政府与非营利组织会计第3章政府与非营利组织会计相关制度环境

1、第3章 政府与非营利组织会计相关制度环境3.1 政府预算管理制度3.2 国库收付制度3.3 政府采购制度16:01:113.4 预算单位财务管理与内部控制3.1 政府预算管理制度3.1.1 政府预算及其分类 1）政府预算含义与原则（1）政府预算的含义 政府预算是由政府编制、立法机构批准的一个国家或政府在一定期间财政收支活动计划。因此，在形式上，政府预算是政府的财政收支计划，是政府的工作计划；在内容上，政府预算反映了可供政府集中支配的财政资金数量的多少，是财政部门按法定程序管理财政资金的活动。政府预算是政府理财的主导环节和基本环节；从政治方面看，政府预算是重大的政治行为；而本质上，政府预算是国家

2、和政府意志的体现，要经过国家权力机构的审查和批准才能生效，是重要的法律性文件。3.1.1 政府预算及其分类 （2）政府预算的原则统一性。尽管各级政府都设有该级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是政府预算的组成部分，所有的地方政府预算连同中央政府预算一起共同组成统一的政府预算。这就要求统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。可靠性。可靠性原则也称为谨慎性原则，要求预算的编制要真实、可靠。合法性。政府预算与一般财政经济计划不同，它必须经过规定的合法程序，并最终成为一项法律性文件。公开性。政府预算反映政府活动的范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关，因此政府预算及其

3、执行情况必须采取一定的形式公诸于众，让每个公民了解财政收支状况，并置于全体公民的监督之下。年度性。世界各国采用的预算年度有两种：历年制和跨年制。我国采用历年制。按预算法的规定，我国预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。3.1.1 政府预算及其分类2）政府预算的内容（1）一般公共预算，是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。（2）政府性基金预算，是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际

4、支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。（3）国有资本经营预算是对国有资本收益做出支出安排的收支预算。国有资本经营预算是政府以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。（4）社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。3.1.1 政府预算及其分类3）政府预算的分类 政府预算可以按照不同的标准进行分类，主要有以下几种方式：（1）按照预算的编制方式，政府预算可以分为单式预算和复式预算。 单式预算是指政府财政收支计划汇集编入一个总预算之内，形成

5、一个收支项目安排对照表。 复式预算是将预算年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质，分别编制两个或两个以上的预算，形成两个或两个以上的收支对照表。复式预算一般由经常预算和资本预算组成。经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象。3.1.1 政府预算及其分类3）政府预算的分类（2）按预算编制依据的内容和方法分类，分为增量（基数）预算和零基预算。增量预算也称为基数预算，是指新预算年度的财政收支计划指标在以前预算年度的基础上，按预计经济发展情况加以调整后确定。增量预算保持了各项财政收支指标的连续性，是传统的预算编制方法。零基预算是指

6、新预算年度财政收支计划指标的确定，不考虑以前年度的财政收支执行情况，只以新预算年度经济社会发展情况和财力可能为依据，重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算方法。零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰，尽可能找出更好的方法，使未来年度的预算一开始就建立在一个科学、合理的基础之上，避免不必要的浪费。3.1.1 政府预算及其分类3）政府预算的分类（3）按收支管理范围分类，政府预算可分为总预算和单位预算总预算是各级政府的基本财政计划，它由各级政府的本级预算和下级政府总预算组成。单位预算是政府预算基本组成部分，是各级政府的直属机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支

7、所汇编的预算，另外还包括企业财务收支计划中与财政有关的部分，它是机关本身及其所属单位履行其职责或事业计划的财力保证，是各级总预算的构成的基本单位。根据经费领拨关系和行政隶属关系，单位预算可分为一级单位预算、二级单位预算和基层单位预算。3.1.1 政府预算及其分类3）政府预算的分类（4）按照预算的级次分类，政府预算可分为中央预算和地方预算 中央预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成，地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。（5）按投入项目能否直接反映其经济效果分类，政府预算可分为项目预算和绩效预算项目预算是指只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出经济效果的预算。绩效预算是指根据成本效益比

8、较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。3.1.1 政府预算及其分类3）政府预算的分类（6）按照预算的编制时间，政府预算可以分为年度预算和中长期预算年度预算是指预算有效期为一年的财政收支预算。这里的年度是指预算年度，大体上有公历年制和跨历年制。中长期预算，也称中长期财政计划，一般1年以上10年以下的计划称中期计划，10年以上的计划称长期计划。（7）按预算收支平衡状况分类，分为平衡预算和差额预算。平衡预算是指预算收入基本等于预算支出的预算。差额预算是指预算收入大于或小于预算支出的预算，包括盈余预算和赤字预算。3.1.2 政府预算收支分类1）收入的分类（1）税收收入款项包括：增值税、

