自考行政管理学第四章-行政职能

行政职能第一节行政职能的特点及其意义第二节行政职能的发展第三节我国行政职能的转变第一节行政职能的特点及其意义行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需要，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。涉及范围:政府的职责范围履行职责方式和国家和社会中所起作用主要涉及社会内部行政管理的职责，包括政府人事行政管理、财政行政管理、后勤行政管理和机关行政管理等；还涉及社会公共行政管理的职责，包括经济行政管理、政治行政管理、文化行政管理、文化行政管理和社会行政管理涉及组织、领导、沟通、决策、执行、监督等行政管理行为和过程，以及行政管理方法和规范等行政职能的特点：执行性整体性多样性动态性从静态分析：行政只能广泛渗透到整个社会生活的每个角落从性质分析：可分为政治职能和社会管理职能从范围上看；可分为对内职能和对外职能从运行过程看：包括决策、计划、组织、人事、指导、协调、控制等环节从层次分析：行政职能有高、中、低层次之别国家性质发生变化，必然引起行政只能的相应变化社会形势任务发生变化，行政职能的主次地位也应发生相应转移随着社会环境和各种体制的改变，行政职能的某些具体功能会发生根本性改变随着科学技术的发展，人类社会生活日益丰富多才，行政职能也会增加新的内容行政职能的内容按性质或领域分：政治职能、经济职能、文化职能、社会服务职能与社会管理职能。

按管理过程分:决策、执行、监督等。研究行政职能的意义研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义第二节行政职能的发展

共经历了三个阶段：“守夜人”时期：弱势政府时期“积极干预”时期：强势政府时期“有限政府”时期：政府对市场的监管和干预一、弱势政府时期的行政职能：“守夜人”时期（一）形成与发展1、背景：重商主义认为，只有商业活动才是真正取得财富的生产活动，国家应该积极敢于社会经济生活，采取各种措施保护本国商人的利益，限制或禁止商品的进口和货币的输出2、代表人物及其著作：古典自由主义的代表任务亚当.斯密1776年《国民财富的性质和原因的研究》3、主要观点：他以重商主义为代表的传统国家干预经济理论和政策发起了挑战，以“经济人”假设为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为利己是人的本性。竭力主张自由竟长，让市场机制这一“看不见的手”充分发挥作用，政府之起“守夜人”的作用：仅限于保护社会免受外敌侵犯；保护每个社会成员免受其他社会成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施到20世纪30年代凯恩斯主义的出现才结束（二）特点政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护户市场秩序，提供有限的公共物品（三）意义积极意义：适应了自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展消极意义：导致了社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发二、强势政府时期的行政职能：“积极干预”政府时期（一）形成与发展1、背景：1929-1933年经济危机严重，凯恩斯主义国家干预经济理论为基础的罗斯福“新政”的推行，危机的得到了控制，并逐步走出困境2、代表人物及其著作：凯恩斯1936年发表了《就业、利息和货币通论》3、主要观点：主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预凯恩斯以有效需求原理和就业理论为基础，提出了一整套“反危机”政策主张，主要是：国家干预经济生活，实现国家公共经济生活与私人资本活动的合作，指导社会消费倾向实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识的国家财政岁入与岁出、货币供应、利率等国家经济活动影响有效需求和社会总就业水平，包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非生产部门甚至扩充军备等举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加结业总量（二）特点

1、强势政府时期的行政职能范围大大拓展按照萨缪尔森等经济学家的观点，现代资本主义经济是混合经济，一部分为私营经济，一部分为公营经济，即国家干预经济生活的部分，公营部门的作用可以弥补私营部门的缺点，即国家敢于经济生活的政策可以补救资本主义自发作用的不足政府经济职能的增强主要表现在：政府加强对市场的宏观调控兴办国有企业加强对企业的规范和管制强势政府时期行政职能范围的拓展还表现在政府社会管理职能加强1929—1933年经济危机之后，各主要市场经济国家为弥补市场缺陷，都加强了政府的社会管理职能:第一，加强社会保障职能第二，加强环境资源保护职能第三，加强教育科学文化管理职能A、20世纪30年代，通过财政政策、货币政策、产业政策和经济计划等手段进行宏观调控B、二战后，财政政策和金融政策构成了美国经济调控的两大主要手段A、外部经济也叫外部利益，是指某已经机活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有B、外部不经济也叫外部损失成本，是指某一企业的经济活动造成了经济损失但不承认成本的情况

