政府购买公共服务成效分析-以社工服务项目为例

政府购买公共服务成效分析

——以社工服务项目为例

摘要

伴随着我国经济和社会发展的不断变化，政府购买公共服务的情况也是越来越多，目前已经在很多城市实施并取得了一定的成效。但是，政府购买公共服务的模式尚处于不成熟阶段，很多问题仍然存在。本文真是基于这种时代背景而展开的专项研究，选取了广州市Z区作为研究对象。文章介绍了政府购买公共服务的相关概念，进而详细说明了政府购买公共服务中存在的诸多问题，并以广州市Z区为实际分析对象，最终针对问题，提出了相应的解决措施。本文的研究成果对于完善我国现有的政府购买社工服务的机制具有积极的推动作用。

关键词：政府购买；社工服务；成效分析

目录

13193

前言

3

19016

一、政府购买公共服务的相关概念

4

22531

（一）公共服务的定义

4

2336

（二）社会工作的定义

5

13905

（三）非政府组织的定义

5

16084

（四）政府购买社工服务的定义

6

16375

二、政府购买社工服务中存在的主要问题及对策

6

19381

（一）存在的主要问题

6

7544

1、政府方面

6

8676

2、机构方面

7

23923

（二）基本对策

8

28288

1、政府方面

8

21913

2、机构方面

10

24896

三、政府购买公共服务的案例分析

10

3180

（一）广州市政府购买社工服务现状

10

11699

（二）政府购买社工服务的具体过程

11

31212

1、基层政府购买动机

11

31687

2、承接者的选择

11

7827

3、具体服务的确定和开展

12

26950

4、服务评估

12

11092

总结

13

3171

参考文献

13

2684

致谢

14

前言

政府向社会组织购买社会工作服务源起于西方国家的政府管理改革。19世纪20年代末，欧洲爆发经济危机后，社会底层贫苦者对于社会现状以及政府的不满日益加剧。在此情况下，政府通过一系列社会福利政策重置利益格局，化解社会矛盾，稳定社会局势。这些改革措施的实现不能单纯依靠政府一方面的努力，更需要建立起一套能够有效整合各方资源，政府与非盈利组织共同承担社会服务职责的制度框架以及相应的法律法规。同时，建立起以社会分工为原则的政府及非盈利组织间的合作关系，使公共服务产品的提供特别是社会工作服务的提供具有职业化、专业化及社会化地特点。近年来，社会工作机构迅速发展也为政府购买社会工作服务提供了相应的渠道。

20世纪70年代，在西方许多发达国家出现了普遍的“社会福利病”，政府财政压力巨大，也因此掀开了将政府提供公共服务转为有专业背景的非盈利组织提供的改革序幕。其重点是，政府将原来由其承担的部分职能以项目转包的方式委托给个人或非盈利组织承担。

经过长时间的积淀与发展，西方国家已总结出一套行之有效的制度政策，通过政府的购买程序个人和非盈利组织提供的公共服务产品进行采购，以此来提高政府的工作效率。西方国家采购公共服务，一般可分为公示与招标两个程序。公示即政府将采购公共服务的预算、采购价格、数量及各项相关指标等信息公示于社会。招标即对申请提供公共服务的非盈利组织进行招标，对这些组织的资质、能力、报价进行考察与审核。

进入21世纪，中国社会公益领域的一个重要转型就是大量NGO的兴起，草根NGO、国际NGO、与GONGO都有了很大的发展。中国政府和NGO的关系正发生着复杂而深刻的转变。这也为中国政府购买社会工作服务提供了可能与支持。现在，我国已进入到社会转型的关键时期。中国人均GNP大幅提高，基本进入小康水平。然而，在社会保障、福利制度上却并不健全。教育、卫生、就业、养老等社会问题和矛盾日益突出，我国政府长期“一把抓”的管理模式已经成为了社会公共服务发展的阻碍。由于自身提供公共服务的能力有限，政府开始转变思想，尝试与非政府组织进行合作，并认识到公共服务的提供不仅需要政府部门的行政作为，同时，民间组织的力量与资源也应充分挖掘。此外，建立公共服务型政府是各国政府的共同希望，现在，世界各国政府都认识到建立公共服务型政府的必要性，非政府组织将是政府重要的合作伙伴。其次，社会工作要实现职业化，就是要把非政府组织作为合作伙伴，实现各种资源的有效整合，以便加速社会工作的职业化进程。政府利用向非政府组织购买服务的契机，引导扶持其健康快速的发展。

