卫生监督如此问责能走多远

卫生监督如此问责能走多远一段时间以来，闻知几起非法行医造成患者死亡与卫生监督员受责任追究的案件，心中非常沉重。一是为那些在非法行医中死亡的患者感到悲痛与惋惜，再就是为那些由于案件牵连被问责被追究刑事责任的卫生监督员感到委屈与伤感。回顾一下几起案件的简要情况。案件一。卫生监督员在查处一家无证非法行医诊所时，因另一家无证行医诊所不开门又无招牌标志而未能查处。后来，未被查处的无证行医诊所继续非法行医，因患者药物过敏抢救无效而死亡。无证行医者被判刑，卫生监督员被起诉追究刑责。案件二。卫生院使用无医师资格人员行医，造成患者死亡。卫生院院长行政处分，卫生监督员被起诉追究刑责。案件三。曾经的乡村医生开设药店，在药店内无证非法行医造成患者死亡。无证行医者被判刑，卫生监督员被起诉追究刑责。（这类事件本人也深有体会：我县一个即将纳入乡村医生的人在自家开设的药店非法行医致人死亡，作为卫生监督员我也曾经被县检察院喊去问话，要追究我们监管不力的责任，虽然最终经多方协调没有被追究，但是其中的感觉真的是一言难尽。）在这三起案件中有一个共同的现象，涉案的卫生监督机构都是县区一级的，被起诉责任的卫生监督员都是科长职务。在这些案件中，卫生监督员是否应该追究渎职的刑事责任，有许多值得研究探讨的问题。要科学严谨地研究探讨案件中的问题，需要权威部门和专家主持与参与，需要有详细全面的案件相关细节与背景资料，由于我只是一个普通卫生监督员，手头也没有详尽的资料，无法做到科学严谨的研究探讨。我只想把现在基层卫生监督的现状和个人的一些想法说出来，希望能够引起上级和同行的充分重视。县一级卫生监督机构担负着最基层的卫生监督行政执法任务，按照《卫生部关于切实落实监管职责

进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》的精神，卫生监督机构“参照辖区每万名常住人口配备1-1.5名卫生监督员的标准，测算所需卫生监督执法人员编制。”

这个参照标准其实早已提出，但是一直无法实现，因此导致基层监督队伍人员严重不足，监督员严重超负荷工作，无法达到应有的监督效能和监督覆盖率。因此造成的监管缺位，由卫生监督员个人来承担责任，无论如何都是说不过去的。就我所在的县，辖区常住人口约40万，卫生监督所现有人员10人（半年前只有8人），真正到一线开展卫生监督的工作人员实际只有5人，需要监管的医疗机构、公共场所、学校、托幼机构、传染病防治、放射卫生、生活饮用水和集中供水单位、健康相关产品生产经营企业等监管对象有1500余家，人均应监督单位数量达到300家左右。除日常监督外，还要查处违法案件，调查处理群众举报投诉，要全面覆盖、规范地进行监督是完全不可能的。基层卫生监督机构工作条件差，监管对象分布在城乡农村甚至边远山区，而工作用车辆严重不足，实际工作中只能突出重点，难以面面具到，出现监管漏洞完全是情理之中的事。俗话说“巧媳妇难为无米之炊”，“少米之炊”其实一样难为。基层卫生监督员的待遇也不乐观，以前是以职称定工资标准，除工资以外单位按月发给奖金补贴，努力学习和工作，晋升、提高待遇都有盼头。现在许多地方都实行公务员或者参照公务员管理，工资标准不能按照职称定，除担任领导职务的人员外，其他所有监督员不管学历、资历都只能定个科员待遇，致使工作了几十年和工作没几年的人员工资没多大差别，每月工资加补贴只有二千多元。相比同是行政执法的其他部门人员，待遇低得有些可怜，而且除去每两年考核合格晋升一级工资外，再无其他可晋升和提高待遇的途径了，正所谓“起床一伸腰就碰到天花板”，这种状况已经严重挫伤监督员的士气和工作积极性。县级卫生监督员下乡每天补助差旅费2014年以前是十五元。基层卫生监督员不仅待遇低，执法工作环境也非常恶劣。他们在查处非法行医案件的时候，被围攻、殴打、威协的情况时有发生，人身安全保障堪忧。我的一个同事，当年还是卫生监督所的领导，带队下乡查处非法行医案件，就被非法行医者煽动不明真相的群众进行围攻。而我本人也在查处一起药店非法行医过程中，被店主前后打电话进行人身安全威协达3个月之久。