2、强势政府时期的行政职能方式更加复杂多样广泛使用法律手段使用计划手段制定产业政策采取财政政策、金融政策等经济手段采取直接的行动手段（三）意义积极意义：在凯恩斯国家干预理论指导下，战后西方各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极干预的政策，在一定程度上导致了20世纪50—60年代的经济繁荣消极意义：020世纪70年代出现了新的经济危机，并且通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象，大规模行政职能扩张，致使国家财政赤字越来越大，事业人口越来越多三、有限政府时期的行政职能（一）新自由主义经济理论1、代表派别以哈耶克、罗宾斯等为代表的自由主义伦敦学派以拉弗尔、费尔德斯坦为代表的供给学派以卢卡斯等为代表的理性预期学派以布坎南等为代表的公共选者学派2、新自由主义经济理论主要观点市场机制存在缺陷，但自由市场制度及与其相一致的私人企业制度，是人类现阶段可能选择的最好制度，而个人自由是自由市场制度及私人企业制度存在的基础政府的缺陷主要在于政府的官员也会犯错误，政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益注意，垄断性是政府不可克服的弱点，所以政府不但不能纠正市场，反而会使之恶化，政府解决市场缺陷的文艺正确的途径是进一步明晰产权，而不是进行政府干预必须强调价值判断和伦理规范的重要性，因为价值判断较之数学计算、预测更能真实地反映并有效地解决实际的经济和社会问题总之，政府的干预对社会经济而言是必要的，政府应该承担经济社会管理职能，维持社会秩序，保护社会公共利益（二）有限政府时期行政职能的发展趋势

1、通过非国有化，减少政府对企业的微观管理2、政府放松管制，更好地发挥市场机制的作用3、推进公共服务职能的社会化、市场化管制是指依据一定的规划对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号（1）政府业务合同出租（2）以私补公，打破垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系（3）公共服务社会化第三节我国行政职能的转变一、我国改革开放前行政职能的特征及其弊端（一）我国改革开放前行政职能的特征：政府以直接的行政手段广泛干预社会经济生活，行政职能过分膨胀，形成了所谓的“全能政府”或“超强势政府”的职能模式具有以下几个特征：（1）集中计划管理：通过计划体制和行政手段在国民经济上实现高度集权，要求“全国一盘棋”（2）微观直接管理（3）片面强调政治职能（二）我国改革开放前行政职能的主要弊端造成政府机构膨胀资源配置效率低下企业和社会缺乏动力机制容易产生腐败二、我国行政职能转变的必要性行政职能转变是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整不同社会形态国家的政府，同一社会形态的不同国家的政府，同一国家不同历史阶段的政府，其职能重点、内容、范围和行使职能的方式可能是不同的我国政府职能转变的必要性主要表现在以下几个方面（1）是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求（2）是迎接经济全球化挑战的需要（3）是实现经济、社会和人的全面发展的需要（4）是深化政治体制改革的需要（5）是机构改革的动因和基础三、我国行政职能转变的主要内容

1978年随着经济和政治体制的改革，开始了我国行政职能转变的进程（一）职能重心转变各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变（二）职能方式的转变由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合（三）职能关系的转变职能关系问题是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分

中央与地方、上级与下级地方政府之间主要表现政府与市场的关系

政府与社会的关系政府内部各职能部门之间的关系中央与地方、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性，改变过去中央和上级过度集权的问题，实行中央与地方各级政府适度分权，做到权利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系坚持有利于维护国家政令统一，防止地方割据，加强中央权威和宏观调控能力，又要有利于增强地方和基层活力，充分调动地方和基层的积极性既要有利于建立统一的全国市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，也要有利于全国各地经济和社会协调发展理顺政企关系把所有权和经营权相对分开把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系实行国有资产分级管理体制，国有资产管理机构对授权经营的国有资本依法履行出资人的职责，维护所有者的权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，敦促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失理顺政府与市场的关系：政府引导企业，市场调节企业由于我国正处于经济体制的转轨时期，对市场经济的宏观调控，也是由社会主义市场经济自身发展过程的特点和内在要求所决定的承认政府对市场的宏观调控对市场经济正常运转具有不可缺少的指导作用，并不否定市场机制在社会资源配置中的基础性作用理顺政府与社会的关系在管理范围上改变原来由政府包办一切社会事务的做法，从过去以所有者、计划者的身份去直接管理“私人物品”生产的职能中退出来，加强对“公共物品”供给的管理，向社会提供公共服务在管理模式上，从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，把社会事务大部分还给社会，实行政企分开在管理方法上，从传统的以行政手段为主转变为间接的以法律方法为主理顺政府内部各职能部门的关系对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工，划清职责加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门只联系协调方法，使各部门行为有章可行，完善行政运行机制完善协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职责分工，也不可能完全避免职责交叉，为此需要建立部门之间工作协调机制，解决矛盾和纠纷我国政府内部调整的主要内容政府要弱化某些职能政府应强化某些职能政府需要增加新的职能我国政府初步形成了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能体系从2000年开始的行政审批制度，2003年通过《行政许可法》，2004年7月1日开始正式实施，标志着我国这个农夫行政职能转变的成果已经为法律所确认，政府行政职能的范围与方式已经纳入了法制化的轨道新时期政府职能转变：服务型政府建设

