浅析民办高校分类管理的主要困难及政策建议

浅析民办高校分类管理的主要困难及政策建议2017年9月，十二届全国人大审议通过的《民办教育促进法》（修正案）（简称"新《民促法》"）正式实施，其第十九条规定“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校“。2020年颁布的《民法典》更是对营利法人和非营利法人进行了明确界定，即“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人"，而"为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人”。当前，营利性和非营利性的选择（简称“营、非选择”）已成为摆在全国民办高校面前的一道必答题，中国民办高等教育进入分类管理、规范办学的新阶段。一、各地民办高校分类登记和管理的进展比较缓慢民办高校分类登记和管理是关乎民办高等教育健康发展的基础性制度。截至2020年12月，全国31个省（自治区、直辖市）政府均已颁布落实新《民促法》的实施文件。国家层面法规政策并未设置分类管理具体过渡期，而是授权省级政府自主决定过渡期。目前，除辽宁、甘肃、天津、青海、广东、贵州、北京7个省（自治区、直辖市）之外，其余24个省（自治区、直辖市）均设置了过渡期，具体执行情况如下：一是部分省份过渡期已至，但民办高校分类登记基本没有进展。例如，湖北和西藏于2020年9月1日结束过渡期，西藏没有民办高校，而湖北除2020年新建的湖北健康职业学院登记为"非营利性“外，其余40余所存量高校分类登记尚无进展。二是部分省份过渡期较长，分类管理政策执行比较缓慢例如，江苏规定“原则上在2020年12月31日前完成分类登记，如有需要可延期至2022年12月31日“，但实际上并无一所民办高校完成分类登记。安徽、河南、浙江、宁夏、广西、福建6个省份过渡期至2023年9月1日。河北、陕西、海南、山东、重庆、江西、吉林、四川、湖南、黑龙江10个省份过渡期至2022年9月1日；海南的过渡期，特殊情况可延至2024年9月1日。三是部分省份不设置过渡期，分类管理政策执行慢中求稳。例如，广东提出按“一校一策“原则制定过渡方案以平稳有序推进存量学校分类管理。截至2021年2月，31个省（自治区、直辖市）中，仅上海的民办高校分类管理取得阶段性进展。上海19所民办高校中有6所选择营利性，有1所完成工商部门登记。四是部分省份对现有民办高校分类登记规定延后于其他类型学校。例如，上海规定2020年12月31日前完成高校外其他现有学校转设，2021年12月31日前完成民办高校转设。四川规定2022年9月1日前完成高校外其他学校转设，2023年8月31日前完成高校营利性转设。可见，民办高校执行分类登记和管理制度的进展比较缓慢，大多数民办高校的举办者并未如预期明确“营、非选择这也导致有的民办高校甚至办学许可证已经到期，但是无法按时更换。二、民办高校实施分类管理面临的主要困难（一）利益相关者众多且构成复杂《全国教育事业统计公报》数据显示，截至2019年底，全国共有民办高校757所（含独立学院257所，成人民办高校1所），占全国高校数的28.1%；民办高校在校生708.83万人，占全国高校在校生的21.36%，全国平均每5名大学生中就有1名在民办高校就读。另据国家统计局数据显示,2019年，全国民办高校教职工共有46.23万人。民办高校营利或非营利分类管理政策对象就是上述这些高校，其利益相关者除了举办者，还包括教职工和学生等群体，涉及人数众多，政策执行难度较大。其中，举办者既是“营、非选择“的决策者，也是最重要的政策对象。但中国民办高校的举办者构成较为复杂，有关调查显示，30%属于个人办学，30%属于企业办学，10%属于国有民办，10%属于共同治理，其余20%属于股份制形式。不同举办者的诉求存在较大差异，其中，国有民办型和共同治理型的民办高校的举办者乐于选择"非营利性"而获得更多的政府扶持和社会认同，而个人办学型等民办高校的举办者既希望获得政府扶持，又希望得到一定的合理回报。