区域限批的性质界定及救济分析 研究 公共管理专业

区域限批的性质界定及救济摘要区域限批是指如果一家企业或一个地区出现严重环保违规事件，环保部门有权暂停这一企业或地区所有新建项目的审批，直至该企业或该地区完成整改。区域限批作为一种环境监管手段一直存在合法性危机，原因是对于区域限批的界定本质区分不清楚。区域限批作为环境保护的新政，在当前环境保护、生态文明建设中起到了很大的作用。解决了环境与经济建设的矛盾，为了让这一制度能更加发挥它的作用，需要对它进行更加充分的法律的研究，从而为该制度成为我国环境保护的基本制度奠定基础。关键字：区域限批、行政处罚、制度建构、环境保护目录一、区域限批概念 1二、区域限批性质 1（一）区域限批不是一种行政强制 1（二）区域限批属于行政处罚范畴 2三、区域限批制度的理论价值和实践意义 2（一）区域限批的法律性问题 31、区域限批的法律性质 3（二）学界研究争议 41、“行政法律行为说” 42、“非法律行为说” 6四、环评区域限批制度的实践应用事例 6（一）河北省唐山市 6（二）云南省玉溪市 6（三）浙江省温州市 7（四）安徽省安庆市 7（五）广西壮族自治区河池市 7五、具体行政行为的救济 7参考文献 7鉴于区域限批对相对人、第三人的严重侵益性，为了实现有效规制区域限批的日的，首先必须准确界定其性质，明晰其法律属性。一、区域限批概念1979年《环境保护法(试行)》颁布以来，通过一系列法律、法规的制定，确立了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理等基本管理制度。在之后的30多年立法中，总量控制、落后工艺设备淘汰制度、全过程控制、生产者责任延伸等一系列在实践中行之有效的管理制度上升到法律的层面。区域限批是指如果某一家企业或一个地区出现严重环保违规事件，环保部门有权暂停这一企业或地区所有新建项目的审批，直至该企业或该地区完成整改。2007年1月10日国家环保总局第三次“环评风暴“中，河北唐山、山西吕梁、贵州六盘水、山东莱芜4个行政区域和大唐国际、华能、华电、国电4大电力集团除循环经济类项目外的所有建设项目，都被国家环保总局停止审批。这是“区域限批”在全国范围内首次实施并取得了明显效果。而湖北省武汉市江夏区汤逊湖2006年9月30日实行的区域限批制度引起了很大的社会影响并且取得了极大的成效，扭转了治污速度赶不上污染速度的危险趋势，实现了经济发展与环境保护的双赢。“区域限批”成为有力武器，环境监管方式从单纯的点源监管与治理向区域、流域综合整治转变。二、区域限批性质鉴于区域限批对相对人、第三人的严重侵益性，为了实现有效规制区域限批的日的，首先必须准确界定其性质，明晰其法律属性。（一）区域限批不是一种行政强制所谓行政强制是指行政主体为实现行政日的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。一般而言，行政强制可以分为行政强制执行、行政上的即时强制与行政调查中的强制。无论哪种行政强制，其采用或者是为了迫使相对人履行生效法律文书所确定的义务，或者是为了在紧急情况下预防、制止、控制违法行为、危害状态，或者是为了查明事实情况，以实现行政管理活动的需要。区域限批从表而上看似乎也是为了预防、制土、控制违法行为、危害状态，保护社会公众享有适宜生存的环境权利，而采取的将列入区域限批的企业集团、行政区域的所有建设项日实行停批、限批，直至彻底整改为强制措施。然而，行政强制具有从属性、非制裁性，它并非以制裁违法为直接目的，而是为确保行政执法活动的顺利进行或者行政执法结果的实现为直接目的的。区域限批的最终日的虽然是为了让违法的企业、区域实现彻底整改，但其实质是对违规主体的制裁。环境主管部门对相关企业、区域所有建设项日实行限批，是对违规主体权益的直接限制和剥夺，并非以其他行政管理日标的存在为直接日的，这与行政强制最显著的特征—非制裁性存在明显区别。因此，我们认为不事宜将区域限批定性为国家行政强制。（二）区域限批属于行政处罚范畴行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒、促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的日的，依法对行政相对人违法行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的或其他形式的法律制裁的行政行为。作为一种法律制裁，行政处罚是通过给违法者权益的限制或剥夺来达到惩罚的日的。一般而言，行政处罚具有以下特征:是其他行政机关或行政主体实施适用的;是对行政管理相对人的制裁;针对的是相对人违反行政法律规范的行为;是以惩戒违法为日的。其中，制裁性是行政处罚的本质特性，也是这类行政行为区别于其他具体行政行为的主要标志。