2004年，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部培训班结业讲话中指出：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。

人类社会存在过三种政府模式：政治统治型（主要存在于“美国罗斯福新政”开始以前）经济建设型政府（主要开始于“美国罗斯福新政”以来）公共服务型政府（

1960年代以来，以北欧为典型）新中国政府模式的变化：

政治统治型（1949——1956）政治统治与经济建设混合型（1956——1978）经济建设型（1978——至今）服务型（未来——目前正处于准备转型阶段）如果说1978年党的十一届三中全会将党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心的轨道上来使中国走向富裕之路的话，党的十六大以来向服务型政府转型将引导中国走向富裕与和谐双重目标的轨道。案例与背景资料一、背景资料

巨变无声：“计划经济”收进博物馆《中国青年报》记者王尧

8月29日上午9时。一辆白色货车，从机关大楼林立的北京三里河出发，穿过长安街，驶过中南海，滑进了天安门东侧的中国革命博物馆。车里，是一块4米高的牌子。“‘国家计划委员会’的牌子，终于被我们收进博物馆了。”中国革命博物馆年轻的副主任陈禹说，“牌子很重，需要4个小伙子抬。”自从1998年国务院旨在转变政府职能的机构改革始，陈禹就盯上了这块牌子。他说：“我们是在计划经济年代生活过的人，知道这块牌子的分量。”“国家计划委员会”的牌子“运”进博物馆，只用了20多分钟。而中国，从计划经济向市场经济的过渡，走了不止20年的艰难路。

在著名经济学家吴敬琏的眼里，告别计划经济，不是摘个牌子那么简单。一段揭开的历史表明，早在1979年，邓小平会见美国人时就说：“说市场经济只存在于资本主义社会，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济？”

1984年，十二届三中全会首次提出“社会主义经济是有计划的商品经济”。吴敬琏透露，当时邓小平夸奖，“这个文件好，有些是我们老祖宗没有说过的话”。但伴随着“计划”向“市场”的艰难过渡，火药味浓烈的争论从来就没有消停过。

1990年7月5日，在国家领导人召开的一个座谈会上，有的经济学家为捍卫自己的计划经济观点，当场竟激愤得不能言语。也就是这次会后，吴敬琏得到一个大名鼎鼎的绰号：“吴市场”。“当时对我完全不是美称，而且有着很厉害的贬义。”吴敬琏回忆说。

1991年，吴敬琏与人合著《论竞争性的市场体制》的书稿，遭到多家出版社拒绝，就因为书名中有“市场”的字眼。有家出版社决定冒冒风险：所有社领导都为这本书出版签字，“如果撤职就一起撤”。以后这本反复再版、一再脱销的书，成了“影响新中国经济的10本经济学著作”之一。一年后，“社会主义市场经济”的提法，正式写进十四大报告。今天，陈禹在向我们展示博物馆收藏的粮票、布票、肥皂票、自行车票等千奇百怪的票证时，仿佛是在用实物再现那个离开我们并不太遥远的“计划经济”年代。当记者对一枚火柴票发生好奇时，顾海兵教授说：“不要觉得火柴票可笑，在当时火柴属于能源，牵扯到国计民生的东西，当然需要票。”

顾海兵教授曾经工作的“计划系”，10年前已更名为“国民经济管理系”，去年又变更为“公共管理学院”。这里专门培养MPA，一种新型的公务员。虽然每天和“市场”打交道，但听到“国家计划委员会的牌子收进博物馆”的消息，29岁的罗瀛心里还是“咯噔了一下”。1991年，她以高分考进人大计划系。“当时，每个同学都憋着劲，毕业后想挤进国家计委这个有权的大院”。可她们毕业时已没有分配计划了。这位现在任职于北京中关村管委会的公务员说：“现在我的职责，就是为海内外的老板服务，让他们的‘市场经济’落户北京硅谷。”（《中国青年报》2002-09-16）二、案例

国外衙门都没中国豪华美国富县政府租房办公美国：政府大楼就像普通民居：在美国的绝大多数地方，政府大楼都远远算不上当地的“地标性建筑”，通常属于不仔细查找很难辨认的那种。富裕县政府租房办公：弗吉尼亚州阿灵顿县是美国最小的县之一，人