国际非政府组织国际法论文

国际非政府组织国际法论文一、国际非政府组织在国际法治进程中的角色定位国际法治是多元化法治，其中最主要的具体表现出就是主体多元化。这样讲并不是要动摇国家在国际法治中所起到的中流砥柱的作用，但是也要充分认识到国际非政府组织在国际法治的进程中所起到的作用。何志鹏教授以为国际非政府组织在国际法治进程中发挥的作用和影响为：对特定的问题进行研究与教育，进行专门知识和信息的传播，十分提供和宣传非政府组织的观点与思想；从事运作型的发展项目；通过建议、游讲等方式向政府鼓励在社区水平上的政治参反映公民关心的问题；对政府和政府间国际组织的政策和行为进行监督，影响国家行为和认同、帮助监督和执行国际协议；在紧急状况下进行人道主义救援。①车丕照教授也从国际人权、贸易、环境等领域指出了非政府组织在法律全球化的经过中所起到的推动作用。②另外，目前国际法治只能指的是国际法之治，而国际非政府组织对构成国际法的经过中起到了不可小觑的作用，而传统上只把国家作为国际法唯一主体的时代已经过去，有很多的专业学者以为国际法主体的范围必将随着社会的发展需要而逐步增加，如Anna-KarinLindblom首先肯定了国家是国际法的首要主体，但是也要注意到非国家行为体在国际法中所起到的作用，国家能够赋予其国际法律主体地位，并且大量存在的条约、判例及国际组织的决议都为国际非政府组织的国际法主体地位的确立提供了相关信息。③笔者也坚持此观点，在不动摇国家作为国际法首要主体的情况下，在一定限度内要赋予特定国际非政府组织的国际法主体地位。在国际人权法、国际环境法、国际贸易法、国际和平与安全法等领域有大量的实证证实国际非政府组织积极的介入到其中来，并有大量的论文和著作对此现象进行了阐述。④国际非政府组织通过造势、提供信息、使更多的公众知晓信息、游讲等方式使国际法的构成经过尽可能的公开、透明和明确；而通过国际非政府组织的介入，国际治理由原来的单一的国家之治转变为多元化的与多维度的治理，进而到达“全球善治〞的状态。所以，国际非政府组织不仅仅做为国际法治的介入者，而且还是国际法治的促进者。二、国际法治视野内国际非政府组织问责内涵的解读根据本文第一部分的分析，在国际法治视野内根据上述因素能够把国际非政府组织问责的概念分别表述为：问责主体为各利益相关者；问责对象为国际非政府组织；问责内容为国际非政府组织的行为及决定；问责方式为公开透明的多种方式；而问责的目的为使国际非政府组织在国际法治进程中起到介入者与促进者的作用。国际非政府组织的问责在国际法治视野内被赋予了独特的内涵。〔一〕国际非政府组织的问责是一个处于不断发展的概念国际非政府组织的问责是一个不断发展的概念，其发展经历了从无到有、从简单到深化的经过。20世纪80年代，问责才进入到人们的研究视野，人们把问责的对象主要集中到政府和企业，那个时候研究者并没有把非政府组织的问责纳入到研究范围之内，相反非政府组织凭借其纯洁的关注公益的身份作为问责主体而出现。而中国公众接触问责一词是在2003年的SARS事件，两名中国政府部级官员由于问责被免职，此后虽然有研究者研究非营利组织的问责，但是对于国际非政府组织的问责却鲜有问津。国外研究者也是直到新世纪初，才开场从国际法和国际治理的角度对非政府组织的问责进行讨论。对国际非政府组织问责的研究也经历了一个由浅入深的经过。20世纪的90年代，非政府组织图西族的卢旺达爱国战线(RuwandanPatrioticFront,RPT)与胡图族的政府军之间发生武装冲突，造成震惊世界的“卢旺达大屠杀〞事件，对于非政府组织在该事件中的表现，公众对之是非议颇多。国外学者和机构对于非政府组织问责的讨论主要集中在“执行力问责(perfmanceaccountability)〞，该种讨论主要针对国际非政府组织究竟做了什么进行问责。这种讨论带来的最直接的后果就是诸多国际非政府组织制定行为准则(codeofconduct)来约束本人的行为，如〔援助组织良好行为准则〕、〔红十字国际委员会、红新月及其他非政府组织介入灾难救助的行为准则〕、〔透明国际秘书处行为准则〕等。