9、消费税、企业所得税、企业所得税退税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税、烟叶税、其他税收收入。（2）非税收入款项包括：政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他非税收收入。（3）社会保险基金收入款项包括：基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、生育保险基金收入、新型农村合作医疗基金收入、城镇居民基本医疗保险基金收入、新型农村社会养老保险基金收入、城镇居民养老保险基金收入、其他社会保险基金收入。

10、3.1.2 政府预算收支分类1）收入的分类（4）债务收入款项包括：国内债务收入、国外债务收入。债务收入纳入一般公共预算管理。（5）转移性收入款项包括：返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、政府性基金转移收入、上年结余收入、调入资金、债权转贷收入、接受其他地区援助收入。（6）贷款转贷回收本金收入款项包括：国内贷款回收本金收入、国外贷款回收本金收入、国内转贷回收本金收入、国外转贷回收本金收入。3.1.2 政府预算收支分类2）支出的分类（1）支出按功能分类 支出的功能分类主要根据政府职能对支出进行分类，反映政府活动的不同功能和政策目标。支出按功能可分为类、款、项三级。其中类级科目设置情况

11、如下：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务、地震灾后恢复重建、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资管理事务、储备事务、国债还本付息支出、其他支出、转移性支出。3.1.2 政府预算收支分类2）支出的分类（2）支出按经济性质分类 支出的经济分类主要反映政府支出的经济性质和具体用途。支出的经济分类设类、款两级，其中类级科目设置情况如下：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、

12、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出。3.1.3 政府预算的编制1）预算编制方法 我国预算法第32条规定，各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。因此，我国仍然采用增量预算的方法编制预算。2）预算的编制程序“两上两下” 按照预算法以及行政、事业单位财务规则的规定，我国具体实行的是“两上两下”的程序 ：3.1.4 政府预算管理1）预算管理体制我国的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制、国有企业财务管

13、理体制、行政事业财务管理体制以及基本建设财务管理体制等。其中的预算管理体制是一个国家在中央政府和地方政府以及地方各级政府之间划分预算收支范围和预算管理职责与权限的一项根本制度。2）预算管理体系预算管理体系是根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制要求确定的国家预算组织结构。按照预算法的规定，我国的国家预算实行一级政权一级财政、一级财政一级总预算的模式。此模式下，我国设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。此五级预算可以分为中央预算和地方预算。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成，下一级只有本级预算的，下一级总预算即

14、指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。3.1.4 政府预算管理3）单位预算管理办法（1）行政单位预算管理办法 财政部门对行政单位实行收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结转和结余按规定使用的预算管理办法。（2）事业单位预算管理办法 国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。3.2 国库收付制度3.2.1 政府预算收支的管理机构 1）预算收入的征收机构 为保证预算收入的顺利实现，我国设立了专门的征收机构，如财政部门、税务部门、海关等机构来负责预算收入的征收和管理工作。 2）预算收支的出纳机构 （1）国库（2）商业银行 3）

15、财政国库支付执行机构 国库支付执行机构也称为国库支付中心或国库支付局，其职责是审核、监督财政资金，按规定办理财政资金的拨付，向财政国库管理机构报告财政资金的支付情况，与央行国库、代理银行进行资金清算。 3.2.2 国库集中收付制度1）国库集中收付制度的含义 国库集中收付制度是指政府在国库或国库指定的代理银行开设账户，集中收纳和支付财政性资金的一种结算制度，由于其核心是通过国库单一账户对财政资金进行集中管理，所以这种制度一般又称作国库单一账户制度。2）国库单一账户体系 国库单一账户体系，是指以财政国库存款账户为核心的各类财政性资金账户的集合，所有财政性资金的收入、支付、存储及资金清算活动均在该账

16、户体系运行。3.2.2 国库集中收付制度3）国库集中收付制度的程序（1）收入的收缴方式和程序 为了适应国库集中收付制度的要求，财政性收入的收缴主要采用直接缴库和集中汇缴的方式。（2）支出的拨付方式和程序 在国库集中收付制度下，财政资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。对于没有实行国库集中支付制度改革的单位和地区，可以采用财政实拨资金的支付方式。3.2.3 预算收入的收纳与退库、划分和报解1）预算收入的收纳与退库（1）预算收入的收纳 预算收入的收纳是财政收入的收缴入库的过程。也包括预算收入的退库过程。主要有直接缴库和集中汇缴两种方式。各缴款人或缴款单位上缴预算收入时，必须使用国家统一

17、印制的“缴款书”凭证，向国库缴款。（2）预算收入的退库 预算收入的退库，是将已经入库的预算收入退还给原缴款单位或缴款人。由于预算收入退库是一项抵减预算收入的行为，所以各级金库办理预算收入的退库，应该认真严格审查。3.2.3 预算收入的收纳与退库、划分和报解2）预算收入的划分和报解（1）预算收入的划分 预算收入的划分，是指按照国家预算管理体制的规定及财权与事权结合的原则，将预算收入划分为中央预算固定收入、地方预算固定收入和中央预算与地方预算共享收入三类。（2）预算收入的报解 报是指本级国库向上级国库和财政部门报告预算收入情况，编报预算收入日报表，以便各级财政机关掌握预算收入的进度和情况。 解是指

