毕业论文-地方政府税收竞争成因及效应分析

南京审计大学本科生毕业论文题目：地方政府税收竞争成因及效应分析姓名：学号二级学院：公共经济学院班级:13级税收2班专业：税收学指导教师：江克忠职称：讲师二017年4月 地方政府税收竞争成因及效应分析 【摘要】在1994年我国财税体制改革之后，中央和地方之间的财政权限得到了更明确的分划。为了增加财政收入以及辖区内居民的福利，追求地方经济利益最大化，各地方政府以差异性税收政策为主要手段，展开了以税收竞争为核心的财政竞争。地方政府间的税收竞争在促进经济增长的同时，也出现了恶性竞争带来的一系列问题，不仅造成了不良经济效应，还削弱了法律法规制度的权威。本文以地方政府税收竞争的机理为出发点，探讨该现象的成因，介绍相应的类型和体现形式，结合数据重点分析税收竞争带来的效应，并针对无序税收竞争带来的负面效应从内部和外部两个方面提出了可以采取的规范型措施。【关键词】分税制；地方政府；税收竞争；

AnalysisoftheeffectoftaxcompetitioninlocalgovernmentAbstract：AfterChina’staxdecentralizationreformingoffiscalsystemin1994,thedivisionoffiscalpowerbetweencentralgovernmentandlocalgovernmenthasbeenconfirmed.Inordertoincreasethefinancialrevenueandwelfareofresidentsinthearea,andtopursuitofthemaximizationofeconomicinterests,thelocalgovernmentenforcesdifferenttaxpoliciesasmeanstoexpandthetaxcompetitionasthecoreofthefiscalcompetitionamonglocalgovernments.Whilepromotingeconomicgrowth,taxcompetitionalsobringsupaseriesofproblem,whichdonotonlycauseviciouseconomiceffect,butalsoweakentheauthorityoflawsandregulations.Startedfromthelocalgovernmentmechanismoftaxcompetition,thisarticleexplainstherelatedtheoriesofbothdomesticandabroadfield,discussesthecausesoftaxcompetitioneffect,andexplainsdifferenttypesandformsoftaxcompetition.Baseduponthenegativeeffecttheunorderedtaxcompetitionbringsabout,theauthorcameupwithsomesuggestionsofbothexternalandinternalrestriction.Keywords:TaxdecentralizationreformingLocalgovernmentTaxcompetition

目录TOC\o"1-2"\h\u【摘要】 IAnalysisoftheeffectoftaxcompetitioninlocalgovernment IIAbstract II一、引言 2二、地方政府税收竞争概述 2（一）地方政府税收竞争的发展 2（二）地方税收竞争的成因 3三、地方政府税收竞争类型 6（一）地方税收竞争的类型 6（二）地方税收竞争的形式 7四、地方政府税收竞争效应分析 8（一）积极效应 8（二）消极效应 9五、规范地方政府税收竞争的政策组合 10（一）内部治理 10（二）外部治理 11参考文献 12致谢 13