①进入新世纪以来，非政府组织开场意识到不仅仅要对他们所做的负责，而且要对其所讲的负责，也就开场了对非政府组织“声音问责(voiceaccountability)〞的讨论，主要关注非政府组织所讲内容的真实性和为什么有权利这样讲。对该种问责讨论的白热化事件是“GitaSahgal被国际特赦组织免职事件〞。②除此之外，也有学者注意到了国际非政府组织作为国际治理“管理者(regulat)〞的角色，传统意义上的国内法对非政府组织的责任问责(missionaccountability)、组织问责(ganizationalaccountability)与财务问责(financialaccountability)存在缺陷，亟需在国际法层面上对国际非政府组织的问责进行约束。③而ErikB.Bluemel分析了非政府组织在国际治理中起到的促进政策构成、行使管理责任和施行职能等作用后，以为有必要对其问责进行约束。④虽然目前还没有见到在国际法治视野内讨论国际非政府组织问责的文献面世，但是鉴于国际非政府组织在国际法治进程中所发挥出的出色作用，该问题的讨论必将陆续展开。国内外的学者在对国际非政府组织问责的概念进行深化讨论之外，而且对在国际层面上国际非政府组织问责的机制也有所牵涉，如DanaBrakmanReiserandClaireR.Kelly以为国际组织是在国际法领域弥补非政府组织问责缺陷的“守门人〔gatekeeper)〞，并且分别列举了联合国、世界卫生组织、世界银行等政府间国际组织对国际非政府组织的问责构建所起到的作用。①除此之外，也出现了对通过签署自愿性行为准则(codeofconduct)的方式对国际非政府组织进行问责的讨论。②〔二〕问责对象为国际非政府组织国际非政府组织的概念能够界定为按照国内法建立、来历自不同国家不同性质的成员组成、根据一定的宗旨并怀有公益性目的、有组织性并且独立解决各种国际性社会问题的非营利组织。通过阅读大量的文献得知，诸多研究者并没有严格区分国内非政府组织和国际非政府组织，有时他们所研究的非政府组织同时包括国内非政府组织和国际非政府组织。但是本文却作出了明显的区别，即把那些不具备国际性的单纯的国内非政府组织排除在本文研究范围之外。所以，根据这个定义，本文所要研究的国际非政府组织应该具备下面特征：〔1〕国际性。笔者以为国际非政府组织的国际性主要包括组织目的的跨国性、活动范围的跨国性、资金的使用具备跨国性和组织成员的国际性。〔2〕非政府性与独立性。1952年经社理事会在其288(X)号决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作为非政府组织〞，以为国际非政府组织的成员主要是个人或者私营部门等，而不是政府，此性质也是区别国际非政府组织与政府间国际组织〔IGO〕的主要标准。但是国际非政府组织在活动经过中不可避免地与国家发生关系，如接受政府的赞助或者与政府进行合作等，这就要求国际非政府组织在运行经过中要独立于政府，要具备独立的价值导向、独立的人事、财政及章程等，不要由于“吃人嘴短〞受制于政府。由于坚守本身独立性是国际非政府组织合法生存的首要前提。③〔3〕组织性。所谓组织性，就意味着一套内部规章制度的设立，有明确的角色与任务的分配，有职权等级体系，以保证使每个成员的行为与组织目的相符合；有交往体系，即具体表现出不同成员之间的相互附属关系；有目的准则，用于评估和检查组织的成果以及组织中个体的活动成果。④〔4〕合法性。假如仅仅从法律的角度去断定国际非政府组织的合法性可能是较复杂的，所以有的学者以为这种语境下的合法性可能更倾向于符合政治学中合法性的概念，由于“只要那些被一定范围内的人们内心所具体表现出的权威和秩序，才具有政治学中所讲的合法性〞。⑤〔5〕非营利性。非营利组织是指不以营利为目的，即非政府组织不把募集资金和投资利润分配给组织者及管理者。