对环境问题的制度经济学分析

对环境问题的制度经济学分析对环境问题的制度经济学分析对环境问题的制度经济学分析资料仅供参考文件编号：2022年4月对环境问题的制度经济学分析版本号：A修改号：1页次：1.0审核：批准:发布日期：对我国环境问题的制度经济学分析摘要：人类的生存与发展与自然环境息息相关，经历几个世纪的工业大发展后，人类意识到人与自然环境和谐共处的重要性。本文试图通过制度经济学的视角分析环境保护问题的相关问题，包括对环境问题与外部性、科斯定理在环境保护中的运用及其局限性，并在此基础上对我国环境问题规制提出一定建议。关键字：环境保护制度经济学缺陷纠正经历几个世纪疯狂掠夺式开发大自然后，人类发展的脚步有所放缓并开始思考人类与自然的如何相处问题。然而世界各国发展的步伐是有差别的，当西方发达国家已经进入经济发展的高级阶段时，以中国为主要代表的发展中国家仍处于经济发展的快速上升阶段（初级阶段），如何处理好经济发展与环境保护的问题是发展中国家亟需解决的。制度经济学在分析制度的重要作用时,提出了一个很有价值的观点,即在缺乏有效制度的领域或地区,或者一国处在新旧体制转轨时期,此时此地制度效率是最高的。而我国现在正处在这样一个转轨时期,同时环境治理也正是一个缺乏有效制度的领域,本文就试图通过对环境治理进行制度经济学分析,从明确产权关系、进行正确的成本收益核算、发挥意识形态的作用等方面来探讨如何使制度在治理环境这一公共事物中发挥应有的作用。一、外部性与环境问题关于外部性的涵义，有许多学者曾对它作了探讨。丹尼尔·史普博(DanielSpulber)将外部性定义为：“某种外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束。”[1]约瑟夫·斯蒂格利茨(JosephEStiglitz)认为：“当个人或厂商的一种行为直接影响到他人，却没有给予支付或得到补偿时，就出现了外部性”，[2]或“未被市场交易所体现的额外成本和额外收益称为外部性”。按照萨缪尔森(PaulASamuelson)的理解，“生产和消费过程中当有人被强加了非自愿的成本或利润时，外部性就会产生。更为精确地说，外部性是一个经济机构对他人福利施加的一种未在市场交易中反映出来的影响”。[3]综合上述观点，外部性的涵义是指，在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性的影响。这种影响是从私人收益与社会收益、私人成本与社会成本相比较而言的。正外部性(或称外部经济)是指一种经济行为给外部造成的积极影响，使他人减少成本，增加收益。负外部性(或称外部不经济)是指在经济活动中，由于决策者在自己承担的成本之外，带给他人或社会以额外的成本或负担，从而使社会成本大于私人成本的现象。与环境问题有关的外部性，主要是生产和消费的外部不经济性，尤其是生产的外部不经济性。它会导致低效率的社会资源配置状态和生态环境污染、恶化的负面影响。外部不经济产生的原因比较复杂,但主要包括如下三个方面:一是“市场缺陷”导致外部不经济。古典经济学家认为：市场是一双看不见的手，引导自利的人们在谋取自身利益的同时，客观上促进社会福利，自利心对社会不仅没有坏处,甚至比社会关怀更能促进社会福利。但是市场机制发挥作用是有一定的前提条件，或者说有一定范围的，那就是产权首先必须是明晰的。在产权不明晰或者是公共产权领域里，由于自利心的作用，“公地悲剧”必然会不断上演，即出现了大量的把好处留给自己、坏处转嫁给社会的“搭便车”现象。在环境领域，向环境任意排放“三废”等行为，是外部不经济的典型例证。由于污染排放者无需承担消除对其他人造成的不利影响的成本，其私人成本就小于社会成本。这样，污染者仅从自己的私人成本或私人收益出发选择“最优”产量，具有过度生产的动机。这就说明，在存在外部效应的情况下，竞争企业的利润最大化行为并不能自动导致有效率的资源配置。