这只是发生在我身边同事和自己身上的事情，由此推想全国该有多少这样的事情呢？作为基层卫生监督员，我们不仅仅是用自己的努力工作来维护卫生服务领域的正常秩序，也是在用自己的人身安危来维护卫生服务领域的正常秩序。在基层卫生监督机构工作，一个监督科室甚至一名卫生监督员要负责几个专业的监督执法，相反的省、市级卫生监督机构都是一个监督科室负责一个专业的监督执法，县、区级监督科室的工作量可想而知。更难堪的是，上级机构可以指导甚至要求下级开展各种专项行动，这些临时性的工作占用了基层很大的时间与人力资源，上级布置的工作肯定是要完成的，那么，基层人员还有多少时间、精力完成自己的本职工作？基层卫生监督机构的科长有职、无“权”、无“利”，却担着天大的责任。他们挂着“科长”的名头，无权决定重大问题的处置，只能按照领导的要求去做，在很多情况下就连科室人员的工作安排也无权决定。他们名为科长，是一个单位的中层领导，却没有能够与待遇挂钩的“级别”，领的是科员的工资；他们没有职务津贴，没有交通、通讯补贴，外出工作需要电话联系，自己还要倒贴电话费。他们往往身兼数职，既当科长又是监督员，一个人做着几个人的工作，领的只是与普通监督员一样的一份工资和补贴；为了尽快写出上级临时需要的工作计划、总结或者需要准备的其它材料，却不得不加班加点，这些工作都是义务性的，没有加班工资也没有补贴。他们都有较强的工作和组织能力，都是单位的业务骨干，除少数可能晋升担任领导职务外，在现在体制下绝大部分已经没有什么晋升的“前途”了，但是，他们仍然競競业业地工作，无怨无悔，因为，他们不仅把卫生监督作为自己的一份工作，更重要的是作为一份事业。曾经看到一个被起诉的县级卫生监督所的科长的起诉材料，被追责起诉的原因是药店非法行医致人死亡。检察院在起诉书中用这样词语来描述其“罪行”，“偏重于食品卫生监督，疏于医疗机构监督”；“只对公路沿线交通方便的医疗机构进行监督，没有对偏远农村的卫生所进行监督”等等。即使实际情况如此，卫生监督工作的这个现状，难道仅仅是这个科长的过失过错吗？更不可思议的是，为了证明这位被追责起诉的科长的渎职、失职和负有责任，其所在县卫生局竟然出具证明，向检察部门证明打击非法行医只是县卫生监督所的职责，而不是县卫生局的职责。真的令人心寒。除了上面所述基层卫生监督员工作的难处与艰辛以外，还有一个必须引起重视的问题。卫生部自2002年发文要求推行食品卫生监督量化分级管理制度以来，似乎对卫生监督领域所涉行业的量化分级管理乐此不疲，相继出台了公共场所卫生监督量化分级管理的政策。作为国家层面的卫生监督主管部门，积极探索监督管理的政策、机制、方法等等本无可厚非，可关键的是实行这些量化分级管理要求的是“自愿原则”，反过来又层层给下级下达工作任务指标，形成了这样一个工作局面，即对管理相对人来说是“自愿”实行量化分级管理，对下级卫生监督机构和监督员来说就是一项硬性的任务指标。一方面是管理相对人（经营者）的“自愿”，另一方面是管理者的“硬性的任务”，这个工作该怎么做？为了完成任务指标，卫生监督员只好低三下四求他们配合工作完成任务，人家不高兴不配合你还没法开展工作完成任务，完全一个本未倒置的工作。虽然如此，卫生监督员还是要厚着脸皮去做，花费很大的时间精力去完成任务。如此这般，他们还有多少时间和精力去做本该倾尽全力去做的各项卫生监督本职工作？开展量化管理的行业都是已经达到相关行政许可准入标准了的，量化管理只是在一些具体做法上进行了细化，而这个细化却不具备强制性，也就是说法律法规没有要求管理相对人必须达到某个级别的标准才能营业，所谓量化管理级别纯粹就是经营者自愿的问题，最终却强加到了卫生监督员的头上。对现有卫生监督领域行业量化分级管理制度政策的微词或者说非议，不仅是我本人所持观点，许多卫生监督员都是如此，说明了什么问题？说明这个政策不合实际，说明这个制度不好推行，说明这个工作不应该这样来做。