信息政策与信息法律

1、第十章信息政策与信息法律简介信息技术术的广泛泛应用和和社会信信息化进进程的加加快促进进了经济济的发展展和生活活水平的的提高，同时也也带来了了一些新新的社会会问题和和发展问问题，诸诸如网络络环境下下的知识识产权、隐私权权问题，制定什什么政策策促进电电子商务务发展，如何界界定和制制裁网络络犯罪行行为，信信息教育育如何普普及等等等。这些些都需要要通过制制定合理理正确的的信息政政策和法法律来加加以解决决。本章章介绍信信息政策策和法律律的体系系结构、信息政策策和法律律制定的的一般原原则以及及信息政政策和法法律的评评价方法法。10.1信息政政策的体体系构建建10.1.1信信息政策策的含义义在本书中中关于信

2、信息政策策的讨论论主要是是从主流流的国家家信息政政策的层面面展开的的。我国学术术界对国国家信息息政策的的概念作作过多种种表述，归纳起起来主要要有以下下几种观观点：(1)从从管理的的角度出出发，认认为信息息政策是是国家根根据需要要规定的的有关发发展与管管理信息息事业的的方针、措施和和行动指指南。(2)从从决策的的角度出出发，认认为信息息政策是是政府或或组织为为实现一一定的目目标，如如信息自自由流通通、信息息资源共共享而采采取的行行动准则则。(3)从信息活活动出发发，认为为信息政政策是调调控社会会信息活活动的规规范和准准则。上述观点点从不同同角度对对国家信信息政策策概念作作了不同同的解释释，但它它

3、们在目目标和功功能上是是一致的的。我们们认为，国家信信息政策策是指在在一国范范围内，国家或或政府为为解决信信息管理理和信息息经济发发展中出出现的、关系和和涉及到到公共利利益、权权益、安安全问题题，保障障信息活活动协调调发展而而采取的的有关信信息产品品及资源源生产、流通、利用、分配以以及促进进和推动动相关信信息技术术发展的的一系列列措施、规划、原原则或指指南。10.1.2国国家信息息政策体体系的构构建我们根据据国家信信息政策策的五个个要素，即政策策主体、政策目目标、政政策问题题、政策内容、政策形形式来分分析我国国国家信信息政策策体系建建构问题题。(1)政政策主体体政府是国国家信息息政策的的主体，

4、这是非非常抽象象的。要要全面构构建我国国的信息息政策体体系，不不仅涉及及政治、经济、文化、教育等等广泛领领域，而而且触动动社会各各阶层、集团、组织的的利益。为了保保证信息息政策制制定的有有效和公公平，我我们认为为，应在在依据专专业化和和协调性性统一原原则的基基础上，由国务务院直接接牵头，在有关关信息管管理和信信息产业业发展的的各行政政职能部部门之上上，建立立一个全全新独立立的国家信信息政策策协调委委员会。这种保持持独立性性的好处处是：第第一，可可以减少少利益集集团的影影响，从从而减少少不确定定性，并并且可以以作出公公平的政政策；第第二，具具有独立立性的政政策制定定机构将将更加趋趋于专业业化；第

5、第三，还还可以增增加决策策的透明明性。目目前我国国的国家家信息政政策和法法规制定定机构有有国务院院国家信信息化工工作领导导小组、国家经经济信息息化联席席会议、信息产产业部信信息化政政策法规司等等。如：美国国信息政政策和法法律的立立法与执执法主体体机构。总统副总统NII咨询委员员会IITF秘书处应用与技技术委员员会政府信息息技术业务工作作组技术政策策工作组组保健信息息应用工作组信息基础础设施专专题小组(IITF)电信法规规委员会会普及服务务工作组组可靠性/脆弱性性工作组国际工作作组法规起草草专题组组监督工作作小组NII安全问题题论坛信息政策策委员会会知识产权权工作组组个人隐私私工作组组政府信息息

6、工作组组(2)政政策目标标信息政策策目标是是指通过过制定信信息政策策所实现现的利益益协调和和分配关关系。我我们认为为，当前前我国国国家信息息政策的的目标是是：信息息服务社社会化和和通用化化以实现现公平；信息产产业市场场化以实实现效率率；信息管理理科学化化以保证证安全。(3)政策问题题信息政策策问题是是指能够够列入政政策制定定议程的的客观社社会问题题，即信信息政策策应该解解决的社社会矛盾盾和问题。现代社社会的信信息政策策问题往往往具有有复合性性和关联联性，要要求对信信息政策策从整体体上进行行综合性性的研究究，以便便理清信信息政策策所涉及及的各种种复杂关关系。 当前信息息政策问问题主要要有产业经经