它只能使某些私人的福利达到最大，却无法使社会的福利达到最大。二是“产权模糊”导致经济外部性。由于资源环境等属于公共物品的范畴，公共物品具有非排他性和非竞争性消费的特征，即产权通常是不明晰的，也就是说环境资源领域建立产权和市场的交易成本太高。如对海洋渔业资源，特别是那些洄游性鱼类资源，很难建立有效的产权，即使划定了产权，但监视、保护起来难度很大。这样的环境资源，私人对其的损耗和破坏带来的后果皆由社会分担，因而会刺激单个利益主体对其的过度利用，以谋求自身利益的最大化导致经济消极外部性的产生。三是“利益分散”下产生外部性问题。无论是在市场经济还是在计划经济中，经济活动都是分散进行的，各经济主体在利益上有其相对独立性。由于有意识地增加外部成本同其私人内部成本的降低紧密相连，或者有时还出于生产过程中某些便利的考虑，因而各个厂商通常只考虑内部成本与效益，忽视了企业的社会责任。即使有个别厂商主观上愿意努力承担一些社会责任，试图减轻经济活动对社会的负面影响，但是在没有达到执法的普遍性约束情况下，只要找不到既能减轻外在影响、又不会增加私人成本的办法，激烈的不规范市场竞争产生的“劣币驱逐良币”效应还是会迫使他随波逐流。二、环境治理中的三大制度经济学学派每次大的环境治理变革都有相应的理论支撑。20世纪50～70年代，发达国家的环境政策在环境干预主义学派的影响下，以命令与控制为主。其政策工具有：政府设置市场准入与退出规则；实施产品标准与产品禁令；设定技术规范与技术标准，以及排放绩效标准；制定生产工艺与其他强制性准则。20世纪70～80年代，发达国家的环境政策在基于所有权的市场环境主义影响下，以开拓市场调控机制为主。其政策工具有：污染税(费)，交易许可证，环境补贴，押金—退款制度，执行鼓励金制度，生产者责任延伸制等。[4]20世纪90年代至今，发达国家的环境政策处于强化环境自约束管理阶段，以强化自愿协商机制为主。其政策工具有：信息披露制度，自愿协议，环境标志与环境管理体系，技术条约，环境网络等。与上述三个阶段相应，本文对环境治理中的三大制度经济学学派(环境的干预主义学派、基于所有权的市场环境主义学派及自主治理学派)的理论、实践进行分析与总结，这对于我们搞好环境保护、发展低碳经济、实行可持续发展战略具有重要的参考价值。（一）环境干预主义学派环境干预主义学派较系统的理论和观点可以从庇古开始。这个学派的代表人物主要有加尔布雷思、米山、鲍莫尔和奥茨等，他们都认为市场是有缺陷的；基于环境的外部性，政府干预是必要的；在干预的方式上，他们(除了庇古)大多主张通过法律的手段来保护环境。环境干预主义成为“命令—控制”型政策工具的理论基础。“命令—控制”型政策工具是政府作为公民的代理人选择法律或行政的方法制定环境质量标准，通过法规或禁令来限制危害环境的活动，对违反者进行法律制裁。[5]（二）基于所有权的市场环境主义学派基于所有权的自由市场环境主义，是将自由市场和环境保护这两个看似矛盾的观念有机地结合起来，形成一种独具特色的以市场途径来保护和改善环境的新思路。自由市场与环境保护结合的关键在于所有权。基于所有权的市场环境主义学派主要有两大理论支柱。一是20世纪20年代英国经济学家庇古在其著作《福利经济学》中提出，可以通过对那些有负外部性的活动征税来使外部行为内部化，故用于矫正负外部性行为的排污税又称为“庇古税”。排污税政策意味着污染者必须为使用环境对其所排放的污染物的转移、稀释和化学分解等作用支付费用，这一政策赋予了污染者较大的权利，自由选择减少排污量的最佳方式，寻找成本最低的排污削减方法。二是科斯在《社会成本问题》(1960)一文中提出，在产权得以清晰界定、交易成本为零的条件下，交易双方可以通过谈判的方法来实现资源的有效配置，并使外部行为内在化，这为排污权交易市场的建立提供了基础。