卫生监督的管辖范围除去公立医疗机构外，其余都是私营经济体，应该遵循市场规律进行运作，遵循市场经济的淘汰机制，卫生监督人员要做的是监督他们依法经营，查处违法行为，帮助和指导经营者如何依法经营，遵守国家的卫生法律法规政策和卫生标准，而不是提升他们的经营规模和档次（这里提及的经营规模和档次跟开展量化管理息息相关，达不到相应的规模无法达到量化管理的更高一级级别）。那么，卫生监督领域行业量化分级管理制度政策怎样做才更合理更有效呢？依本人笨拙之见，应该把对管理相对人的“自愿原则”改成“强制性标准原则”（或者称“强制性规范原则”），应该把量化分级管理制度与内容融入各行业卫生规范、标准之中去，让量化分级管理与经营单位的规格、规模、档次挂钩，把实行量化分级管理作为一个必备经营条件，作为经营者必须履行的一个义务与责任，这样的话，推行量化分级管理的目标实现了，卫生监督机构与监督员和经营者的工作关系也不会“序位倒置”，工作责任性质也不会“本未倒置”了。这样的改革何乐而不为？回过头来，继续说说卫生监督员的现状。对于卫生监督和卫生监督员的现状，一位“宁俊网友”用诗歌写到：为了生活几乎不睡；点头哈腰就差下跪；日不能息夜不能寐；单位有事立马到位；屁大点事不敢得罪；一年到头不离岗位；劳动法规统统作废；身心憔悴无处流泪；逢年过节家人难会；变更签证让人崩溃；工资不高还装富贵；稍不留神就得犯罪；抛家舍业愧对长辈；身在其中方知其味；不敢奢望社会地位；全靠傻傻自我陶醉。再说说非法行医的问题。非法行医产生的原因有很多，有一些是深层的社会因素，根本的问题不解决，要想消灭非法行医是难以实现的。而要想消灭非法行医，短时间单独依靠卫生部门特别是卫生监督队伍的力量也是难以办到的。各级卫生执法机构打击非法行医行为多么艰难，曾经有人在“谷歌”上搜索了一下“黑诊所”，与此相关信息多达33万余条，这些与黑诊所相关的信息，往往又都与另外两个词相关联：一个是夺命，另一个是取缔（或查封、捣毁）。这一方面说明黑诊所在危害人民健康，另一方面说明，各级卫生执法机构在极力履行监管职责，查办非法行医行为，净化医疗服务市场。黑诊所之所以屡禁不绝，绝不单纯是一个地方的卫生执法人员监管没到位的问题，而是有着极其深刻的社会根源。首先，医疗保障不健全，群众看病难、看病贵，使得小诊所成了城市低收入群体，特别是外来打工者的最先选择。而在农村地区，由于交通不便且以低水平的乡村卫生所为主要医疗力量，群众就医相对困难又缺乏选择余地，黑诊所更易得到生存的土壤。综合这些因素，黑诊所也就有了赖以生存的市场环境。其次，卫生监管不力，这主要源于多年来卫生行政部门并没有一支专门从事医疗市场监管的执法队伍，虽然近年来成立的卫生监督局（所）将医疗市场监管列入了自己的职能，但队伍数量不足、执法水平不高的问题不是短时间内所能解决的，监管不力的现象存在也就在所难免了，因体制而产生的问题，不能让具体负责监管的个人承担责任。就我所在的单位而言，全县近40万人口，2003年成立卫生监督所，有职工7人，从事医疗卫生监督工作的卫生监督员就只有1人，而且这个人还不止是从事医疗机构监管，还要附带消毒产品、传染病防治、放射卫生等监管工作，这个现状一直持续了10年，每年的医疗机构换验证、医务人员执业注册、拟写相关工作方案、总结等就占用了大部分时间，有时候还需要加班才能完成，更不用说有效监管了。再其次，在现实情况下，非法行医的特殊性使得卫生执法人员很是无能为力。一方面是卫生监督员人员少，监管面宽，可能没顾过来；另一方面是在现实社会里，许多黑诊所都是隐藏在行医者的住家内，有的也没有明显标识，卫生执法人员很难发现，更无权进入其住房内进行检查，即使查到了，其诊室内往往只放几个空药箱，一个听诊器，一支体温表，即使明知其住房内藏有值钱的药物，但卫生执法人员也不能进屋搜查，将其取缔后，其还可换个更隐蔽的地方继续行医，没收和罚款等处罚达不到伤筋动骨的程度。还有一个现象不知大家有没有注意，就是自从药店普及以后，从城市到农村，大大小小的药店几乎遍地都是，尤其在农村地区，有些人最多只是小学文化，经过药监部门的短期培训获得相关证书后就可以开设药店，然而他们名为开药店，实际却是私下进行非法行医，导致非法行医现象大大增加，虽然这在一定程度上缓解了群众购药难的问题，但由于他们开展非法行医的行为更进一步危害了老百姓的生命安全。