联合国在1989年的第14.70号运作指令中明确了国际非政府组织“主要是为了促进人类合作和社会公益，而非以商业性任务为目的〞。⑥欧洲理事会的〔关于成认国际非政府间组织的法律人格的欧洲公约〕的第1条也明确规定，该公约约束下的国际非政府组织首先具备非营利性(non-profit-making)。⑦〔三〕问责主体为各利益相关者所谓利益相关者是指能够被组织行为影响或已经被影响到的个人和团体。①〔索马里非政府组织网络行为准则〕规定利益相关者是受非政府组织部门的活动和项目影响和已被影响到的个人、组织或者社区，并且在这些活动中具有管理角色和发展利益。②不同的机构和研究者从不同的角度出发，以为不同非政府组织的利益相关者有不同的范围，如L.DavidBrown,MarkMoe以为从事救济和发展工作的非政府组织主要有四种最重要的利益相关者，分别为捐赠者、受益人、职员和合作者。③〔国际非政府组织问责宪章〕规定利益相关者包括：人们，包括后代，他们的权利是我们努力要保护和提高的；生态，其不能进行自我保护；我们的成员和支持者；我们的职员和志愿者；对财务、货物和服务作出奉献的组织；合作组织，包括和我们工作的政府和非政府组织；管理机构，我们的建立和运行需要他们的同意；我们意欲影响的政策、项目或行为；媒体和大众。④而在国际法治视野下讨论国际非政府组织的问责，利益相关者应该为在国际非政府组织进行活动的国际社区内的，可能或已经遭到该组织行为的影响的所有相关者，根据类型主要分为受益者、捐赠者和合作者。而在国际法治进程中的所有行为体都能够担当上述不同角色，如国家既能够作为捐赠者和合作者，其也是受益者，可见根据这个类型叙述将非常混乱，所以笔者拟对在国际法治进程中可能或已经被国际非政府组织的行为影响到的种类群体加以叙述，主要为：〔1〕国家。国家与国际非政府组织之间的关系主要表现为互助合作、制约与管制关系和对立与各行其道。在这些关系的存在中，国际非政府组织必须首先要向国家进行负责。〔2〕政府间国际组织。国际非政府组织自与国际联盟建立关系后，加上〔联合国宪章〕第71条关于经社理事会与非政府组织建立咨商关系的法律规定更是对两种国际组织的建立大规模与正式的关系设立了法律基础，自此，诸多政府间国际组织纷纷与国际非政府组织建立各种合作关系。并且在这种关系中通过设置种种义务⑤使国际非政府组织向政府间国际组织负责。⑥〔3〕跨国公司。由于两者之间都共同坚持以人为本、可持续发展的理念等。所以两者之间的关系除了表现为对立与冲突之外还有协商与合作。越来越多的国际非政府组织开场与跨国公司建立合作伙伴关系，开场接受跨国公司的捐款以实现本人的目的。〔4〕国际非政府组织。在介入国际法治的经过中国际非政府组织之间主要表现的是合作者的身份。大多国际非政府组织以伞式组织(umbrellaganization)的形式出现，如巴勒斯坦非政府组织的伞式组织指的是巴勒斯坦慈善协会总工会、巴勒斯坦非政府组织网络、巴勒斯坦非政府组织国家研究所及巴勒斯坦加沙非政府组织总工会。〔5〕个人。个人作为国际非政府组织活动的首要利益相关者和受益人，是非政府组织的工作重心和最终着眼点。如〔非政府组织介入阿富汗人道主义救济、重建和发展行为准则〕中明确规定：①我们的组织以人为中心：1.关注我们服务的人民：我们首要的忠实、问责和责任指向我们服务的人民。我们的项目为应对人民的需要被设计和发展。2.自我依靠和所有权：我们帮助人民和社区解决他们本人的问题。我们鼓励和帮助自我依靠的发展和促进人民完全介入影响他们生活决定的权利。3.人权：我们努力的根据国际法尊重、保护和促进所有阿富汗人民人权和义务的实现。4.信任：我们努力的创立我们服务社区的信任。5.介入和非歧视：我们尽最大可能的在我们目的社区牵涉男人、女人、青年和儿童，使他们介入到项目和计划的构成、施行和评估。我们努力的保证在我们工作社区内所有边缘化群体的介入。6.