排污权交易制度就是在满足环境要求的前提下，设立合法的污染物排放权利(污染物排放总量)并分配给排污企业，允许这种权利像商品一样在各排污企业间进行买卖，以此控制污染物排放的总量，排放权交易的最终结果是使排污总量在各企业之间按照等边际原则分配，并且与排污税政策一样都对企业产生较强的激励，促使企业不断寻求削减排污成本的方法。通过价格变化达到减排的目的，是最简单、最直接、最高效的途径。（三）自主治理学派自主组织理论认为，任何集体行动都需要解决三个问题。第一个问题是制度供给问题，即由谁来设计自治组织的制度，或者说什么人有足够的动力和动机建立组织。第二个问题是可信承诺问题。奥斯特罗姆认为，在复杂的和不确定的环境下，个人通常会采取权变策略，即根据全部现实条件采取灵活变化的行动方案。第三个问题，即相互监督问题。奥斯特罗姆在分析世界各地案例的基础上，归纳出了实现自主治理的8项具体原则。自主治理理论与最新人类行为理论密切相关，主要特点表现在行为导向和动态调整两个方面。行为导向具体表现为，该战略力图通过采取鼓励、支持、推动、示范等多种措施改变公众的行为和态度，使其形成有利于环境保护的偏好、行为规范和习惯。动态调整则具体表现为，推进可持续发展的政策、措施随人类行为、态度和偏好的变化而进行调整。具体措施除包括经济激励，除税收、收费、罚款等措施外，还包括三类重要的其他措施：第一类是提高个人行动可能性的措施；第二类是提高公众参与的措施；第三类措施是示范，如政府带头等。这些措施有助于新的行为模式的形成。发达国家的环境政策处于强化环境自约束管理的阶段，以强化自愿协商机制为主。其政策工具有：信息披露制度、自愿协议、环境标志与环境管理体系、技术条约、环境网络，以及其他沟通类手段等。环境政策及其工具能否对企业的污染行为产生约束，对其环境治理与保护行为产生激励，涉及政策实施的有效性，一直是政府当局与学者们关注的焦点。如果缺乏必要的措施，排污者从自身利益出发将不会完全诚实地向管理部门提供信息，也不可能完全按照其要求执行政策，因此需要研究政策制定和实施中的策略行为。[6]自愿环境行为是一种创新型的环境管理模式，将企业的被动环境行为转变为主动环境管理。这种环境管理模式建立在政府和企业相互信任的基础上，从而缓和了政府与企业间的紧张关系。尽管一些学者对自愿环境管制存在疑虑，但大多数学者依然认为自愿环境项目在促进企业环境行为改善方面是非常有效的。学者们将企业自愿参与环境项目的原因归结为以下几种：(1)比起传统环境管制，自愿环境项目允许企业采用创新型的污染控制技术，更具有成本优势；(2)消费者环保意识逐渐增强，企业自愿参与环境管理，可以提高企业的环境声誉，获得诸如价格红利和产品销量等差异性优势；(3)企业管理人员的环境意识和价值观发生改变；(4)掩饰不良环境行为，逃避日益严格的环境管制或惩罚。三、当前我国环境政策的制度缺陷及其纠正（一）正式制度缺陷1.环境资源产权制度的缺陷理论上讲，市场是资源配置的有效机制，通过正常的市场机制可以保证环境资源的有效供给能力，实现环境资源配置的最大化。但是，在环境资源产权公有的情况下，参与市场经济的主体为了追求各自的利益最大化，拼命掠夺环境资源，导致环境资源配置的理想假设条件难以实现，市场机制无法有效配置环境资源。太湖作为我国东部近海区域最大的湖泊，由多个湖区构成，有无锡、常州、苏州和湖州等四个主要环湖城市。太湖水资源产权界定不清必然导致严重的“公地悲剧”。2.环境资源价格制度的缺陷环境资源价格是引导和促进自然资源合理开发和有效利用、优化资源配置以及加强资源管理的主要经济杠杆。长期以来，我国实行自然资源无偿供给、低价供给或成本供给的方式，出现产品高价，资源低价，环境无价的现象，直接影响到社会经济的可持续发展。这种自然资源管理的计划经济模式和价格管理制度，助长了人们对环境资源的过度开发、过度利用，甚至到了竭泽而渔的地步，导致经济发展与环境恶化成正相关趋势。太湖位于我国长江三角洲的南部，该地区人口密集，经济发达。