对这种情况我们卫生监督人员更是难以进行查处，更多的是要在他们发生事件以后才能知晓，按照“谁发证，谁监管”原则，是不是更应该追究药监部门的职责呢？相信是有卫生监督员撰文在网上发表过这样的言论：“因非法行医致人死亡的案件并不少见，而以涉嫌玩忽职守罪被公诉至法院的卫生执法人员并不多，正如无证驾驶导致交通事故致人死亡的事件屡见不鲜，而没听说有哪个交警因此被公诉至法院一样。因为无论是非法行医还是无证驾驶，其形成的原因是多方面的，我们不能简单地将其的存在与负有监管责任的人尽没尽责划上等号。”而有的网友则对卫生监督的问责予以质疑，非法行医死人了卫生监督员要追究刑事责任受判刑，那么，“交警对交通的管理这么多年，仍有酒后驾车出人命的，狱警教育犯人那么多年仍有二进宫的他们是不是该判刑啊？”既然非法行医形成原因与存在情况复杂，既然目前卫生监督队伍力量如此薄弱，既然基层卫生监督员的责、权、利关系没有妥善解决，那么，出现非法行医患者死亡就启动追究卫生监督员的刑事责任程序，是制度的铁面无私法不容情？还是体制的冷漠无情？值得很好地思量！问责只是一种政治管理手段，而不是管理的目的。无需讳言，卫生监督队伍确实有只占位置不干活的人，也有工作责任心不强的人，但是，现在的问责制度根本触动不到这些人。大家都知道，在实际工作中是什么人在干活，是那些老实人、事业心强的人、责任心强的人。现实中有这样一个说法，“管得多，做得多，累多错也多；不管事，少做事，无功也无过。”现行的问责制度，只能“惩罚”那些老实人、事业心强的人、责任心强的人，是不能真正惩罚到该惩罚的懒人的。轻易启动问责程序，特别是轻易启动刑事问责程序，受到伤害的必然是卫生监督队伍的骨干与中坚力量，受到伤害的必然是卫生监督队伍自己。杨伟民玩忽职守罪案河北省霸州市人民法院刑事判决书（2014）霸刑初字第156号公诉机关：河北省霸州市人民检察院。被告人：杨伟民，男，1970年11月25日出生，汉族，中共党员，大专文化，干部身份，河北省霸州市人，现住霸州市。2013年9月30日因涉嫌玩忽职守罪由本院决定对其取保候审。辩护人：陈润涛，河北天禹律师事务所律师。霸州市人民检察院以霸检刑诉字（2014）第102号起诉书指控被告人杨伟民犯玩忽职守罪于2014年2月21日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，2014年4月4日进行了公开开庭进行了审理。霸州市人民检察院代理检察员张瑶出庭支持公诉，被告人杨伟民及其辩护人陈润涛到庭参加了诉讼。现已审理终结。公诉机关指控：被告人杨伟民于2012年4月至今在霸州市卫生局担任法监科科长期间，疏于职守，未按规定对辖区内非法行医进行巡查，没有按照《国务院医疗机构管理条例》、《中华人民共和国执业医师法》、《卫生行政处罚程序》的有关规定进行立案调查并予以处罚，致使卢某某、陈某某非法开办的卫生室长期进行非法行医活动，并造成2013年1月14日15时许，卢某某为就诊者梁某实施注射头孢曲松纳致其死亡的结果。针对上述指控，公诉机关提供被告人的供述，证人张某某、卢某某、陈某某、任某某、王某某的证言，光盘1张、现场检查笔录、照片，卫生局出具相关文件，卢某某、陈某某的刑事判决书，杨伟民户籍信息相关证据予以佐证。同时认为被告人的行为已经构成玩忽职守罪，要求对其依法判处。被告人杨伟民对公诉机关指控的事实基本无异议，但辩称已经对卢某某和陈某某的诊所进行了相关的工作，是因为得不到卢某某、陈某某的身份信息而对他们的非法行医活动没有立案。并当庭提交霸州市卫生局出具其个人现实表现说明一份经审理查明，被告人杨伟民于2012年4月至今在霸州市卫生局担任法监科科长期间，疏于职守，虽对卢某某等人的非法行医活动进行了张贴取缔公告、捣毁广告牌、没收药品等执法工作，但没有按照《国务院医疗机构管理条例》、《中华人民共和国执业医师法》、《卫生行政处罚程序》的有关规定进行立案调查并予以处罚，致使卢某某、陈某某非法开办的卫生室长期进行非法行医活动，并造成2013年1月14日15时许，卢某某为就诊者梁某实施注射头孢曲松纳致其死亡的结果。