不利于工业的协调发展。为加强整体规划和统

筹协调，有必要对相关职责进行整合，组建工业和信息化部。

3、组建交通运输部、加快形成综合运输体系

为优化交通运输布局，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高

效、安全的综合运输体系，组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职

责，建设部的指导城市客运职责，整合划入该部。

4、组建人力资源和社会保障部，完善就业和社会保障体系

为更好地发挥我国人力资源优势，进一步解放和发展生产力，必须统筹机关

企事业单位人员管理，整合人才市场与劳动力市场，建立健全从就业到养老的服

务和保障体系。为此，组建人力资源和社会保障部，将人事部、劳动和社会保障

部的职责整合划入该部。

5、组建环境保护部，加大环境保护力度

在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，污染物减排任务十分艰

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巨，必须加大环境治理和生态保护的力度，加快建设资源节约型、环境友好型社

会。为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，组建环境保护部。

6、组建住房与城乡保障部，加快建立住房保障体系，加强城乡建设统筹

为深入推进住房制度改革，加快建立住房保障体系，完善廉租住房制度，着

力解决低收入家庭住房困难，进一步加强城乡建设规划统筹，促进城镇化健康发

展，组建住房和城乡建设部

7、国家食品药品监督管理局由卫生部管理，理顺食品药品监管体制

为进一步落实食品安全综合监督责任，理顺医疗管理和药品管理的关系，强

化食品药品安全监管，这次改革，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查

处食品安全重大事故的责任，同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，

并相应对食品安全监管队伍进行整合。

二、我国政府改革的历史经验和教训市场经济建立以来，我国政府机构已经经历了1993年、1998年、2003年和

2007年的改革。但是在如何推进政府机构改革问题上，一直缺乏公开、深入的讨

论，实际上存在很多不同的看法。为了消除认识上的分歧，明确下一步改革的方

向，需要对以往政府机构改革的经验、教训进行认真的总结和反思。（一）适应了改革开放和政策调整的需要

上述四次政府机构改革，都和一些重大的政策调整措施相联系。1993年的政

府机构改革，将国家税务局升格为总局，新设立国家外汇管理局，为1994年的税

制改革和汇率并轨奠定了坚实的基础。1998年的政府机构改革，将国家体制改革

委员会降格为体改办，强化国家经贸委的功能，将劳动部更名为劳动和社会保障

部，目的是加强中央政府应对亚洲金融危机和国内经济紧缩的能力。2003年的政

府机构改革，撤销经贸委，设立商务部，是出于中国加入世界贸易组织的需要。

成立国有资产管理委员会和推进乡镇机构改革，则是为了进一步推进国有企业改

革，减轻农民负担。（二）取得了精简机构和转变职能的效果

1993年的十四届三中全会上，明确了改革开放的体制目标是社会主义市场经

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济，转变政府职能的任务，提上了政府机构改革的议事日程。从中央的情况看，