太湖流域占全国土地面积虽不足%，创造的国内生产总值和财政收入却分别占全国的13%和19%，同时流域内工业和生活污水年排放量也高达53亿吨。太湖蓝藻危机的爆发可说与我国水资源价格制定不合理有密切的联系。这种以牺牲生态环境为代价的经济增长势必会与经济增长的最终目的背道而驰，也势必会造成经济增长的中断和倒退。3.环境资源税收制度的缺陷在我国长期沿袭的税收办法主要是对劳动征税，忽视了对经济活动中使用的自然资源征税。虽然目前也有一些收费方面的制度安排，但它还是一种法律地位低，不规范以及税率很低的收费行为，征收随意性很大。同时，这种收费制度，如所谓“谁污染，谁缴税”、“污染多，收费多”的做法，仅仅着眼于环境问题的末端治理，属于事后控制的制度，不能从源头上解决环境污染问题，更不利于环境的积极建设。[7]由于我国《排污费征收使用条例》在法律责任规定方面的不足，以至于对太湖周边企业排污监管不力，对超标排污惩治力度不够，工业污水的大量排放造成湖体中氮、磷浓度超标，引致了太湖蓝藻的一再暴发。（二）非正式制度缺陷1.全民环境意识和环境道德的缺乏环境意识和环境道德要求人们自觉的保护环境。它并不反对资源的开发利用，但强调开发利用要有一个度。现阶段在中国人们普遍缺乏这种环境意识，有的只是“靠山吃山，靠水吃水”的开发利用环境资源的观念，容易导致人们过度开发利用资源的行为，造成生态失衡和环境破坏。在整个“太湖蓝藻暴发事件”中，我们看到的几乎全部是政府忙碌的身影，而缺少公众的有序参与。这反映出我国公民的环境意识和环境道德观念还很淡薄。现行环境经济政策缺乏一个与之兼容的非正式制度的基础，这不能不说是政策运行低效率的一个重要原因。2．公众盲目追逐财富的社会心理对“可持续发展”的忽视我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨时期，这是一个经济高速增长的时期。在这一时期，人们受致富欲望的驱使，漠视环境保护的重要性，片面追求经济收入的增加，燃烧的致富欲望加剧了人们对资源的掠夺性开采和利用，造成了环境污染、资源浪费等难以挽回的生态环境损失。这严重违反了环境政策“可持续发展”的初衷，与治理环境、保护生态的目标背道而驰。太湖周边的某些企业主受利益的驱使，无视太湖饮用水资源污染日益严重的情况，向太湖超标排污，甚至于在蓝藻危机爆发以后，仍有部分企业超标向太湖排放污水，这种短视的社会心理同样降低了环境政策的效率。四、当前我国环境政策制度缺陷的纠正（一）正式制度缺陷的纠正1．环境资源产权制度的创新要通过科学界定环境资源产权，进一步明晰产权关系，建立起在法律上强有力又切实可行的环境资源产权制度。这既是我国发展社会主义市场经济的客观需求，也是促进各类社会主体积极参与生态环境保护的关键。产权具有排他性和让渡性这两个基本属性，而我国目前对环境资源产权的规定，在这两个方面都存在着比较严重的问题。因此，在环境资源产权的制度创新上，必须确保国家和集体对资源的所有权，同时按照市场经济的要求，实行资源所有权和使用权的分离，以及对资源的有偿使用和转让制度。2．环境资源价格制度的创新要确立生态环境资源价值论的理念，利用价格杠杆优化生态环境资源的配置，努力形成鼓励合理开发和节约使用环境资源的价格体系，从而达到抑制环境资源浪费，促进环境资源节约利用的目的。为此，首先，要建立强化减少污染物排放的价格约束机制、生态环境恢复的经济补偿机制以及进一步完善排污费征缴的政策措施，提高污染排放成本。其次，要构建排污权交易价格制度，用经济手段鼓励企业主动治污，限制污染物的排放。最后，要进一步促进环保设施建设和运营的市场化进程。建立起排污者交费、治污者收益的机制，通过收费政策，推动环保设施建设和运营的市场化和投资主体的多元化。3．环境资源税收制度的创新环境资源作为国家的重要资源，必须征收环境税。首先，在环境保护和环境资源合理利用上，必须扩大环境资源税的征收范围，对所有可再生和不可再生资源的开发利用计征资源