尊重当地价值：我们尊重个人的尊严和身份，了解土著知识、文化、宗教信仰和价值。这并不意味着我们支持贬低任何个人或者群体人权的行为。〔四〕问责内容主要为责任问责、组织问责、法律问责由于国际非政府组织在介入国际法治的进程中要面对不同的利益相关者，再加上国际非政府组织的种类和数量都很多，所以不同学者和机构对国际非政府组织的问责内容都作出了不同的解读。李勇以为非政府组织的问责内容应该包括政治问责、法律问责和目的问责。②DanaBrakmanReiserandClaireR.Kelly把国际非政府组织在介入国际治理时的问责分为责任问责、组织问责、财务问责。③RobertO.KeohaneJosephS.Nye把问责分为了财务问责、市场问责、监督问责、法律问责、合伙问责、声望问责及垂直问责等。④Eric.B根据非政府组织问责的目的把问责分为了三种类型，分别为目的问责、行为问责与结果问责。⑤DianaHtsch把国际非政府组织的问责定义为“声音问责(voiceaccountability)〞，这种问责的本质是对国际非政府组织组织能否为受影响到的群体和个人发出声音？⑥KennethAnderson把问责分为内部问责(internalaccountability)和外部问责(externalaccountability)。⑦但是在国际法治视野内与在国内法视野内讨论国际非政府组织的问责有很大的不同，两者所处的法律环境与运作环境都有很大的差异，由于国际法治视野下国际非政府组织所关注的公益性更为宏观，各利益相关者更为复杂，所以笔者以为在这种情况下，国际非政府组织的问责主要应为〔1〕责任问责。作为国际非政府组织，其最终责任都是实现其责任。不同的国际非政府组织所要实现的责任不同，如关注世界和平及安全、环境恶化、生物多样化、消灭贫穷及人道主义救济等。这些责任以不同的形式表现出来，除了规定在国际非政府组织本身的一些合法文件中以外，还表如今其注册国国内法和相关国际条约中。他们的责任问责要求国际非政府组织实现上述法律文件中所设定的责任，这就要求国际非政府组织的责任设定要符合一般法律要求和价值取向，如联合国经社理事会要求与本人建立咨商关系的国际非政府组织的目的和宗旨与联合国的目的与宗旨保持一致。〔2〕组织问责。国际非政府组织的组织问责衡量非政府组织如何全面地实现其治理。这就要求国际非政府组织财务及决策透明，行为方式效率且透明。这就要求国际非政府组织运用书面的治理章程来设置组织和成员的构成、治理机构及其领导者的选任、年度会议的召开、财务的管理和审计、使用资源的程序和方法、人力资源的选任及培训、能力建设、年度报告、与外部机构建立合作关系、监督及惩办程序等，最终实现善治。〔3〕法律问责。法律问责指的是由于国际非政府组织违背了法律义务和契约义务而承当的责任。假如在国际法治语境下讨论国际非政府组织的法律问责，则应为国际法律问责，但是在国际层面赋予国际非政府组织国际法律人格的国际法还没有真正出现，所以传统意义上讨论的法律问责主要是基于国内法律来进行讨论。截止到目前，国际非政府组织还是主要根据国内法进行注册，但是囿于不同国家的国内法往往是不同的，所以在一个国家合法注册的国际非政府组织，也许在另外一个国家进行活动的时候就是非法的。所以在这种情况下，我们除了讨论国际非政府组织的国内法律问责之外，还要讨论国际非政府组织的国际法律问责。国际非政府组织基于法律或契约已经开场在国际法中获得一定的国际法律地位，如欧洲〔关于成认国际非政府间组织的法律人格的欧洲公约〕；联合国给予红十字国际委员会、国际奥委会等观察员地位；联合国经社理事会、世界银行等根据一定的条件赋予国际非政府组织咨商地位及国际非政府组织通过自愿的方式参加各种行为准则等，虽然这些事实还存在各种各样的缺点，但是不能否认其在国际非政府组织的法律问责中所起到的作用。国际非政府组织的上述三种问责内容不是孤立的，而是相互影响、相互促进及相互转化的。