关于将土地出让收入纳入PPP项目还款来源的法律意见书模版

1、 关于将土地出让收入纳入PPP项目还款来源的法律意见书xx市xx建设有限公司： 承蒙信赖，广东xx律师事务所（下简称“我们”）接受贵司委托，就贵司咨询的关于以土地出让收入作为PPP项目还款来源的可行性问题，进行法律分析并出具法律意见书。我们的结论是严格基于贵司提供的参考资料及工作人员陈述而做出，如因资料文件、工作人员的陈述存在疏漏、错误，导致结论发生偏差、错误的，则不属于律师工作责任，本法律意见应相应进行修改。第一部分 依据贵司所提供的xx东部新城城市综合开发项目（以下简称“东部项目”）采购文件及贵司的陈述。第二部分 法律意见说明：根据贵司工作要求，本法律意见书主要围绕土地出让收入如何作为PP

2、P项目还款来源进行分析。土地出让收入简述1.土地出让收入来源土地出让收入，即国有土地使用权出让收入，是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地

3、租金收入;出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。土地出让收入支出途径中华人民共和国预算法第五条：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”国有土地使用权出让收支管理办法第三条：“省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门会同同级国土资源管理部门负责制定本行政区域范围内的土地出让收支管理具体政策，指导市、县财政部门和国土资源管理部门做好土地出让收支管理工作。”第十三条：“土地出让收入使用范

4、围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。”国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发2006100号）第二条：“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的收支两条线。”关于进一步加强土地出让收支管理的通知（财综200974号）第三条：“土地出让收支预算是地方政府性基金预算的重要组成部分。”根据上述规定，预算包括四大类别，分别为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。土地出让收入的收支必须满足财政“收支两条线”原则，

5、即土地出让收入在全额纳入地方预算中的地方政府性基金预算管理后，再依据当地的土地出让收支管理具体政策，用作征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。PPP项目回报机制支付来源与土地出让收入的关系财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557号）第一条第（三）款：“示范项目所在地财政部门要认真做好示范项目物有所值定性分析和财政承受能力论证，有效控制政府支付责任，合理确定财政补助金额，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见（粤府办20154

6、4号）第五条第（三）款：“财政承受能力论证，是指要合理控制PPP项目财政支出责任负担水平，确保本级实施的PPP项目每年需从预算中安排的支出责任（包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等）不超过本级一般公共预算支出的10%。”根据上述规定，PPP项目的财政支出来源于一般公共预算，且每年PPP项目支出不应超过本级一般公共预算支出的10%。而上文中所述的土地出让收入应纳入政府性基金预算，一般公共预算和政府性基金预算属两种不同的预算类别，这也是PPP项目付费一般不可与特定土地的、尚未纳入地方预算的土地出让收入相捆绑的重要原因之一。但是，一般公共预算和政府性基金预算之间是可调的，例如xx市人民政府关

7、于调整市级2015年财政预算的报告中就对一般公共预算和政府性基金预算进行了互调。即土地出让收入在全额纳入地方预算，并经政府部门调整至一般公共预算的前提下，也可用于PPP项目的付费。三、东部项目操作可行性分析1.东部项目简述东部项目包括x道路改造等六个项目。东部项目拟采用投资人+设计采购施工总承包模式，通过一次公开招标的方式选择投资人和具备相应市政工程、公路工程和建筑工程施工总承包一级或以上资质及相应勘察设计资质（岩土工程勘察甲级或以上资质及工程设计综合甲级资质）的社会资本方负责设立项目公司，并由具有勘察设计和施工资质的单位为项目公司提供设计施工总承包服务。东部项目回报机制为，土地一级开发的投资

8、成本和投资收益由收储单位收入和镇街分成收入进行支付，收储单位支付完土地一级开发项目的投资成本和投资收益后停止支付；土地出让金的区提留专项资金和区分成收入部分之和由区财税局进行统筹安排，并通过购买服务的方式拨付给区国土城建和水利局用于支付105国道南头路口快速化改造等6个项目的投资成本和投资收益，区国土城建和水利局支付完相关工程建设项目的投资成本和投资收益后停止支付。2.东部项目特点 xx东部新城城市综合开发项目招标文件显示，该项目将土地出让收入作为PPP项目还款来源，其突出特点为：土地一级开发属于项目的一部分。该项目相关数据的测算包含了该土地使用权出让后的收入，但项目回报机制设计时利用土地出让

9、地方收入支付项目回报款并未直接与该项目土地出让收入挂钩。此设计：（1）给社会投资人以信心，暗示了项目回报款支付来源足以支付回报，增加信心；（2）捆绑社会投资人的招商义务，无形中与其回报款取得挂钩；（3）回报机制并不直接与该土地出让收入挂钩，不违反前述法律规定。 3.东部项目可行性分析（1）程序上满足PPP项目要求。东部项目将土地一级开发纳入PPP项目范围，并未违反PPP的相关规定。将土地一级开发纳入的优势表现为，东部项目有合理理由在项目财务测算中显示可出让土地的预计面积、土地一级开发的预计投入，向社会资本暗示了此项目的可保障性。（2）实体上不违反法律规定。东部项目回报机制中所绑定的“土地出让收入”，系已纳入地方预算，并经过地方分成后的“土地出让收入”，并不特指PPP项目中的开发土地出让收入。因此，在符合xx区相关地方规定关于“项目回报机制”中所述的土地出让收入分成办法及适当的预算调整的前提下，该项目的此种不特定“绑定”并未违反我国的法律规定。四、未来项目的借鉴意义1.借鉴东部项目的做法通过将土地开发、招商等项目与路桥建设项目整合成一个大的PPP项目的方式，仅在财务测算数据上突出项目