7、济发展展问题法律问问题产业经经济发展展问题宏观层次次上：a.信息产业业发展与与投资。信息产产业发展展战略；信息产产业发展展与资金金不足的的问题；国内信信息市场场开放与与民族信信息产业业保护、扶持问问题。b.信息基础础设施建建设。解解决信息息传输网网建设、经营与与服务的的关系问问题，即即线路提提供者、网络服服务者和和信息提提供者的的关系问问题；建建设数字字图书馆馆、档案案馆等信信息资源源机构。c.信息资源源管理。信息资资源合理理开发与与有效利利用问题题；国家家部门机机构垂直直管理造造成大量量公用信信息归部部门所有有的问题题；政府府信息管管理、企企业信息息管理与与信息用用户的关关系问题题。d.信息

8、技术术管理。信息技技术与信信息资源源的关系系问题，特别是是电信网网、计算算机互联联网与有有线电视视网的关关系；公公用网与与专用网网的关系系问题；信息技技术发展展、创新新和利用用问题信息息处理过过程、信信息存储储技术、传播技技术。e.人力资源源的投资资。信息息产业发发展与信信息人才才缺乏的的问题；信息教教育的普普及问题题。f.信息经济济测度标标准和信信息化指指标的制制定问题题。信息息经济测测度标准准和信息息化指标标是用来来反映和和衡量一一国信息息经济发发展水平平和信息息化程度度的工具具。在一一定程度度上，信信息化指指标可以以检验国国家信息产产业经济济政策的的科学性性和正确确性。微观层次次上：a.

9、IT行业、网网络产业业(如电电信业)的垄断断问题。解决政政府规制制与自由由竞争的的矛盾，兼顾效效率与公公平，商商业性与与公益性性。b.出版业(垄断竞争争市场行行业)的高额利利润问题题。法律问问题知识产权权保护问问题：知识产权权的保护护主要是是利益问问题。解解决信息息共享和和知识产产权保护护的矛盾盾问题。a.工业产权权保护、专利权权保护、技术转转让。b.版权、著著作权保保护。c.商标权、域名保保护。信息安全全问题：信息安全全涉及到到广泛的的社会问问题。解解决信息息自由流流通和信信息安全全的矛盾盾问题。a.信息公开开与信息息保护问问题。个个人隐私私权保护护；企业业财务信信息披露露与商业业秘密保保护

10、；政政府信息息公开与与国家机机密保护护；跨国国数据流流问题。b.国际信息息合作与与国家信信息主权权的关系系。c.计算机病病毒、黑黑客程序序防范与与计算机机网络安安全问题题。d.电子商务务的电子子签名和和数字认认证问题题。(4)政策内容容我们把国国家信息息政策内内容简化化成经济济的和法法律的两两个层面面加以研研究。经济层层面a.宏观产业业发展经经济问题题有如下几几点政策策可以考考虑：数字经经济政策策。建立立鼓励信信息技术术发展的的“以信信息为中中心的新新经济”体系。有关风风险投资资、金融融辅助、信用保保证、交交叉融资资、引进进外资的的政策以以及国家家为扶持持信息产产业发展展而采取取的优惠惠贷款、

11、税收减减免、补补贴、产产业发展展基金等等政策。优先发发展远程程信息服服务业政政策。如如发展远远程教育育、远程程医疗、网络游游戏。有关技技术创新新、技术术转让、技术引引进政策策以及推推动信息息产业发发展的关关键技术术选择。信息劳劳动力的的培育与与发展政政策，如如人才流流动政策策、普遍遍教育政政策(发发展远程程教育)。信息资资源的优优化配置置政策、信息利利益分配配的信息息公平政政策，实实现“三三网融合合”，即即电信网网、计算机机互联网网、有线线电视网网融合，节约资资源，实实现信息息的一体体化服务务。b.微观市场场经济问问题应施行如如下政策策：第一一，价格格政策。第二，税制改改革。第第三，规规则和有