TOC\h\z\c"图表"图表目录图表2中央和地方财政支出比较 3图表2中央和地方财政支出比较 3图表1中央和地方财政收入比较 3TOC\h\z\c"表格"表格1改革后转移支付类型及比重 5表格2两省财政收入人均情况比较 6表格3两省财政收入人均情况比较 8表格4两省地区固定资产投资人均情况比较 9表格52015年我国财政收入结构情况（单位：亿元） 9表格6云南省地方政府负债情况分析 10一、引言我国现行的财政体系制度是中央和地方政府之间财政权力相互分化、相互制约的一种体系制度。自1994年正式实行以来，这种分权制的财政机制取得了一系列显著的正面效应，特别是表现在其对经济发展起到的推动作用上。从经济结构的角度出发，财政分权刺激了地方政府的市场化，改变了过去传统体制下地方政府对经济发展的漠然态度，燃起了地方政府的对财政收入的理财兴趣，对经济的快速增长产生了显著的积极效应。从政治角度来讲，这种制度改变了官员获取政治晋升的评价标准，促使地方政府官员想尽办法提高本区域的财政收入，整合利用一切资源来推动经济增长。但任何制度都无法做到百利而无一害，财政分权制也不例外。分税制还带来了资源非效率配置、税收负担不公平、地方政府财政风险等弊端。因此，本文分析了财政分权制造成的地方政府税收竞争带来的正负两方面效应，并进一步讨论起产生原因及影响，力求探索一种合理的改进措施能使得分税制可以在发挥其积极影响的同时，克服其制度缺陷，对我国在经济发展新常态下维持宏观经济稳定，促进资源有效配置等方面产生正面效应。二、地方政府税收竞争概述（一）地方政府税收竞争的发展1.地方政府税收竞争的形成在1949年以来的一定时期内，我国实行的财政体制是中央集权再将收入下放地方为主的统收统支制。在这种体制之下地方政府的经济利益不具有独立性，且财权有限，不足以采取经济措施参与税收竞争。自1978年十一届三中全会起，我国的经济体制改革开始进行，试图通过市场化渐进过程来重新明确政府和社会的关系以及界定政府职能，甚至进行政府内部的市场化改革，将承包制引入了政府内部，这也就是早期出现的财政包干制度。由于省级政府在财政这一方面的经济利益上拥有了一定自主权和独立性，各个省级政府也就产生了追求经济发展的动力，产生了相应的辖区内以税收竞争为核心的财政竞争模式。1994年分税制财政体制改革启动后，进一步明确了收入分配关系。在我国经济高速发展的过程中，分权竞争体制以及政绩评估制度使得我国地方政府对财政利益产生了密切的关注。一方面，税收作为财政收入的主要形式，成为了地方政府经济利益争夺的中心，另一方面，为了在人才、资源、资金、技术等方面的争夺中处于上风，各地方政府开始采取各种相关税收优惠政策来追求这些方面的资源。2.地方政府税收竞争的现状总的来说，目前实行的分税制的财政体制在对收入进行划分时考虑的因素众多，既要维护中央政府的财权，又要对地方政府的收入进行适当的分配，这种情况下难以对地方合理的收入规模做出合理安排。种种因素导致地方政府的税收收入规模过小，且缺乏相应的健全合理的转移支付制度，与此同时地方政府的事务范围在经济体制改革中逐步扩大，财权不断向中央集中，而事权不断向地方下放，使得各地方政府不得不通过税收竞争来获取其履行扩大的公共义务所必要的财政资金。（二）地方税收竞争的成因1.不完善的制度1994年的分税制改革带来了一些问题，例如：地方政府财政收入的规模小，而支出的规模大，收支不配套体现出财权和事权不相匹配。在2011至2015年间，地方财政收入增长速度较中央财政速度稍快一些，但二者比例大约为50%，差距不大且呈现缩小趋势；而地方财政支出金额约为中央财政支出金额的5倍，且这一差距还呈现出扩大的趋势。可以看出，地方政府的收入和支出之间存在着较为明显的不对等，在没有合理消除不对等制度的情况下，地方财政会出现明显的吃紧，地方经济建设难以得到支持，甚至连地方行政机构的运转都将面临巨大的挑战。此时，地方政府只能想方设法争夺财政收入来源。图表SEQ图表\*ARABIC1中央和地方财政收入比较图表SEQ图表\*ARABIC2中央和地方财政支出比较数据来源：国家统计局官方网站中央试图通过转移支付的制度来解决这一问题，这种方式虽然有效地弥补了地方政府财政收支之间的缺口，但增加了制度的复杂性，缺乏足够的透明性，也存在很大的不稳定因素。并且转移支付的资金结构上也存在一些特点。就地方政府对该类资金的使用自由决定程度上来看，税收返还大于一般性转移支付大于专项转移支付。