上述事实，被告人杨伟民在开庭审理过程中无异议，且有被告人的供述，证人张某某、卢某某、陈某某、任某某、王某某的证言，光盘1张、现场检查笔录、照片，卫生局出具相关文件，卢某某、陈某某的刑事判决书，杨伟民户籍信息，被告人提供其现实表现证明等相关证据证实，足以认定。本院认为，被告人杨伟民身为霸州市卫生局法监科科长，作为为生行政机关打击非法行医工作的负责人，工作中不认真履行工作职责，没有按照规定对非法行医进行立案调查并依法予以处罚，致使非法医疗机构长期存在，最终造成一人因非法行医死亡的后果。其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控的罪名成立。被告人的行为虽然造成了严重后果，但是被告人平时在工作中表现良好，在当庭认罪态度好，且被告人在执法过程中并非有意偏袒卢某某等人的非法行医活动，也对卢某某等人的非法行医活动进行了张贴取缔公告、捣毁广告牌、没收药品等执法工作，仅因一些客观因素而未对卢等人的非法行医活动立案。且卢某某、陈某某的行为已经受到了法律的制裁，被害人亲属也得到了相应的赔偿，至此，因本案所引发的矛盾已得到圆满解决，社会影响及危害性已降至最低。因此，被告人犯罪情节轻微不需要判处刑罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第三十七条之规定，判决如下：被告人杨伟民犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向廊坊市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本五份。审判长

沈建勋审判员

刘志景代理审判员

静欣二〇一四年五月十六日书记员

尹宁覃金波玩忽职守罪案广西壮族自治区柳江县人民法院刑事判决书（2014）江刑初字第104号公诉机关：广西壮族自治区柳江县人民检察院。被告人：覃金波，男，1975年4月15日出生于广西柳江县，壮族，大专文化，干部，原任柳江县卫生监督所监督三科科长。因涉嫌玩忽职守罪，2013年4月11日柳江县人民检察院对其取保候审，2014年3月6日本院决定对其继续取保候审。辩护人：何勇刚，广西华尚律师事务所律师。辩护人：钟阳，广西华尚律师事务所律师。广西柳江县人民检察院以柳市江检刑诉（2014）5号起诉书指控被告人覃金波犯玩忽职守罪，于2014年3月5日向本院提起公诉。本院于同日立案，并依法组成合议庭，适用普通程序，于同年4月10日公开开庭审理了本案。柳江县人民检察院指派检察员张毅出庭支持公诉。被告人及其辩护人到庭参加诉讼。现已审理终结。公诉机关指控，被告人覃金波从2012年3月27日开始任柳江县卫生监督所监督三科科长，负责科室全面工作.该科的工作职责主要是负责打击辖区内非法行医。在对柳江县基隆开发区进行日常巡查过程中，没有认真履行职责，严重不负责任，从未亲自带队或指派工作人员对位于柳江县拉堡镇南环路基隆综合区74号对面集市街道水果行有固定地点、门面的“柳州市凤凰百草堂”诊所进行过检查、打击和取缔，致使李树生得以长期非法行医，并最终导致李树生非法行医致使患者李紫祯死亡的严重后果。该事件发生后，媒体对此事件进行了曝光，造成了较为恶劣的社会影响。公诉机关认为，被告人覃金波的行为已经触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。在其接到检察机关的电话后，自动到检察机关如实交待案件的事实，视为自首，可以从轻或减轻处罚。为支持上述指控，公诉机关向法庭宣读、出示了证人证言、书证、现场勘查笔录，被告人供述等证据材料。被告人辩称：1、李树生在柳江县基隆综合市场水果行内开设的柳州市凤凰百草堂十多年，柳江县在全县范围内曾进行过多次打击非法行医专项行动，都没有发现李树生非法行医，卫生监督所也从未接到举报或投诉，其上任柳江县卫生监督所监督三科科长才八个月，不该当把该责任全部归责于其；2、接到李树生非法行医致人死亡的报案后，其立即到现场处置，已尽了工作职责；3、李树生开设的柳州市凤凰百草堂位于柳江县基隆综合市场水果行内，且以卖草药为掩护，较为隐蔽，又未有群众投诉和举报，其未存在玩忽职守行为。