政府机构改革在这两个方面都取得了明显的效果。国务院机构数减少到目前的52

个。工作人员数量则从1982年改革前的51,000人减少到目前的16,000人左右。

另一方面，政府机构的职能也随着经济体制改革的进程而不断地发生变化。根据

规范市场和公共服务的需要，成立了知识产权局、质量监督检验检疫总局、环保

局等许多新的机构；国家劳动总局则升格为劳动和社会保障部。随着国内统一市

场的形成，商业部、外经部和外贸部最终合并为商务部，国家计委改组为国家发

展和改革委员会。（三）机构改革缺乏首尾一致的明确思路

由于每一次机构改革都是在政府换届前不到一年开始筹划的，历次机构改革

之间，缺乏政策上的连续性。1993年改称国家经济贸易委员会，1998年变成了一

个超级大委，连它自己的工作人员都自比日本的通产省。本届政府（2003年）又

把它撤掉了，导致经济运行协调工作上的困难。又如能源领域，到底要不要有一

个政府机构来管，也经过了多次反复。1993年恢复行业部分设，1998年降格为经

贸委代管的行业局分设，2003年撤销所有的能源管理机构。现在能源问题突出后，

又有人建议恢复能源部。本届政府以来，为了应付各地增加的煤矿事故，将新设

立不久的国家生产安全监督管理局升格为总局。在撤销国家经贸委同时,把1988

年成立的国有资产管理局改组、升格为国有资产监督管理委员会，来“统一管人、

管事、管资产”，违背了政府内部的权力制衡原则。（四）反复精简削弱了中央政府的执政能力纵观20多年来的政府机构改革，真正精简了的只是国务院的机构和人员，人

大、政协、党的机构和人员一直在增加。省及省以下政府的机构和人员编制，实

际上已经完全失控。1993年国务院带头减编20％，地方只有省一级政府响应了中

央减编的号召；省以下的机构和人员仍以“县改市”的名义在继续膨胀。1998年

国务院强行减编50％，从3.2万人减到1.6万人；省及省以下各级政府纷纷表态

坚决压缩人员编制，实际上只减少了100多万人，根本没有达到中央减编20％的

要求。90年代以后的这种精简态势，则不仅不符合中央政府对经济进行宏观调控

的需要，而且降低了中央政府履行自己社会责任的能力。（五）机构频繁变动降低了政府官员的素质这种每一届政府都要精简一次机构、人员的做法，导致了政府官员队伍的不

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稳定。况且政府机构精简时，很难留住业务能力强的官员，留下来的人员中多数

不是原来的业务骨干。我们对中央各部委的分流人员，既缺乏应有的政策关怀，

又没有严格的从业限制。不少熟悉中央政府政策制订过程的官员，直接去了与原

部委有业务联系的国内各大型企业、外资企业、以及各地方政府的驻京办事处。

不少来中央政府工作的博士、硕士，预先就打定了主意，先在部委里混几年，取

得经验后就下海。(六）机构改革没有明确各级政府的职能

本届政府已经提出了转变政府职能的任务。但是如何确定各级政府的职能，

却不是一个“依法规范中央和地方的职能和权限”所能解决的。中国是一个人口

众多的大国，把所有事情都集中到中央来解决显然不行；但中央只管军事和外交，

剩下的事情都交给地方的办法也不行。中央和地方之间存在三种分工模式。一是

条条，即中央要集中的权力，必须一插到底。二是块块，即允许地方独立决定的

事情，中央可以基本上不过问。三是条块结合，即地方分级行政，中央对口管理。

我们的毛病是不管什么事情，都搞分级行政，对口管理。结果是“上下一般粗”，

机构、人员膨胀难以控制；不仅降低了行政效率，而且最后无人承担责任。（七)事业单位改革照抄国企改革的模式

中国的现代化过程和西方国家有很大的区别，很多社会事业是政府带头办起

来的。在事业单位改革问题上，首先应当弄清政府的社会责任，不能只考虑减轻

财政负担。因此，要根据事业单位的性质来进行认真的分类。属于政府职能的要

“归队”，承担公共服务职能的政府要继续提供经费，与公共服务无关的那部分才

应当变成企业。

三、总结经验、吸取教训，完善市场经济下的政府管理

（一）完善行政管理对政府行为的要求

完善行政管理对政府行为提出了新的要求，这主要表现在以下三方面。

1、政府行为的民主性。在市场经济中，企业而非政府才是唯一的经济主体，

企业的经济自主权是其主体地位的真正体现。政府应将蚕食、侵夺企业的权利还

给企业，政府行为的政治价值定位是追求民主。通观历史，国家权力重心下移是

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历史的潮流和内在选择，其趋势表现为国家本位让位于社会本位，官本位让位于