图表SEQ图表\*ARABIC2图表SEQ图表\*ARABIC2中央和地方财政支出比较表格SEQ表格\*ARABIC1改革后转移支付类型及比重年份总额（亿元）税收返还金额一般性转移支付金额专项转移支付金额总额（亿元）比重（%）总额（亿元）比重（%）总额（亿元）比重（%）19952532.891867.2673.72290.9011.48374.7314.7919962672.351948.6472.92234.918.79488.8018.2919972800.902011.6371.82273.379.76515.9018.4219983285.332082.7763.40313.119.53889.4527.0719993992.282120.5753.12511.3912.811360.3234.0720004747.652206.5446.48893.3718.821647.7434.7120016117.182308.8637.741604.7926.232203.5336.0220027352.713006.8240.891944.0826.442401.8132.6720038058.193425.2742.512241.1927.812391.7329.68200410222.444051.0039.632933.7328.703237.7131.67200511473.004144.0036.123812.0033.233517.0030.65200822990.764282.1618.638746.2138.049962.3943.33200928621.304942.2717.2711319.8939.5512359.1443005004.3616.3512295.7340.1713310.9143.48201137310.005067.9913.5817336.7746.4714905.2439.95201245101.005188.5511.5022526.1949.9517386.2638.55201348019.925046.7410.5024362.7250.7318610.4638.77201451591.045081.559.8527568.3753.4418941.1236.71201555097.515018.869.1128455.0251.6421623.6339.25数据来源：国家统计局官方网站2.政策选择原因改革开放政策实行后，我国推行的经济发展战略是让东南沿海地区优先发展、并以此带动其他地区发展。为此，我国设置了许多税收优惠政策来鼓励企业对相应地区进行投资开发。一方面来看，这种区域性税收优惠政策吸引了很多资本、劳动力等资源，推动了东部的快速发展，另一方面，东西部区域之间的发展状况差异被进一步放大。而2000年起，为了缩小东西发展差距，我国开始实行西部大开发计划，对西部地区也开始实行一定的税收优惠政策，鼓励生产要素向西部地区流动。以2005-2015年间的江苏省和甘肃省为例，这两处地方政府财政收入总额在逐年上涨，而位于东南沿海的江苏省和位于西部的甘肃省相比，增长幅度更为明显。而江苏省的人均财政收入保持在甘肃省的3.4倍以上。可见我国东西部之间之所以展开税收竞争，一定程度上是由我国实施的满足不同经济发展战略的税收优惠政策促成的。表格SEQ表格\*ARABIC2两省财政收入人均情况比较2015年财政收入总额（亿元）2015年人均财政收入（万元）2010年财政收入总额（亿元）2010年人均财政收入（万元）2005年财政收入总额（亿元）2005年人均财政收入（万元）江苏省8028.591.014079.860.521322.680.17甘肃省743.860.29353.580.14123.500.05数据来源：国家统计局官方网站3.地方税收立法权不独立与其他国家相比较之下，我国的地方政府立法权限较低，地方税收管理权仅限于制定某些地方税种实施细则，而没有权力对更重要的税收因素进行调整。整体上来看，中央将税收立法权集中起来，使得地方政府的税收权力一再被削弱，而相应的事情又被下放给地方处理，事权和财权不对等，因此地方政府会想办法扩宽财政收入来源，通过税收竞争抢夺税源。4.官员晋升考核机制不完善我国目前的官员考察机制里，主要考察的干部政绩体现在其管辖区域内的地方经济发展程度，具体体现在财政收入情况、区域经济总额、失业率、城乡居民收入等等方面。这种考核制度一定程度上激励了官员们积极对待本区域内的经济建设，但也存在着一定的缺陷，例如加剧了税收竞争为手段的财政收入竞争。三、地方政府税收竞争类型（一）地方税收竞争的类型1.以招商引资为导向的税收竞争在财政分税制改革以后，为了提高地方经济发展水平，地方政府尽可能在职权范围内采取各种税收优惠措施吸引投资。为了避免越权违规减免税收的现象，中央不断进行着多方面大范围的减免税清查，这在一定程度上对滥用职权违规减免的现象造成了一定遏制，但由于吸引外来投资对地方经济发展的重要性和减免手段的多样性，繁杂的税收优惠政策仍然存在。