对比以上特征，区域限批完全符合。进一步分析，可以将其归属于行政处罚中的“行为罚”，与《行政处罚法》中规定的责令停产停业的处罚种类最为类似。因此，我们认为区域限批是国家环保总局在相关企业集团、行政区域严重违反《环境影响评价法》和“三同时”制度时，停}卜审批违规主体新建项日的制裁手段，是对这些违规主体过往违法行为事后在行为能力方而的一种限制。三、区域限批制度的理论价值和实践意义区域限批制度对促进我国生态文明建设，用行政手段平衡经济效益和环境保护，使我国环境法制建设收到了很好的社会效果，实现了法律效果、社会效果、政治效果的高效统一。区域限批被认为是一种行政处罚手段，通过实施区域限批来促进产业结构的调整，实施国家的宏观调控政策。该制度是环保部门能动用的最大限度的行政手段，有望改善目前“先污染后治理”的恶性循环，对我国生态文明建设起到非常重要的作用。区域限批作为一种行政处罚，存在着立法的不足，实现依法治国需要建设好这一关键性的环境法制制度。它是督促行政机关加强环境保护、实现经济社会可持续发展、保障社会公众环境效益的有效手段，对行政区域限批制度执行在理论上具有一定的指导意义。（一）区域限批的法律性问题1、区域限批的法律性质行政强制是指行政主体为实现一定的行政目的，对相对人的人身或财产采取强制措施的行政活动。行政处罚是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。行政处罚的木质特性是制裁性，这也是行政处罚和其他具体行政行为的相区别的主要标志。据此两者的区别在于是否具有制裁性，即行政处罚关注的是制裁，达到的是一种最终处理状态，而行政强制则更关注预防或制危害后果或者保障其后的处理行为能顺利做出，其发生在行政决定做出之前的行政过程中。对比以上特征可以看出，区域限批从表面上看似乎也是为了制止违法行为、保护社会公众的环境权利而采取的强制措施，然而其实质是对违规主体的制裁，并非以其他行政管理目标的存在为直接目的。它是以违法行为为前提，也是一种最终处理状态，所以属于行政处罚，而不是强制，与《行政处罚法》中规定的令停产停业的处罚种类最为类似。区域限批措施就目前来说，是法定行政处罚方式之外，环境保护方面行政处罚的一种新措施，有以卜新特点。首先，区域限批作为一种新的行政处罚手段，其停止审批的是整个行政区域内除循环经济类项目外的所有项目，范围比较大，不单只针对相关企业或单位。其次，区域限批的实施主体，是环保总局直接实施，这使得环保部门具备了一种在环保利益和地方政府利益相冲突时强有力的执法手段。再次，如果违规投资高污染高耗能产业，由地方政府来背负行政“决策后果”，这在国内尚属首次规定，据此环境保护重点监管对象就不仅仅限于单个项目，而是把地方政府也纳入其中。当前环境问题己经刻不容缓，要实现社会可持续发展，保障社会公众环境权益，则区域限批制度不失为一种有效手段。但是环保部门的行政权力是否过大，如何保证这种权力能充分有效的使用，同时不被滥用，也是待解决的问题。国务院于2005年颁布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，其中第五条第(二十一)项的规定:“严格执行环境影响评估和三同时制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。”以此为依据，目前国内相关立法中只有一部处于起草阶段的《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行)》做出了具体的规定，这是环保部的部门规章。此外2008年新修订的《水污染防治法》第18条也新加入了一条规定:“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”世界各国的行政处罚种类大都依据法律保留原则，由立法机关制定法律进行明确而具体的设定，行政机关必须根据法律授权进行处罚。④我国的《行政处罚法》第9.10.11条也做出了相应规定。区域限批对相对人权益有重大影响，其与责令停产停业的处罚种类比较类似，所以它的设定权只有全国人大及其常委会制定的法律，或者国务院制定的行政法规享有，其他任何的规范性文件都无权设定。上面所说的环保部的《区域限批管理办法》和国务院的《决定》都不属于法律也不属于行政法规，前者是部门规章，后者只是国务院普通行政规范性文件。而新修订的《水污染防治法》虽然是法律，但其仅能为水污染防治领域中的区域限批制度提供合法性依据，并且也没有具体的可操作的条款来支持。（二）学界研究争议根据相关资料来看，有这样两种态度，一种是不进行性质界定，直接进行效果和完善对策的探讨，性质避而不谈或模糊不清，一种是开篇就进行性质讨论，亮明所持观点，这也是仅有的几篇学术论文差异性的极小表征、归纳来看有以下几种观点:1、“行政法律行为说”总体来说大家都是在环境法和行政法领域内来讨论区域限批的，也就是说在“公法”与“私法”这个大的法律性质划分问题上学界并没有大的分歧。