综上，被告人认为其未构成玩忽职守罪。辩护人的辩护意见是：1、李树生非法行医致人死亡与被告人履行工作职责没有因果关系；2、李树生非法行医十年都没有被发现，不能全部归责于上任仅八个月的被告人；3、李树生开设的诊所不符合常规，具有一定的隐蔽性，容易使管理部门忽视，从而躲过打击；4、李树生非法行医致人死亡事件发生后，被告人已经履行了职责；5、公诉机关指控“造成恶劣的社会影响”缺乏证据；6、在柳州市范围内有类似案件判决无罪的案例。综上，公诉机关指控被告人覃金波犯玩忽职守罪证据不足，指控的罪名不能成立。为此，辩护人向法庭提出了下列证据：1、桂卫法监（2002）95号广西壮族自治区卫生厅、公安厅文件：《转发卫生部、国家中医药管理局、公安部关于进一步整顿和规范医疗服务市场秩序打击非法行医违法犯罪活动的通知》；2、2002年12月12日柳江县卫生局《关于要求查处非法行医违法犯罪行为的报告》；3、卫政法发（2004）224号卫生部文件：《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》；4、桂卫法监（2004）44号广西壮族自治区卫生厅文件：《自治区卫生厅转发卫生部关于印发严厉打击非法行医专项整治工作方案的通知》；5、桂卫法监（2004）52号广西壮族自治区卫生厅文件：《自治区卫生厅关于印发严厉打击非法行医保障医疗安全专项整治工作方案的通知》；6、柳卫法监（2005）8号柳州市卫生局等九部门的文件：《关于印发柳州市打击非法行医专项行动实施方案》的通知；7、桂卫法监（2005）14号广西壮族自治区卫生厅文件：《关于开展打击非法行医专项整治工作检查结果的通报》；8、江卫字（2005）柳江县卫生局等七部门文件：《关于印发柳江县打击非法行医专项行动实施方案的通知》；9、柳江县打击非法行医专项行动实施方案；10、柳卫法监（2007）29号广西壮族自治区柳州市卫生局文件：《转发自治区卫生厅关于继续深入开展打击非法行医专项行动的通知》；11、2007年柳江县卫生局打击非法行医专项行动实施方案；12、柳卫法监便函（2007）13号柳州市卫生局《关于做好柳州市打击非法行医专项行动和非法采供血专项整治督查和总结评估工作的通知》；13、2007年4月23日柳江县卫生监督所《关于申请拨给开展打击非法行医专项行动经费的请示》；14、柳卫法监（2009）59号柳州市卫生局文件：《转发关于在严厉打击非法行医和非法采供血工作中加强衔接配合的暂行规定的通知》；15、柳江县卫生监督所科室职责。16、柳江县卫生监督所《关于李树生擅自注射不明药物致患儿李紫祯死亡事件的调查处理情况汇报》；17、柳江县卫生监督所现场笔录；18、柳江县新建市场服务中心收费登记本；19、（2011）柳城刑初字第218号刑事判决书；20、（2012）柳城检刑抗1号刑事抗诉书；21、（2012）柳城刑初重字第2号刑事裁定书。经审理查明，柳江县卫生监督所是受柳江县卫生局的委托在柳江县区域内从事卫生监督工作，其主要职责为：一、卫生行政许可；二、公共卫生监督；三、医疗卫生监督。打击非法行医是其医疗卫生监督工作之一。其内设机构有：办公室、监督二科、监督三科、财务科。打击非法行医工作由监督三科直接负责。自2012年3月27日起，被告人覃金波任柳江县卫生监督所监督三科科长，主持三科全面工作，直接负责辖区内打击非法行医等工作。在任职期间，从未亲自带队或指派工作人员到柳江县基隆综合区南环综合市场水果行巡查，没有发现李树生开设个体诊所行医。李树生未取得医师资格、医师执业资格，自2003年开始在柳江县基隆综合区南环综合市场水果行三行十号开设诊所进行非法行医。其诊所门头上挂着醒目印有“柳州市凤凰百草堂；壮医、中医诊疗研究所；风湿、肿瘤中医诊所；针灸治疗研究中心。医生：李树生、李自明；住址：基隆开发区兴隆市场143号。”的广告牌，室内挂有柳州市广雅路潘善活赠送印有“妙药回春，壮医高手”等锦旗十二幅。