2.以地方保护主义为导向的税收竞争地方保护主义是指政府对本地和外地企业实行不同政策，对本地企业进行保护，对辖区外的企业设置种种壁垒。税收竞争是省级政府实行地方保护主义的一项重要手段，主要是通过差别性税收规定设置壁垒，对经济违法姑息包庇等等。这一类的税收竞争往往会对偷欠税等行为推波助澜，对宏观经济的健康运行造成不良影响。（二）地方税收竞争的形式1.优惠税率或定期减免税这种形式的税收竞争在招商引资方面和地方保护主义方面均存在，主要体现为对特定的纳税人给予承诺，允许其见面或延迟缴纳本应在固定时期内缴纳的税款，或直接对其许诺相对较低的优惠税率。地方政府往往企图通过这种短期内的让利，来换取保证外地企业在本地的稳定投资，或维持本地企业相对于外地企业的经济竞争力，以此来谋取更为长远的财政利益。而按照现行税法规定，只有中央才有权力出台减免税政策，因此这一类的承诺实际上并不具有合法性。但由于税收政策本身具有一定程度的弹性，再加上地方政府在税收执法的过程中具有相当的影响力，擅自承诺优惠税率甚至减免税的现象仍然存在。2.税收财政返还或奖励1994年以来，地方政府为了吸引外地投资来发展辖区内的经济，常常尽可能在力所能及的范围内将地方税收按一定比例返还或奖励给纳税人。虽然在一定时期内这种制度有利于地方招商引资和区域经济的发展，但这种做法同时也阻碍了税法的完整执行，加剧了地方政府之间的恶性竞争，滋生了政府官员的腐败现象，影响社会公平正义。3.引税或买卖税引税主要指许诺一些税收优惠，去跟税源所在地税务机关争夺税收；这里主要强调的是地方政府相关行政人员凭借人情关系，对外地税源提供者进行游说和拉拢，使其流入本地区。在我国重人情、讲面子的社会文化里，这种所谓的帮助是“理所应当”的事，在多数情况下，人们往往会受到人情这种社会道德的约束，不得不选择支持委托之人的相应工作。买税卖税，是指税务机关为完成税收任务，变相地将本不属于辖区内的税款通过许诺好处等等手段纳入本辖区的行为。由于各级政府部门在评估行政人员业绩的重要指标和分配财政收入的时候，常常将是否完成税收任务作为依据，所以这种明显不合规的现象一直屡禁不止。四、地方政府税收竞争效应分析（一）积极效应1.促进地方经济发展以国家实行向东部倾斜的税收优惠政策的经验来看，这一政策使东部地区吸引了大量的外资,对当地的经济快速增长起到了有效的推动作用。1991年7月1日起实行了《外商投资企业和外国企业所得税法》，对东部沿海地区涉外税务方面提供了可观的优惠，从而掀起了东部沿海城市的一场投资热。以上海市为例，从该法施行的1991年到1995年间，上海市的固定资产投资额由258.3上涨到1601.79亿元，增长了约6.2倍，而同期国内固定资产投资额由5594.5上涨到20019.3亿元，增长了约3.57倍。快速增长的外资投入促进了经济迅速发展，促使上海成为我国一线金融城市。数据来源：国家统计局官方网站数据整理2.促进生产要素的流动再以江苏省和甘肃省为例，2005-2015年间，这两个地方政府财政收入总额在逐年上涨，但位于东南沿海地区的江苏省和位于西部地区的甘肃省相比，增长幅度更为明显。从人均财政收入的角度看，江苏省一直保持在甘肃省的3.4倍以上。而甘肃省人均固定资产投资的增长幅度远超江苏省，这表明在甘肃省人均实行了税收优惠政策、从而导致财政负担较小的情况下，资本更多地流入了本地区。可见我国实施的这种政策，一定程度上可以促进生产要素在地区之间的流动。我们可以通过制定合理的差异性地方税收优惠政策，促使生产资源按照政策走向更合理地进行分配，提高效率。表格3两省财政收入人均情况比较2015年财政收入总额（亿元）2015年人均财政收入（万元）2010年财政收入总额（亿元）2010年人均财政收入（万元）2005年财政收入总额（亿元）2005年人均财政收入（万元）江苏省8028.591.014079.860.521322.680.17甘肃省743.860.29353.580.14123.500.05表格4两省地区固定资产投资人均情况比较2015年固定资产投资（亿元）2015年人均固定资产投资（万元）2010年固定资产投资（亿元）2010年固定资产投资（万元）2005固定资产投资（亿元）2005年人均固定资产投资（万元）江苏省46246.875.8023184.282.958165.381.08甘肃省8754.233.373158.341.23870.360.35数据来源：国家统计局官方网站 3.