12、有关政府府组织改改革。第第四，法法规改革革。第五，企企业的公公司化兼兼并与国国际接轨轨，使企企业按商商业规则则经营。法律层层面a.知识产权权保护在制定有有关知识识产权的的政策时时，应该该采取使使知识产产权的价价值达到到最大化化的原则则，而不不是最大大限度地地去保护护知识产产权。依依据这条条原则，我们可可以在知知识产权权与资源源共享的的关系中中实现最大的效效率与公公平。b.信息自由由流通与与信息安安全可以施行行如下政政策：第一，公公民通讯讯的实时时控制和和控制主主体的保保密义务务，明确确控制主主体的范范围和权权限，不不干涉公公民的正正常通讯讯自由以以及获取取信息自自由，保保护公民民信息隐隐私权；

13、第二，政政府有向向公民提提供信息息的义务务；第三，证证券交易易所、上上市公司司有向公公民披露露财务信信息和必必要信息息的义务务；第四，保保护国家家、政府府及有关关组织机机构、商商业机构构、企事事业单位位的核心心秘密和和重要秘秘密；第五，国国家应独独立自主主地开发发关键性性信息技技术、软软件，以以维护信信息主权权和国家家信息安安全；第六，有有关计算算机犯罪罪的法规规制定；第七，推推动信息息国际交交流。(5)政政策形式式政策形式式是指政政策内容容的外在在表现形形式，是是宣传、执行政政策的有有效工具具和合法法依据。信息政政策的形式式是指国国家制定定并发布布执行的的有关信信息政策策内容的的文件、指南或

14、或规定。从总体上上看，目目前我国国信息政政策的制制定原则则还不成成熟，信信息政策策内容体体系还不不健全，属于全全国性的的国家综综合性信信息政策策的研究究显得不不足。在在实际工工作中，由于整整体性的的国家信信息政策策尚未形形成，因因而面对对许多信信息管理理和信息息经济领领域缺乏乏应有的的导向和和约束。基于此此，我国国政府应应尽快出出台国国家信息息产业发发展政策策，并并通过法法律法规规的形式式予以确确认、保保障。在在建设社社会主义义法治国国家的背背景下，应将国国家信息息政策转转变为具具体的、可操作作的法律律法规，进行有有效的贯贯彻和实实施。同同时，针针对我国国社会信信息化发发展中新新出现的的一系列

15、列问题，加强信信息化法法制建设设，规范范社会信信息行为为，创造造一个健健康稳定定的社会会信息化化发展环境境。10.2信息法律律10.2.1信信息法律律的含义义、类型型信息法律律是指在在调整信信息活动动中产生生的社会会关系的的法律规规范的总总称。这这里的社社会关系系主要涉涉及利益益、权益益与安全全问题。信息法法律的主主要内容容包括知知识产权权法(专专利法、著作权权法、商商标法等等)、信信息安全全法、信信息公开开法、新新闻出版版与传播播法、电电信法、电子商商务法(电子签签名与数数字认证法法等)、有关计计算机犯犯罪的法法律等等等。我国在信信息化发发展的进进程中非非常重视视相应的的法制建建设，近近几年

16、来来不断地地颁布了了一些关关于信息息化建设设的法律律法规，开始构构筑起我我国关于于信息活活动的法法律法规规体系。这些法法律法规规主要可可分为三种类类型：第一，在在现有的的国家信信息法律律中作相相应的修修改和补补充，使使其适应应信息化化发展的的需要。第二，在在我国现现有法律律法规的的基础上上另行制制定专门门的法规规。第三，我我国还颁颁布实施施了一些些有关的的政策性性文件和和政府规规章，对对已经发发生的但但是由于于种种原原因目前暂暂时没有有通过立立法来调调整的现现实问题题予以规规范。这些信息息法律、法规文文件，有有如下四四个特点点：一是国家家级立法法较少，而部门门行业主主管部门门的行政政规定较较多

17、。即即使已经经出台的的法律、法规，也是分分散于各各行政部部门里二是针对对信息产产业某个个领域、某个现现象的法法律法规规较多，而从宏宏观上对对信息产产业的全全局性进进行把握握的法律律法规较较少。立立法主要要集中在在信息产产业与信信息技术术的立法法、知识识产权立立法以及及涉及加加强电话话计费监监控、电电信管制制等热点点问题。三是有形形规则与与无形规规则共存存。在实实际中，有形的的成文的的信息法法律法规规较少，而无形形的非成成文的信信息规则则较多。许多信信息规则则是通过过会议或或新闻发发布会的的形式发发布的。四是信息息技术的的应用与与发展程程度为信信息法律律法规的的立法空空间设置置了特定定的边界界条