2012年12月24日，李运红、姚秋芳夫妇的女儿李紫祯（年龄三个月）因背部患毛细血管瘤，到李树生的“柳州市凤凰百草堂”就诊。李树生用自制的中药液5ml注入被害人李紫祯右肩胛部较大的一血管瘤内。三、四分钟后，被害人出现面色苍白、呼吸停止，经抢救无效死亡。李树生开设个体诊所非法行医长达十年的时间，没有任何单位和部门到其诊所检查，从未受过查处或处罚。2013年3月24日，被告人覃金波接到柳江县人民检察院的通知后，自动到柳江县检察院并交待案件事实。上述事实，有检察机关提交，并经法庭质证、认证的下列证据予以证明：一、书证1、柳江县卫生监督所组织机构代码证；2、覃金波吸收干部呈报表；3、参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表；4、柳江县卫生监督所关于聘任中层干部的通知、柳江县卫生监督所出具的证明。证实被告人覃金波系柳江县卫生局下属单位柳江县卫生监督所的干部，2012年3月27日任柳江县卫生监督所监督三科科长。5、卫生部第39号令《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》；6、卫监督发（2006）223号《卫生部关于卫生监督体系建设的实施意见》；7、江卫字（2007）9号《柳江县卫生局关于委托柳江县卫生监督所行使卫生监督职责的通知》；8、柳江县卫生监督所科室职责。证实柳江县卫生监督所监督三科的主要工作职责之一为：打击非法行医。9、李树生的处方复印件。证实李树生非法行医。10、柳江县人民法院（2013）江刑初字第306号刑事附带民事判决书，柳州市中级人民法院（2013）柳市刑一终字第44号刑事附带民事裁定书。证实李树生因非法行医致人死亡被刑事处罚。11、归案经过。证实2013年3月24日，被告人覃金波接到柳江县人民检察院的通知后，自动到柳江县检察院并交待案件事实。12、户籍证明。证实被告人覃金波达到刑事责任年龄。二、证人证言1、证人莫某、韩某、郑某、魏某、王某、姚某的证言。证实柳江县卫生监督所监督三科负有打击非法行医的职权，2０12年12月24日，李树生非法行医致人死亡事件之前，监督三科从未有人到过柳江县拉堡镇南环路基隆综合区74号集市街道水果行进行巡查，查处非法行医，因而未发现李树生非法行医的个体诊所。2、证人李树生、罗某的证言。证实李树生自2003年8、9月开始在柳江县拉堡镇南环路基隆综合区74号对面，集市街道水果行3行10号开设个体诊所，长期非法行医。直至2０12年12月24日前，从来没有卫生监督部门的工作人员到过其门面进行检查。三、勘查、检验笔录。李树生非法行医的中心现场位于柳江县基隆开发区南环综合市场水果行第三排第10间“柳州市凤凰百草堂”室内，现场有行医用的中、西药品、医疗器械等。四、被告人的供述。被告人覃金波在侦查机关及当庭供述。主要内容为：1、其于2012年4月份任柳江县卫生监督所监督三科科长。监督三科的执法范围是对辖区内的医疗机构，放射卫生，执业医师进行整治和规范，打击非法行医；2、监督三科在全县范围打击非法行医，每个月对各乡镇和集贸市场巡查不少于2次，但没有到过柳江县基隆南环市场进行巡查，所以没有发现“柳州市凤凰百草堂”的存在，也就没有发现“柳州市凤凰百草堂”非法行医，没对其进行打击和取缔。上述证据，被告人、辩护人没异议，足以证明被告人覃金波玩忽职守的事实，本院予以确认。对于辩护人向法庭出示的上列证据，经公诉人质证，公诉人对证据的真实性、合法性没有异议，本院亦予以确认。但这些证据只是证明了各级卫生行政主管部门及柳江县人民政府对打击非法行医的重视，并对打击非法行医工作进行了布暑，但不能证明被告人覃金波任监督三科科长后，认真履行了职责。针对控辩双方争议的问题，本院综合评判如下：1、关于本案罪与非罪的问题。我国刑法规定，玩忽职守罪是指国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。