提高官员服务意识和政务效率在税收竞争的环境与压力下,一方面,越来越重视辖区内经济环境的改善,加强基础设施和公共服务系统的建设,提供良好的投资和生活环境另一方面,优化了地方政府的管理方式,提高了政务效率和质量,政策法规的透明度,树立起纳税服务意识,创造良好的纳税环境,从整体环境上吸引资本和人才,从而发展本地区经济。（二）消极效应1.政府收入结构扭曲从2015年我国财政收入结构情况来看，地方和中央税收收入总额相近，但地方财政收入中，税收以外的其他收入金额都大于中央的相应收入，且地方财政收入中还额外包含了其他成分，从而导致地方财政总收入金额大于中央的金额。中央占比远小于地方占比的非税收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入为地方政府履行其相应公共义务提供了经济支持，但由于缺乏可控标准，不规范收费等行为将会带来一系列非市场因素造成的经济效率损失。表格52015年我国财政收入结构情况（单位：亿元）财政税收非税专项行政事业性收费罚没其他国有资本经营国有资源(资产)有偿使用中央69267.1962260.277006.92574.72460.94113.96224.70地方83002.0462661.9320340.116410.364412.081762.901843.27690.765220.74国家152269.23124922.2027347.036985.084873.021876.862067.97数据来源：国家统计局官方网站2.产生财政风险2011年至2015年，云南省政府以负债率为主要表现的财政压力逐年上涨。其中一个重要原因就是税收竞争对其自身造成的财政负担。表格6云南省地方政府负债情况分析负债合计流动负债长期负债所有者权益2015年2476.042151.171217.322014年2034.641767.871023.742012年1376.661245.8198.38719.872011年1140.861050.7084.62596.95数据来源：国家统计局官方网站事实上，在竞相实施税收优惠政策的过程中，为了在竞争中取得优势，地方政府可能会出现不合理不合规地一味让利情况。地方政府陷入逐底竞争的困境，会造成地方经济的普遍困难，尤其对落后地区的财政方面造成巨大的风险。3.扩大区域经济鸿沟前文所述的恶性税收竞争继续进行下去，必然会使区域经济鸿沟越来越大。因为发达地区的地方政府本身就具有强大的经济实力，在竞争中处于较为优势的地方，凭借自己的财政实力，它们可以在税收优惠政策等方面做出让利更多的决策，同时由于它们在发达程度上本身就对优质生产要素具有更强的吸引力，所以各种要素很容易从本身就相对落后的地区输入到发达地区，带来更多不公。五、规范地方政府税收竞争的政策组合（一）内部治理 1.明确各级地方政府的权责范围在政策规划方面，各级地方政府应当更加明确地划分权责范围，在追求区域经济发展的同时，顾及自己的职权范围，建立更具体确实可行的权力约束方案。应当建立健全更为合理的官员考核评估制度，除了考虑区域经济发展状况外，应当建立考核增进区域居民福利程度的指标，例如公共服务、环境保护、居民生活满意程度等等。同时，应当适当将官员的任期延长，以此来减缓政府领导只顾短期经济利益而忽视长期发展的问题。2.协调地方政府之间的关系为了避免恶性税收竞争的不良效应，同级地方政府之间应该建立互利互惠、平等互助的交流氛围，在公平竞争的基础上实现共同发展。不仅在平时要加强信息交流合作，在遇到问题和分歧时，也应该在公开公正的条件下，进行通过对话协商谈判，完善原有的财政关系分配方案。3.完善地方政府间的税收信息化机制充分利用互联网信息沟通手段，加强各级地方政府之间的交流合作，建立健全税源信息管理系统，进一步完善网络申报系统等，形成更加透明的税收网络管理体系，同时提升为纳税人服务的水平，提高税收经济决策水平。（二）外部治理1.合理划分中央和地方的财政权限（1）首先要对中央和地方之间的事权范围进行合理的划分。明确中央和地方财政支出范围，主要包括进一步明确中央与地方财政的投资性支出、政府行政管理支出和教育、文化、卫生以及科学事业经费支出范围。（2）在明确了事权划分的基础上，针对具体的提供公共产品和公共服务、维持经济健康运行、促进生产要素合理安排等方面分配收入，尽量做到财权事权相互配套符合，降低对转移支付的依赖性。（3）将税收立法权以规范的形式适当下放给地方政府，并使地方政府能在合法范围内因地制宜地展开税收管理的工作，