如某一国际非政府组织根据法律的规定不会产生法律问责，但是假如其与捐赠人签署了一个协议，当该国际非政府组织没有到达协议规定的责任时，其就产生了法律问责。〔五〕问责方式为多种方式究竟用什么方式能够有效地实现对国际非政府组织的问责？或者试问有没有一个详细的完全有效的方式实现对国际非政府组织的问责呢？答案:能否认的。鉴于国际非政府组织数量之多及类型的多样性，对国际非政府组织的问责方式必将是多样的。JeffreyUnerman,BrendanO’Dwyer以为不可能仅有一套问责机制适用于所有类型的国际非政府组织，由于这些机制的效率取决于与非政府组织的每个特点有关的一系列因素。①比方对于小型国际非政府组织来讲，其活动范围和活动人员都较少，非正式的问责机制就够了，但是大型的国际非政府组织则需要正式的问责机制。同时，国际非政府组织的问责具有不同的利益相关者，这些利益相关者则需要不同的问责方式，有的仅仅需要数字；有的则需要数字和影响；有的需要正式的途径；有的则仅通过非正式的途径就能够知足问责要求；有的需要细节；有的可能只需要主要观点即可。所以，目前存在着多种国际非政府组织的问责方式，对非政府组织问责的主体主要能够分为下面三种：首先，国家。国家对在本国领土范围内活动的非政府组织采用了多种问责方式，如认证，菲律宾政府就委托菲律宾非政府组织认证委员会对非政府组织进行认证。此外还有通过立法对非政府组织进行监控、评估与评级的方式。其次，政府间国际组织也通过各种方式介入对国际非政府组织的问责，如联合国大会的观察员形式、经社理事会的咨商关系形式、①欧洲理事会等区域国际组织的介入形式等。最后，国际非政府组织本身独特的问责方式，即签署各种类型的行为准则，如〔国际非政府组织问责宪章〕、〔红十字国际委员会、红新月及其他非政府组织介入灾难救助的行为准则〕、〔国际乐施会慈善会行为准则〕与〔世界非政府组织协会非政府组织道德和行为准则〕等。这些问责方式各有各的特点，正在知足着不同国际非政府组织的需要，实践也证实这些方式发挥着一些积极作用，如在经社理事会获得咨商地位的非政府组织假如连续三年滥用咨商地位从事与〔联合国宪章〕不相符的行为、有足够的证据证实从事国际所一致以为的刑事犯罪，如贩毒、武器买卖及洗钱等和没有对联合国的工作作出本质有效的奉献，②将会被废除咨商地位，这肯定会对愿意在国际社会继续发出声音的国际非政府组织的本身问责有一定的催促作用。〔六〕问责的目的是实现其角色在国际法治视野内对国际非政府组织进行问责，要到达什么目的？这也是其问责内涵中必需要考虑的内容。非政府组织运行环境不同，其问责目的的表现也会不同。如国家通过国内法对在本国行为的非政府组织的问责加以规定，把其纳入到国内法治的轨道中来。而在国际层面，诸多政府间国际组织通过设定各种条件与非政府组织建立咨商、介入等关系，是为了利用非政府组织的“软实力〞顺利实现本身的任务。除此之外，国际非政府组织通过各种行为准则和道德准则对本身的问责加以规定来到达善治的目的。国内外的研究者也从不同方面分析了加强非政府组织的问责的作用，如MichaelSzpluk在文章中分析了国际非政府组织在促进全球善治中的作用。③而在国际法治视野内对国际非政府组织的问责进行考量，是为了通过构建愈加有效的方式促进国际非政府组织的内部治理和能力建设，使其更有效地介入和促进国际法治进程。(七)问责经过必将是困难和复杂的对非政府组织问责经历了从无到有、从简单到复杂这样一个逐步深化的经过，这个经过非常困难和复杂。而在国际法治视野内去考量国际非政府组织的问责，由于各种因素的掺杂，这个经过将愈加困难和复杂。首先，在对国际非政府组织进行问责的经过中，有不同的利益相关者，如国家、政府间国际组织、国际和国内非政府组织、跨国公司、个人等，这些利益相关者在不同的场合以不同的角色出现，有时是捐赠者，有时是受益者或合作者，所以担当不同角色的利益相关者对国际非政府组织就会提出不同的问责要求，诸如有的要求财务信息保持透明；有的对国际非政府组织的内部治理提出不同的如培训、升职、管理人员的选任等