民本位。入世后，中国的这一历史进程必将加快。民主在经济纬度上表现为企业

主位，在政治纬度上则凸现为人民主位，政府政治行为的民主性是其经济民主性

的集中体现，社会经济主体的地位不断强化和实现，必然促使其作为政治主体地

位的强化和实现，这一历史进程是不可逆转的。按照市场规则运作决非仅在经济

框架范围，更是政治观念、制度设计及运作等方面的一系列变革。民主宪政观念

下的传统文化改造、构筑民主的生存土壤对我们而言决非轻松，更非过时。

2、政府行为的科学性。实行市场经济，特别是加入世界贸易组织，并不仅仅

意味着中国以更加开放的姿态融入世界经济，更意味着政府应在全球视角下解读

其管理行为。随着我国经济与世界经济的进一步融合，政府间的交融、沟通进一

步加强。借此机会学习、借鉴它国政府行为所体现出的时代进步意义和科技成果，

可以促进我国政府行为的科学性。电子政府与网络政府的迅速成长，行政信息的

快速膨胀、政府行为的公开性与透明性等都需要我国政府摆脱传统的与计划经济

体制相适应的陈旧管理模式和管理行为。同时，在加入世界统一大市场后我国与

世界的交往将进一步加深，与此相适应，政府间交流也应上升一个更高层次，诸

如选派优秀的公务人员出国学习、交流，邀请国外优秀的管理专家到我国讲学，

加强政府间信息的沟通等。政府行为的科学性体现的是与意识形态、价值观念无

关的实践理性，是全人类共同的进化文明。

3、政府行为的法治性。市场经济是法治经济，法治文明的成熟性是市场经济

实现的必要条件。政府行为的法治性是市场经济中社会主体对政府行为的必然要

求，也是政府面临的一次严峻挑战。不论是具体行政行为，还是抽象行政行为，

不但要符合形式法治的要求，更要符合实质法治的要求；不仅要符合实体正义的

内涵，更要符合程序正义的内涵。在法治行政下，社会的主体地位从以往隐性、

附从地位上升到显性、主体地位。政府行为的法治性要求立法、司法、执法、普

法等诸环节加强法治建设，即严格依法行政，树立法律在社会生活中的最高权威

和终裁的法治意识。政府公务人员应该率先垂范，任何对法治的破坏即是对正义

的最大讽刺。政府行为的法治性应在开放性、全球性的视角下，面向世界，面向

现代化，更多地与国际接轨，而非盲目自闭地强调特色。在残酷、激烈的市场竞

争中，经济市场化的集中要求是政治民主化、法治化及社会多元化，对政府职能、

管理模式、管理观念的准确定位是经济市场化生存的外在需要。从政府行为的民

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主性、科学性、法治性层面上而言，民主性是灵魂，科学性是基础，法治性是保

障。

（二）完善行政管理的途径适应全面建设小康社会，大力发展社会主义市场经济的新形势和依法治国的

进程，建设法治政府，必须从以下几个方面着手，完善我国行政管理体制。

1、严格依法行政，将行政行为契合在法律和理性的框架之内。依法行政就要

做到既严格地合法行政，又充分地合理行政。实施行政管理，应当依照法律、法

规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公

民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。行政

机关实施行政管理，必须遵循公平、公正的原则。平等对待行政管理相对人，不

偏私、不歧视。自由裁量权的行使应当符合正当的法律目的，排除不相关因素的

干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多

种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

2、转变政府职能，深化行政管理体制改革。要依法界定和规范经济调节、

市场监管、社会管理和公共服务的职能；推进政企分开、政事分开，实行政府公

共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作

用。行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依

法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封

锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要进一步转变经

济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和

创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府

的社会管理和公共服务职能。建立健全统一、公开、公平、公正的现代公共服务

体制，强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成

本。

3、加快行政程序建设，保证行政相对人的程序权利。行政机关实施行政管理，

应当严格按照法定程序行使权力、履行职责。在行政管理过程中，要公平、公正、

公开，听取行政管理相对人的意见，要依法保障行政管理相对人、利害关系人的

知情权、参与权和救济权，并严格实行回避的制度。要切实保证行政管理相对人、

利害关系人行政管理相对人、利害关系人，事前陈述和申辩，事后申请行政复议

或者提起行政诉讼，以及对重大事项，要求听证的权利。行政机关行使自由裁量

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权的，必须在行政决定中说明理由。对行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身

利益的，严格实行责任追究。通过法律化和制度化的完备规范，切实保护行政管

理相对人的程序权利。

4、完善行政管理监督制度和机制，强化对行政行为的监督。要完善人大监督，

对行政规章和规范性文件，应当严格实行依法报送备案的制度，对报送备案的规

章和规范性文件，权力机关必须依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错

必纠，不能使这种备案审查流于形式。要完善司法审查制度，人民法院依照行政

诉讼法的规定对行政管理活动依法实施监督，对行政行为的合法性予以审查。同

时，还必须加强行政机关的内部监督。包括强化上级行政机关对下级行政机关的

监督和专门监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，通过层级监督，

加强对下级行政机关具体行政行为的监督。强化监察、审计等专门监督机关的工

作，并与检察机关密切配合，互通有无，形成监督合力。最后，要完善政协的民

主监督和社会监督以及新闻舆论监督。通过拓宽监督渠道，完善监督机制，促使

行政管理工作严格依法、公正地进行。

通过以上对四次行政体制改革的论述，我们可以知道，在未来要按照改变政

府主导型的经济增长转向市场主导型的经济增长方式的思路，调整政府的组织结

构，确定政府的基本功能。适应社会公共需求的变化，加快公共服务体制建设建

设的步伐。加大政府的社会管理和公共服务职能，无疑是未来中国行政管理体制

改革的重点。要抓住公共财政体制和公共投资体制改革这两个关键，实现主要

由政府主导型增长方式向由市场主导方式的转变。从长远来看，只有在这两个层

面的改革实质性的突破，我们才能真正建立起一个与现代市场经济相适应的政府

管理架构。

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参考文献

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