一、政府购买公共服务的相关概念

（一）公共服务的定义

所谓公共服务是新世纪公共行政和政府改革的核心内容，涵盖了城乡公共设施的建设问题、教育、体育、卫生以及文化科技等。公共服务为社会公众参与社会经济和政治文化建设提供有力的保证，以合作为根基，重视政府的服务职能。

（二）社会工作的定义

是以“助人自助”为宗旨，运用专业的理念为有需要的社会成员提供心理疏导、行为矫治、关系调适等多样化、人性化、专业化服务的职业活动。社会工作强调个人的尊严与价值以及和谐人际关系的重要性，实现人的全面和谐发展。人的本质，在其现实性上，是一切社会关系的总和。因此和谐社会的建设归根到底要实现个体内在的和谐以及人与人之间的和谐。其次，社会工作强调持续开展人性化的社会服务以及促进社会公正，大大促进了人与社会的和谐发展。建设和谐社会既要满足社会中个体的全面发展，又要促进社会整体的发展和进步。而实现两者的和谐共进、协调发展则成为和谐社会建设的关键环节。再次，社会工作强调过参与制定和改善社会政策和制度，不断促进公共服务发展以及社会管理体制改革，为和谐社会建设提供了制度创新的平台和动力。

（三）非政府组织的定义

（Non-governmentalOrganization,NGO）在中国更多的被称为社会组织或民间组织，只有在学界才称之为非政府组织。NGO作为一个正式概念的提出却是1945年联合国成立的事情。非政府组织首先是一个国际事务概念，它是联合国在处理国际事务时需要向其咨询的一种私人机构。非政府组织一词最初出现在1945年联合国成立时的《联合国宪章》中：“经济和社会理事会，为了向关注能力范围内事务的非政府组织咨询，可以做出适当的安排。这种安排可以与国际组织，并且在适当的时候，也可以向联合国相关成员国咨询后与国家组织一起做出。”这条规定不仅提出了非政府组织的概念，而且奠定了它在联合国事务中的咨询地位。它是作为既不是政府，又不是成员国组织的一种顾问角色出现的，又叫“国际非政府组织”。

（四）政府购买社工服务的定义

目前我国多地都有政府购买公共服务事务条例，购买社工服务也处于初步探索阶段。要弄清楚什么是政府购买社工服务，就必须首先弄清楚什么是政府购买公共服务。政府购买公共服务是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的政府公共服务提供的新模式。而政府购买社工服务的定义是，政府利用财政资金，用于社会工作的项目购买或岗位购买，由专业社工服务机构的专业社工为有需要的个人、家庭、社区提供专业的服务。

二、政府购买社工服务中存在的主要问题及对策

（一）存在的主要问题

政府购买非政府组织服务，是一种全新的公共服务供给模式，同时也是公共服务发展的一个总以趋势。对于我国来说，应该积极提倡非政府组织的发展，为政府购买公共服务提供可选择的空间。这样也有利于提升公共服务的品质同时提高人民的生活水平。然而，我们也应该清醒地认识到，在政府购买社工服务缺少制度政策，缺乏经验，社会认识不全面，社工专业人才队伍建设不足等方面存在问题与挑战。

1、政府方面

第一，政府购买社工服务制度与政策有待健全。近年来，对于政府购买社会工作服务的政策制度、购买机制、思路方法进行研究谈论，各地政府再社工服务的购买过程中有意拓宽购买服务领域，深化购买服务内涵，提高社会满意度，扶持社工服务机构方面做出了很大的努力，但仍存在相关政策、制度不健全、机制体制不完善的问题，一方面，中央号召加快构建现代政府的公共服务体系，增强人民福利保障相比还有需要改进的地方。

第二，政府购买动力不足。当前，我国政府大力推动政府转型，有长久以来的管理型政府向服务型政府转型。然而，政府的有关机构人员对此认识不够，思想僵化，观念陈旧。且政府向社会工作服务机构购买社工服务是置身于改革背景下的利益重新分配，在此过程中必然会触及政府部门自身权利与利益。在改革的过程中，风险不可预知，成本很难控制，使得政府尤其是欠发达地区政府购买社会工作服务动力不足。