犯罪的客观方面表现为不履行职责或者不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本案中，被告人覃金波自任柳江县卫生监督所监督三科科长以来，自己没有到过柳江县基隆南环市场进行巡查，也没有安排人员进行巡查，所以没有发现“柳州市凤凰百草堂”的存在，也就没有发现“柳州市凤凰百草堂”非法行医，更没有对其进行打击和取缔，即不正确履行打击非法行医的工作职责，使得李树生得以非法行医，致患者死亡的严重后果。故被告人覃金波的行为符合玩忽职守罪的构成要件，应当以玩忽职守罪定罪处罚。2、被告人及辩护人关于李树生非法行医十年都没有被发现，不能全部归责于上任仅十个月的被告人的辩解、辩护意见。我国刑法规定，玩忽职守的行为只有“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的，才构成犯罪，而不是以玩忽职守行为时间的长短作为玩忽职守罪的构成条件，但可以作为量刑考虑的情节之一。现对被告人定罪处罚，是对被告人玩忽职守且“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的追究。故被告人的辩解、辩护意见不能成立。3、被告人、辩护人关于接到李树生非法行医致人死亡的报案后，其立即到现场处置，已尽了工作职责的辩解、辩护意见。玩忽职守罪追究的是国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，李树生非法行医致人死亡时，本罪已经完成，被告人在接到李树生非法行医致人死亡的报案后，其立即到现场处置的的行为是事后行为。故被告人、辩护人的辩解、辩护意见不能成立。4、被告人、辩护人关于李树生开设的诊所不符合常规，具有一定的隐蔽性，容易使管理部门忽视，从而躲过打击的辩解、辩护意见。从事违法活动都具有一定的隐蔽性，这就要求国家工作人员更加认真、细致履行职责。从本案看，李树生在柳江县基隆综合区南环综合市场水果行3行10号开设诊所，诊所门头上挂着醒目印有“柳州市凤凰百草堂；壮医、中医诊疗研究所；风湿、肿瘤中医诊所；针灸治疗研究中心。医生：李树生、李X明；住址：基隆开发区兴隆市场143号”的广告牌，室内挂有柳州市广雅路潘善活赠送印有“妙药回春，壮医高手”等锦旗十二幅。一般群众看到这样的标志都知道这是诊所，而作为从事打击非法行医工作的被告人，巡查时见到这样的广告和牌匾，就应当知道是行医。正是由于被告人没有正确履行职责，没有发现李树生非法行医，故被告人应当对其没有正确履行职责承担责任。5、辩护人关于李树生非法行医致人死亡与被告人履行工作职责没有因果关系的辩护意见。具备刑法上的因果关系，是行为人对危害结果承担刑事责任的客观基础，但不能把具有因果关系与承担刑事责任混同。刑法中的因果关系有多种形式。其中一种形式是：两行为前后连接导致危害结果发生。本案被告人不履行或不正确履行职责，李树生得以非法行医，李树生非法行医致被害人死亡，被告人的行为与李树生非法行医致被害人死亡具有刑法中的因果关系。故辩护人的辩护意见不能成立。6、辩护人关于“在柳州市范围内有类似案件判决无罪的案例”的意见。在柳州市范围内确有类似案件判决无罪的案例。但人民法院处理刑事案件是基于每一个案件的事实和证据，且要做到事实清楚，证据确实、充分。有类似案件判决无罪，并不当然地本案被告人也无罪综上，被告人、辩护人的辩解、辩护意见不能成立，本院不予采纳。本院认为，被告人覃金波作为柳江县卫生监督所监督三科科长，不履行或不正确履行打击非法行医的职责，致使李树生非法行医造成一人死亡的严重后果，人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立。案发后，被告人在接到侦查机关的电话通知后，能自动到侦查机关接受调查，并如实供述了案件全部事实，视为自首，依法可以从轻或减轻处罚。鉴于被告人任监督三科科长才八个月，犯罪情节比较轻微，依法可以不需要判处刑罚。综上，本院决定予以被告人免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第一款之规定，判决如下：被告人覃金波犯玩忽