存在分歧的是，区域限批具体是行政法中哪一类行为?（1）具体行政行为大部分文章都是建立在这个观点上讨论的，认为区域限批是行政处罚、行政许可、行政强制。其中行政处罚的认可度最高。如福州大学法学院李教授和中国地质大学环境与资源保护法硕士吴治兵都认为，区域限批属于行政处罚的范畴。因为行政处罚是指“行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益为目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为给予人身的、财产的、名誉的、或其他形式的法律制裁的行政行为”。区域限批的惩罚性就表现在其以行政处罚的方式来达到环境保护的目的。但是后者又在文章结尾前后矛盾的提到“区域限批在目前行政诉讼框架下，作为抽象性行政行为规避了司法审查，不符合司法最终解决原则的要求……”中国地质大学(北京)环境与资源保护硕士踞迎迎也在《论行政处罚的新举措一区域限批》一文中提到，区域限批不是法定的行政处罚方式，但是一种新的行政处罚方式，因为相对法定的行政处罚方式，区域限批的处罚范围发生了变化，一个项目违规，导致区域内所有项目连坐;实施主体发生了变化，直接由国家环保总局实施，使得长期在环保和地方政府利益中博弈的环保总局掌握了一种有力的执法手段;监管对象从单个项目转向地方政府，也就意味着，地方政府在两高产业的违规投资上首次被认定为需要肩负行政“决策后果”。电子科技大学法律系的吴卫军和唐娅西在《区域限批:合法性问题及其法律规制》中论述到“区域限批不是行政强制，而是行政处罚”，因为，所谓”行政强制”是指行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施，区域限批的最终目的虽然是为了让违法的企业、区域实现彻底整改，但其实质是对违规主体的制裁，这与行政强制最显著的特征一一非制裁性存在明显区别”。（2）抽象行政行为这一观点在我国是十分少见的，目前来看只有一篇文章这样主张一一《区域限批的法律解读一一行政法与环境法的视角》，出自华东政法大学经济法学院环境与资源法学硕士曹炜。这篇文章中先对之前的三种主张进行了驳斥，认为区域限批是一种抽象行政行为，因为区域限批所适用的对象在该决定做出时并未确定，不仅包括该决定做出之前该区域内己经在报送审批的项目，也包括该决定做出后将进入该区域上马项目的相对人，且这些相对人是无法统计和确定的，而具体行政行为的对象是特定的;区域限批决定可以反复适用，对后续进入的相对人都产生影响，一旦限批决定做出，被限批区域的环保部门将暂停审批所有项目的环境影响评价文件，而具体行政行为只能适用一次;区域限批不仅会在某些企业严重违法的情况下被启动，在整个地区没有实现减排目标等情况下也会被启动，其针对的是未来的事项而非过去己经发生的事项，而具体行政行为大多是针对一个己然行为作出的行政处理;从强制执行力标准上来讲，也不存在相对人违反该决定，行政机关依据该决定强制执行或申请法院强制执行的可能，而具体行政行为则具有法律保障实施的执行力。因此，作出区域限批决定这个行为，并不是具体行政行为，而是属于发布行政规范性文件的抽象行政行为。2、“非法律行为说”其实，这是主观划分的，因为有一些文章并没有在法律行为的层面上来讨论区域限批的性质，而是直接将其作为国家政策和行政手段，前者如东北财经大学公共经济与公共政策专业成华硕士的学位论文《环境保护导向下的中国区域限批政策研究》，后者大多存在于不进行性质讨论的文章里，往往出自官方相关负责人之口，如《环保总局动用行政手段横扫82个违规项目，“区域限批”惩治高能耗高污染》。此处的国家政策或行政手段都是在与法律手段和经济手段相区别的层面上运用的，潜在的内涵即政策不是法律，行政手段不是典型意义上的法律行为。四、环评区域限批制度的实践应用事例（一）河北省唐山市限批事由：大唐国际所属的唐山发电厂未按环评要求关停5xSOMW小机组，2006年10月国家环保总局下达限期改正通知书，要求该厂于2006年12月31日前关停小机组，未按期落实。07年限批日数47天。（二）云南省玉溪市限批事由：城市污水处理厂建成后两年内实际处理水量低于设计能力的60%，澄江县和江川县污水处理厂不能正常运行，城市污水处理收费政策未落实。08年到09年2月限批日数215天。（三）浙江省温州市限批事由：平阳县对2009年上半年全国主要污染物总量减排考核结果指出的城市污水处理厂及配套管网建设滞后、收费政策落实不到位等，未按期完成整改任务。2010年5月到12月限批日数215天。（四）安徽省安庆市限批事由：自2010年10月以来，连续发生多起环境污染事件，特别是怀宁县高河镇新山社区儿童血铅超标事件，严重危害了群众的身优健康。2011年2月到12月限批日数281天。