第三，政府观念陈旧，扶持力度不足。在我国，政府对于民间组织往往缺乏信任且监管严格，诸多限制大大阻碍了民间机构的发展。例如，民间NGO组织注册难就是一个饱受诟病的话题。对于此类机构的规模化、专业化更是缺乏支持。我国各地政府大多在宣传上大力支持民间组织，对于政策也有诸多许诺。然而，在现实中对于辖区的民间机构的专业能力、职业道德、管理能力不信任。在社工服务项目购买时上，也表现出类似的不信任态度。对于机构承接项目的专业度上疑虑，在项目资金的使用上不放心。在这样的心态下，很难培育出香港民爱、救世军、中华基督教青年会等那样大规模、专业化、综合型、高水平的民间专业服务机构。同时，社工服务机构发展缓慢也限制了政府购买社工服务的选择。

第四，政府购买服务评估难，政府要评估其购买的社会工作服务质量，在实践中存在诸多困难，从参评估的人员上来看，主要是政府委派的机关工作人员，而嫌少关注公众乃至受服务对象的满意度，从这一点上说，评估很难客观公正。其次，社会工作服务的提供与一般公共产品不同，一般服务周期比较长，无法做到服务效果的快速展现，且社工服务的领域涵盖广，种类多，使得服务的定价评估在评判上有一定难度且对于购买社工服务的资金使用评估方式来说，如何评估其发挥了多大作用有一定难度。另外，从评估标准来说，不同的社工服务项目不一样，评估标准也不同，而现在，并没有制定评估体系来参考。从笔者的调查来看，目前政府对于社工服务的评估主要是简单的检查与机构单方面汇报，这种方式相对形式化，同时很难做到客观公正。

2、机构方面

我国社会工作服务起步较晚，与西方诸国相比晚了近百年，与我国的香港地区相比也晚了几十年。我国的社工服务也只有十几年的历史，而社会工作职业机构的历史更短，只有几年。社会工作职业机构的发展因此也面临诸多的困难与挑战。

第一，在政策上，社会工作相关的法律政策不完善、国家对社会工作的财政投入不足。2008年6月底开考的我国第一个全国助理社会工作师、社会工作师职业资格考试，对于社会工作者来说是一个具有里程碑意义的大事件。它意味着社会工作已正式进入国家的职业序列。但这只是社会工作职业化的第一步。我们在政策上还有大量的工作需要做。

第二，在社会环境上，由于社会工作在西方引进的，在我国缺乏社会和文化根基。因此许多人对于到底什么是社会工作、社会工作的价值和重要性是什么、它与其他社会性工作有什么不同并不了解。且我们的宣传也不够。因此，公众对于社会工作、对于从事社会工作的社工认同低、职业关注低，反过来又影响了更多的人选择社会工作为职业。

第三，在人力资源方面，无论是政府举办的机构还是民间举办的机构都面临着如何吸引和留住优秀社工的巨大挑战。另外，社会工作服务机构人才建设相对滞后。机构负责人为保证机构的生存，将大部分精力放在资金的筹集和服务的发展上。在民间社会工作服务机构中，这一现象更为突出。一般而言，组织的资源不足会导致员工的收入比较低，生活压力也会导致员工的流失。

第四，在组织运作和管理上，社会工作职业机构的工作性质要求组织以需求为导向，及时地对需求做出回应，并提供多元化的服务。对于政府举办的社会工作职业机构而言，由于资金来源于政府财政，政府的行政干预较多，机机构后爹治理和自主性相对较弱，因此对实际需求和环境变化的回应速度较慢。重要的人事安排仅有理事会的决定通常不够，主管部门的意见也需要考虑，使得机构的自主性受到限制。

（二）基本对策

1、政府方面

第一，政府应加快制定购买社工服务的政策法规，用以规范各地政府在购买服务中的行为。现阶段，我国关于政府购买社工服务的法律法规几乎为空白，而各地一般只有相关办法或意见，因政府购买社工服务是近几年才开始初步尝试的，所以，我国的《政府采购法》也未对此做出法律规范。因此，应将政府购买社工服务的机制体制，将其正规化、法制化。另外，建立详尽的政府购买公共服务财政预决算制度，每年列出计划购买的社会组织服务明细表，专款专用，禁止随意挪用、削减。