18、件。10.2.2信信息法律律的立法法模式世界各国国在其国国家和社社会信息息化发展展的进程程中对于于法律环环境的建建设，归归纳起来来，主要要应用了了以下几种种模式：(1)修改适用用模式(2)专门立法法模式(3)谨慎暂缓缓模式(1)修改适用用模式许多信息息技术相相对落后后、信息息化程度度相对欠欠发达的的发展中中国家都都主要应应用这种种立法模模式，他他们基本本上只对对已经存存在的相相对完整整且普遍遍适用的的传统法法律部门门中的主主干法律律作出补补充性修修改，一一般不另另外专门门单独立立法。(2)专门立法法模式国际上那那些信息息技术发发达、信信息化程程度先进进的发达达国家，以及一一些在信信息化发发展中

19、某某些方面面卓有成成效的国国家，如如新加坡坡、印度度、阿根根廷等等等往往较较多地采采用这种种立法模模式，它它们比其其他国家家在信息息化的某某些方面面认识更更深、实实践更多多，获得得更多的的经验教教训，因因而更有有可能进进行某些些方面的的专门立法。(3)谨慎暂缓缓模式由于国家家的信息息化发展展整体上上正处在在迅速发发展的过过程中，有许多多具体问问题还需需要研究究、探索索和试验验，其法法律性质质、由此此所产生生的法律律关系、法律规规范作用用点、相相关法律律价值取取向和具具体构架架等一系系列问题题都还需需要进一一步认识识，现在在就要通通过立法法建立规规范调整整机制，显然条条件并不成熟。许多国家家目前

20、主主要采取取“谨慎慎”的态态度，暂暂缓立法法，而主主要依靠靠政府的的政策导导向推动国国家信息息化的自自由发展展。10.2.3国家信息息法制建建设的基基本过程程世界各国国，尤其其是欧美美诸国在在其国家家立法的的过程中中，基本本上都遵遵循着为为促进信信息化发发展排除除障碍的的基本思思路，实实行的是是一条“政策导导向、行行业自律律、立法法规制、逐步统统一”的的发展道路。各国政府府在信息息化发展展之初以以各种“计划”、“行行动纲要要”的形形式制订订了一系系列基本本政策，为国家的的信息化化发展指指明了方方向和目目标，为为今后的的实施奠奠定了基基础，起起到了政政策导向向作用。随着国家家信息化化的进一一步发

21、展展，相应应的社会会环境初初步建立立起来，行业自自律型的的规范机机制也在在不断地地完善，其中最最显著的的标志是是政府加加强管理理，包括括以某种种形式的的引导和和参与，赋赋予行业业协会组织更更多的管管理职能能，使其其更具功功能性和和权威性性，以此此形成政政府引导导下的行行业自律律提升。政府在鼓鼓励行业业自律的的同时，在有关关政策的的基础上上，针对对信息化化发展进进程中的的实际情情况，吸吸取行业业自律过过程中所所获得的的经验教教训，通通过对已已有政策策规范和和行业自自律规范范的升华华，废除除现行法法律中不不利于信信息化发发展的政政策与法法规，制制定新的的法律条条款协调调和保障障国家信信息化的的推进

22、，以此建建立起国国家信息息法律规规制体系系。在国国家信息息化建设设的发展展时期内内，将逐逐步形成成行业自自律和法律律规制双双轨并行行、共同同作用的的局面，并且在在以后一一个相对对长的时时期内持持续发挥挥作用。10.2.4信息法规规的例证证分析下面以几几个具体体的信息息法规为为例展开开若干例例证分析析：(1)德国的多媒体体法该法的立立法目的的是为建建设自由由的信息息和通信信服务市市场提供供一个可可靠的法法律基础础。即通通过为信信息产业业创立一一个稳定定而可靠靠的法律律环境刺刺激人们们在信息息产业方方面的投投资，同同时通过过市场竞竞争保护护该领域域的创新新和创造造。另外外，该法法还希望望保护用用户

23、的公公民权利和公共共的利益益。(2)美国的电信法法该法的最最大特点点是，取取消对各各种电信信业务市市场的限限制，允允许长话话、市话话、广播播、有线线电视、影视服服务等业业务互相相渗透，也允许许各类电电信运营营商互相相参股，创创造自由由竞争的的法律环环境。(3)欧欧盟的电子签签名统一一框架指指令1999年12月13日欧盟盟出台了了电子子签名统统一框架架指令，该指指令对数数字证书书与认证证机构管管理比较严格格，既吸吸收了国国际电子子签名法法律的主主流观点点，又保保持了欧欧盟的许许多特色色。10.3信息政策策与法律律的制定定原则10.3.1市市场驱动动，放松松规制以市场为为导向，放松规规制，通通过竞