此外，截至2020年底，中国还有独立学院189所，占民办高校总数的25%。独立学院的办学主体多元、合作模式多样、各地差异较大，情况也更加复杂，其转设进度直接影响到民办高校分类管理进程。（二）分类管理的配套政策不完善国家层面政策法规需要进一步完善。2021年4月，国务院已经正式颁布修订后的《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》），对于民办学校关联交易、集团化办学等各界关切的内容作出明确规定，为分类管理提供了重要遵循。但对于非营利性民办高校的财务监管、治理结构、第三方评价等事项仍有待进一步完善，民办教育工作部际联席会议确定拟制定的《民办高等学校内部治理实施细则》《非营利性民办学校监督管理实施细则》《非营利性民办高校财务监管办法》等文件仍未出台。省级层面的实施细则仍原则性过强、操作性偏弱。虽然31个省级政府沿袭国家规定先后出台了地方民办教育促进法实施细则，但一些关键问题仍相对模糊、语焉不详，政策并不完备，举办者比较关注的土地问题、税收优惠、补偿或奖励标准等问题仍不明确。民办高校法人身份转变缺乏明确的政策指导。举办者作出"营、非选择"前，必须开展学校自查工作，但却没有完备的配套政策指导来界定民办高校的资产权属、用地、资金来源等内部决策信息，而这些信息直接影响分类管理的有效推进。（三）选择”非营利性"利益调适幅度较大中国多数民办高校是在鼓励投资办学的国情下发展起来的，起初具有投资办学的本质特性。例如，上海的21所民办高校中，只有杉达学院一家是靠捐资滚动发展起来的，其他全是投资办学。新《民促法》明确规定民办高校选择“营利性”则“可以取得办学收益“，选择“非营利性”则“不得取得办学收益“，这与以往“合理回报“模糊界定存在本质差别，与"合理回报"相比，非营利性民办高校办学收益的调适幅度较大，甚至与部分举办者投资办学的初衷相悖。《民法典》规定："非营利法人终止时，不得分配剩余财产，自然人合法的私有财产，可以依法继承。“即：非营利性民办高校终止时，无法分配和继承财产，而营利性民办高校则可分配可继承。也就是说，如果选择"非营利性“，起初的投资办学将转变为“捐资办学”，对于资产高达数亿元的民办高校来说，财产分配和继承的调适幅度较大，导致民办高校的举办者做出"非营利性"选择心存顾虑。（四）举办者对分类管理存在不同解读实行分类管理是对前一阶段民办高校发展不规范的纠偏，是民办高等教育走向健康发展的必由之路。但调研发现，民办高校的举办者对分类管理仍然存在不同解读：一部分举办者心存侥幸，认为选择登记为“非营利“以后，实则延续以往，采取多种途径取得办学收益。但《实施条例》第四十五条明确规定"民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度“。教育、人力资源社会保障以及财政等部门将按年度对非营利性民办高校关联交易进行审查与监管，过往的"模糊区域“将触碰法律红线，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。另一部分举办者则心存悲观情绪，认为未来生源、政策等不确定、社会认可度不高的情况下，选择登记为“营利性”，便主动放弃各项优惠扶持政策，学校难以持续发展。在此背景下，民办高校举办者陷入"营、非选择“的两难境地：选择营利性，担心、死路一条；选择非营利性，又心有不甘。三、加快民办高校分类登记和管理的政策建议（一）进一步加强政策宣传和引导新《民促法》的16项修订可概括为"分类"和"规范"两个方面。“分类“主要体现在分类办学性质和收益、分类政策取向和分类学费管理等。"规范”主要体现在规范学校的法人属性、规范产权归属问题和规范监督机制等。新《民促法》的实施，必将终结“以非营利之名而行营利之实“的第三条道路。民办高校的举办者必须清晰地认识国家对民办高校分类管理、规范办学的科学性。"