第二，对于政府公共管理部门，基于以往陈旧的管理观念，政府大部分公务员对于政府购买社工服务不了解，甚至非常陌生，究其原因，政府并不愿意，也不放心将此类服务项目外包。这样的思想极大地阻碍了政府的公共管理转型，使得政府购买社工服务很难积极推广下去。要想改变现状，政府职能部门更新思想，改变陈旧的大包大揽的观念尤为关键。笔者认为，政府相关部门应加强政府购买社工服务宣传推广，同时，各地政府应开阔胸怀，主动学习，在尝试中积累经验。政府应有这样的自信心，政府购买社工服务不是权力的“下放”，而是将公共服务产品的管理与生产有机分开，政府负责管理社工服务机构的运营，而服务机构负责社工服务的生产供应。

第三，为了向公众提供高质量的社工服务，政府对于其所购买社工服务进行公共服务绩效考核是十分必要的。与此同时，多元的公共服务趋势决定了必须对公共服务进行绩效考核，而尤其提倡以人为本的社工服务更应如此。通过考核，量入为出，有利于竞争局面的形成和社工服务水平的真正提高。推行社工机构服务绩效考核是一个缓慢的、持续改进的过程。通常需要一段较长时间的摸索期。

第四，积极培育社工服务机构，鼓励有资金、有实力，具有开班条件的组织或个人成立民间社会工作服务专业机构，对于有发展潜力，有培育潜质的社工专业机构有重点有目标的扶持与发展。例如，政府促进民间成立提供社工服务机构，并积极购买机构提供的社工服务，以此为手段扶持发展民间社工服务机构。同时，政府应推行社会工作服务机构的资质准入制度，以此作为承接政府购买社会工作服务的最低要求，对于具备相应资质的社工服务机构认定其等级。然而，因我国的社会工作服务机构发展起步较晚，程度较低，政府应相对扶持机构的发展，而避免过分以此来限制社工服务机构的发展。

2、机构方面

第一，积极宣传社会工作，社会工作的概念被引入我国只有短短十几年时间，社工机构的成立也是近几年才得以快速发展的，公众对于社会工作、社会工作服务机构的了解比较欠缺。对于其发挥的作用更是知之甚少。因此，社工服务机构应该利用其丰富的社会资源大力宣传此方面的知识，提高社工服务在公众中的认识度与影响力，为机构的发展拓宽道路。

第二，在社工人才建设方面，不仅要依靠政府的政策支持，同时也需要社工服务机构自身在社工人才培养上下功夫。机构应经常邀请资深社工、其他社工机构工作人员举行交流会，并对其内部员工进行定期职业培训，提高其专业技术，提高机构内部工作人员的职业认同感与归属感，并且使机构的专业性得以提升。

第三，组织运作与管理创新。社会工作服务机构的行业属性即为服务行业，所以机构应以市场需求为导向，拓宽社工服务项目，提供多元的服务。

第四，机构内部监管。社工服务机构基于其特殊属性，机构的公信力尤为重要，所以，社工服务机构应建立健全机构章程及严格管理制度，制度严格的监管机制，做到机构管理民主化，资金使用公式化，从而取得社会公信力，这一点是社工服务机构的生存命脉。

三、政府购买公共服务的案例分析

因为我国的特殊国情，导致我国目前的政府采购社工服务的机制还不是很成熟，一些问题仍然存在。为了解决这些问题，广州市近些年采取了相应了举措，为彻底解决这些问题开辟了全新的道路，目前来看，取得了一定的成效。本文重点选取了广州市Z区作为研究对象，采用深度描述的案例研究方法进行分析，发现其中的问题，寻找解决方法，以促进政府购买社工服务健康快速发展。

（一）广州市政府购买社工服务现状

作为全国的试点城市，广州市走在了全国前列，起步于2007年。当时的启创社会工作发展组织作为独立性的社会机构，承接了部分青少年的服务事项，而后，荔湾区又投入了相应的资金，目的是向多家民办的社工组织购买老年人、青少年等服务项目。随后，广州在20个街道开展了政府购买社工服务的试点工作，服务的范畴越来越大，覆盖面也越来越广。截止到2013年底，广州市一共投入了大约3亿元人民币用于向社工购买服务，这与2008年的400万投资资金相比，已经了翻了很多倍。