24、争争以促进进经济和和社会的的信息化化发展是是推进国国家信息息化建设设的首要要方针。世界各各国在这这一点上上已经普普遍形成成了共识识，美国国政府对对信息产产业的发发展一贯贯遵循“自由发发展”的的原则，其基本本指导思思想就是是完全依依靠市场场的力量量 ，而而不是依依靠行政政的或是是其他人为的的力量推推动信息息产业的的发展。政府的作作用主要要是通过过制定符符合市场场规律的的市场规规则来指指导和规规范市场场公平有有效的竞竞争。政政府最重重要的职职能是制制定规则则，而不不是什么么都去管管，什么么都去审审批，否否则，最最终什么都都管不好好，因为为政府不不是万能能的。我国政府府在国家家信息化化建设中中一直扮

25、扮演着主主导的角角色，国国家的信信息基础础设施的的建设、信息产产业的发发展以及及其他信信息化领领域的发发展都是是在政府府的集中中统一领领导下，统一规规划、统统一组织织、统一一标准、统一实实施，企企业以及及社会的的各个成成员在政政府的领领导下参参与信息息化建设设。我我们认为为，制定定信息政政策与法法律时，要始终终坚持市市场驱动动、政府府放松规规制的原原则，发发挥市场场和政府的的作用。10.3.2技技术中中立目前，大大多数国国家在有有关的信信息政策策制定和和立法中对待待技术问问题采取取“技术术中立”的态度度已形成成一致的的原则。其主要要内容有有：第一，在在政策法法律体系系中包容容技术规规范。国国家

26、信息息化就是是利用信信息技术术构建数数字化的的社会环环境，在这这个环境境里，它它的每一一个组成成部分及及其运转转都是信信息技术术的具体体应用。国家的信信息政策策与法律律在很大程度度上将表表现为对对信息技技术以及及对由于于其应用用所发生生的各种种社会关关系的调调整和规规范。第二，在在具体的的政策法法律制定定中排除除技术的的影响。国家的的政策与与法律的的作用主主要是营营造有利利于市场场竞争法法则充分分发挥作作用的环环境，规规范市场场竞争行行为，建建立企业业激励机机制，而而不是为为某一个个企业或或个人，也不是是为某一一项技术术直接作作用或直直接服务务的。因因此，国国家信息息政策与与法律不不是干涉涉具

27、体信信息技术术的产生生和应用用，也不不是直接接作用于于具体技技术的社社会认可可，而是是排除具具体技术对对国家信信息政策策与法律律的影响响，以保保证国家家政策法法律的公公平、公公正和效效率。10.3.3国国际化化合作国家的信信息经济济发展与与信息交交流存在在于开放放的世界界环境中中，因而而，一国国的信息息化发展展具有明明显的国际际化特征征。世界界各国在在制定本本国信息息政策与与法律时时，都十十分关注注与国际际规则的的接轨。 10.4信息政策策的评价价10.4.1信信息政策策评价的的标准系系统政策评价价标准系系统是指指用于评评估各项项备选政政策或规规划的关关于目标标范畴的的特定陈陈述系统统。其中中

28、重要的的范畴包包括成本本、收益益、绩效效、风险险、政治治可行性性、行政政简化、合法性性、不确确定性、公正和时间间安排。大部分评评估标准准都可归入以下下四种综综合类型型。(1)技技术可行行性(technicalfeasibility)(2)经济与财财务可能能性(economicandfinancial possibility)(3)政治可行行性(politicalviability)(4)行政可操操作性(administrativeoperability)(1)技技术可行行性这类标准准是从技技术的角角度衡量量政策的的实施是是否达到到预期的的目的。如金融融部门利利用国产产操作系系统软件件能否保保证信息息数据的的安全与与保密，实名登登录系统统能否营营造诚信信的网上上交流环环境，建建立数字图书书馆能在在多大程程度上改改善信息息资源分分散的现现状等等等。(2)经经济与财财务可能能性这类标准准衡量的的是政策策规划成成本的大大小以及及规划产产生收益益的多少少。收益益可能是是直接的的或间接接的、短短期的或或长期的的、可量量化的或或不可量量化的。一般采采用成本本收益益分析、