营、非选择”的决策不止是一道选择题，还是一道与以往的"合理回报”存在本质差别的必答题，存在侥幸心理的举办者需要认清形势；同时，存在悲观情绪的举办者也无须多虑，"差别化扶持“不等同于“不扶持“，营利性民办高校同样享受国家规定的税收优惠、政府购买服务、助学贷款、奖助学金等扶持政策。民办高校的举办者只有“营、非选择"的决策"选得对"，学校才能“立得住“。放眼未来，中国民办高校公益性将更加凸显，非营利性民办高校将成为民办高等教育的主体力量，或将出现一批高水平非营利性民办高校和一小批特色化办学的营利性民办高校。（二）尽快完善配套政策并加大支持力度要想让民办高校的举办者在“有限理性“下做出"满意“决策，必须尽快完善国家和省（自治区、直辖市）政策法规。各省（自治区、直辖市）教育行政部门亟须明确补偿与奖励、税收优惠、财政扶持、土地划拨与差价补缴、分类登记程序、操作细则等举办者最为关心的关键事项，以及从政策上正面回应社会保险、退休金、评优评先、职称评审、培训等民办学校教师最关心的问题。这方面，浙江民办教育"1+7”分类管理政策较为详细。温州作为"样板“在资产认定、”一件事联办“、奖励办法、土地处置、税费等方面进行了有益探索，在民办学校教师保障制度方面也进行了创新。但目前，仅有学前、普通高中两个学段取得了分类登记的阶段性进展，而温州商学院等4所民办高校尚未做出“营、非选择”的登记。此外，温州"样板“也存在一些亟待解决的其他问题，例如，市级政策偏宏观而缺乏具体操作性、多部门协调机制不完善等。这些都是后续需要进一步完善相关配套政策并加大政策支持力度加以解决的。公益性办学是国家和省（自治区、直辖市）政策倡导方向，而非营利性民办高校尚未形成规模的重要原因在于相关扶持政策没有落实到位。为引导民办高校公益性办学，提高办学水平，各地还应结合实情，通过制定并有力执行2016年印发的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）关于加大财政投入、创新财政扶持方式、税收激励、师生权益保障等政策，以及有效落实《实施条例》第十三条关于集团化办学的”非营利性”民办高校转让时不得变更学校“非营利”性质的规定，以保障非营利性民办高校权益，推动非营利性民办高校的培育与健康可持续发展。（三）处理好分类管理过程中的利益补偿新《民促法》规定非营利性民办高校不能取得办学收益,《民法典》第八十七条则规定“非营利法人不向出资人、设立人或者会员分配所取得的利润"。两部法规高度一致地体现了对非营利性民办高校的规范性要求。与以往"合理回报“相比，"不能取得办学收益"使大多数民办高校举办者利益极大受损而不愿意选择"非营利性“。举办者一旦选择“非营利“，投资办学将转变为捐资办学，私有财产转变为公有财产，管理权也将丧失。此外，《民法典》第九十五、第一百二十四条还规定了“非营利法人终止时，不得分配剩余财产“以及"自然人合法的私有财产，可以依法继承"。新《公司法》第七十五条规定：“自然人股东死亡后，其合法继承人可以继承股东资格。“《若干意见》则明确规定"营利性民办学校财务清算后依照《公司法》规定处理“。根据以上法律法规的规定，选择营利性则可继承合法财产，选择非营利性则不能分配和继承剩余财产。因此，对选择登记为"非营利性“民办高校的举办者的历史贡献需要有合理的补偿办法，例如，温州规定选择登记为非营利性的民办学校终止时，如果财产依法清偿后有剩余，按不低于学校净资产20%的比例给予奖励。这正是消除举办者"非营利性”选择顾虑的重要手段。（四）加快独立学院转设工作《实施条例》第七条明确规定"公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益"。这意味着独立学院在"营、非选择“时，不能选择营利性。如果要选择营利性，必须首先脱离公办高校。事实上，独立学院的许多民营企业投资者当初是出于投资办学、获取回报的动机创办学校的。2020年5月，为