（二）政府购买社工服务的具体过程

1、基层政府购买动机

伴随着广州经济的发展，外来人口越来越多，人口的流动性也加大了，商品房小区不断涌现，各种社区的服务需求层出不穷。在这些社区中弱势群体逐渐增多，基层政府除了要应付上级的严格考核之外，还要满足辖区内群众日益增长的社区服务需要，社会公共管理的压力越来越大。到2011年底，广州市出台了关于政府购买公共服务的实施办法后，广州市Z区的街道办事处依据区委和区政府的指示，率先完成了家庭综合服务中心的配置工作，目的也是希望这种全新的公共服务模式能够带来经济上的效应。

2、承接者的选择

在广州市Z区，选择提供社工服务承接者必须遵循政府采购相关程序，步骤如下：基层政府选定有资质的专业社工组织为其开展前期的需求调查，并根据需求调查报告结合上级民政部门的意见制定公开招标用户需求书及标书，向社会公示15天以后进入公开招标程序，有意向承接的社工组织向政府委托的招标代理公司购买投标文件，标书，参加竞争性公开招标。评标小组由社会工作专业的5—7名专家及购买单位代表1名组成。评标小组根据竞争机构的标书进行综合评分，得分最高的机构中标。中标机构作为承接服务者，与购买单位签订服务合同。

这种政府购买社工服务的模式属于独立关系竞争性购买模式。然而，在实际操作中，虽然等级注册的社工组织数量不少，但是由于机构的承接能力限制和绝大部分机构由于前期没有参与需求性调查对地方情况不熟悉，导致投标项目虽然是面向所有社会组织开放，仍然存在开放性不足、竞标单位过少、投标过程缺乏竞争力的情况。

3、具体服务的确定和开展

2013年2月，广州市Z区D街道与社工组织正式签约，由于前期已经委托社工组织开展初步的需求调查，签订合同时，街道已经与社工组织达成共识，本年度开展购买项目有：家庭服务、青少年服务、残障服务、外来务工人员服务、志愿者建设等项服务。街道与社工组织在签订合同上约定了购买专业社工人员数量和政府支付的费用，并在合同附件内注明所购买服务的具体条目。街道为家庭服务中心提供办公、活动场地及固定资产，日常中心营运经费由承接结构负担。

正式进驻后，社工按项目类别开展了更详尽的需求调研，根据调研的资料，项目需求调研报告。再拟定服务计划，通过小组、个案、活动等形式为街道社区居民开展社工服务。在拟定年度总服务计划时，政府主管部门没有规范化的指导性意见提出，每个社工组织会各司各法。在资源搭建方面，除了街道给予中心的一些资源信息外，社工中心人员会通过联系一些医疗机构、公益性组织、媒体了解多方面资源，以搭建资源共享平台，力求实现“助人自助，建设和谐社区”这一社区治理目标。

4、服务评估

2013年9月，广州市Z区民政局出台了《关于成立区镇街家庭综合服务中心评估监管委员会的通知》，设立了广州市Z区镇街家庭综合服务中心评估监管委员会。并采取公开招标的形式，选定广州市现代公益组织研究与评估中心作为第三方承接评估服务，对全区多家庭综合服务中心进行了2013年度中期及末期评估。承接评估机构负责组织专家组，通过走访考察、审阅评估报告、听取汇报、开展调查等多种形式，结合“使用方（服务对象）对承办方（社工组织）”，“承办方（社工组织）对（基层政府）”三个方面的评价，根据“服务对象的满意度”、“评估专家专业意见”、“购买方的满意度”等多方面意见，围绕“运营基础”、“人力资源”、“财务管理”、“服务管理”、“服务质量”、“综合成效”六个方面对社工中心进行综合评分，并出具评估报告书。使社工服务购买方——基层政府及服务承接方——机构，都对政府购买服务项目的运行状况及今后改进的方向一目了然。

总结

本文针对现有政府购买社工服务的现状进行了专项研究，选取广州市Z区为研究对象。研究结果表明：自街道的家庭综合服务中心成立以来，截至2012年12月上旬，共举办近40场社区