18、国库各级收入划分、分成后，将财政库款解缴到国库存款户，上级财政的库款通过上级国库层层汇解缴到中心支库、分库和总库，本级划入同级国库户。3.3 政府采购制度3.3.1 政府采购含义1）政府采购 2014年修订的中华人民共和国政府采购法（以下简称政府采购法）对政府采购进行了界定，即政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。2）政府采购组织形式 政府采购采用集中采购和分散采购相结合的方式。3）政府采购当事人 政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构

19、等。3.3.2 政府采购的原则1）公开透明原则 政府采购的实质是社会的公共采购，是采购机关使用公共资金进行采购，因此它必须对社会公众负责，接受社会公众的监督。在政府采购中贯彻公开透明原则，是接受社会公众监督的前提。2）公平竞争原则 公平竞争原则要求政府采购活动在确保公平的前提下充分引入竞争机制。因此，公平竞争原则可以进一步划分为竞争性原则和公平性原则。3）公正原则 公正原则主要指采购人、采购代理机构相对于作为投标人、潜在投标人的多个供应商而言，政府采购主管部门相对于作为被监督人的多个当事人而言，应站在中立、公允、超然的立场上。3.3.2 政府采购的原则4）诚实信用原则 诚实信用原则约束的是政府

20、采购活动中的各方当事人，一方面，要求采购主体在项目发标、信息公布、评标审标过程中要真实，不得有所隐瞒；另一方面，也要求供应商在提供物品、服务时达到投标时作出的承诺，树立相应的责任意识。3.3.3 政府采购方式 政府采购法第三章第26条规定了政府采购的方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。3.3.4 政府采购的程序 首先，负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。其次，财政部门的政府采购主管机构依据批复的部门预算，按项目或项目汇总编制本级政府采购计划，

21、采购计划要明确列示当年集中采购目录、采购机关、各采购项目的采购组织、采购形式、资金支付办法等事项，甚至合同的主要内容都要在计划中确定下来；采购机关的主管部门应在接到财政部门批复的政府采购计划后，向同级财政部门提交集中采购项目的采购清单；采购清单由财政部门根据预算和政府采购计划核对无误后，采购机构应向社会公开自己所需要的商品和服务的相关信息。然后，集中采购机关按照政府采购计划中确定的采购范围和采购方式组织实施采购，并与确定的供应商签订并执行合同。再者，按照合同的约定对政府采购合同进行验收。最后，由采购机关向财政部门报送拨款申请书及有关文件，财政部门和采购单位对采购机关报来的拨款申请书审核无误后，

22、按照合同约定的金额和采购进度向供应商付款。3.3.5 政府采购的资金拨付 政府采购资金直接拨付可分为三种拨付方式：财政全额直接拨付方式（简称全额拨付）、财政差额直接拨付方式（简称差额拨付）、及公务卡结算方式。1）全额拨付方式 全额拨付方式是指财政部门和采购机关按照先集中后支付的原则，在采购活动开始前，采购机关必须先将单位自筹资金汇集到政府采购资金专户；需要支付资金时，财政部门根据合同履行情况，将预算资金和已经汇集的单位自筹资金，通过政府采购资金专户一并拨付给中标供应商。2）差额拨付方式 财政部门和采购机关按照政府采购拼盘项目合同中约定的各方负担金额比例，分别将预算资金和单位自筹资金支付给中标供

23、应商。3）公务卡结算方式 公务卡是指财政预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。3.4 预算单位财务管理与 内部控制3.4.1 预算单位财务管理的原则与任务1）预算单位财务管理原则 行政单位财务规则第三条规定，行政单位财务管理应遵循如下基本原则：量入为出，保障重点，兼顾一般，厉行节约，制止奢侈浪费，降低行政成本，注重资金使用效益。2）预算单位财务管理任务 行政单位财务管理的主要任务是：科学、合理编制预算，严格预算执行，完整、准确、及时编制决算，真实反映单位财务状况；建立健全财务管理制度，实施预算绩效管理，加强对行政单位财务活动的控制和监督；加强资产管理，合理配置、有

24、效利用、规范处置资产，防止国有资产流失；定期编制财务报告，进行财务活动分析；对行政单位所属并归口行政财务管理的单位的财务活动实施指导、监督；加强对非独立核算的机关后勤服务部门的财务管理，实行内部核算办法。3.4.1 预算单位财务管理的原则与任务 事业单位财务管理的主要任务是：合理编制单位预算，严格预算执行，完整、准确编制单位决算，真实反映单位财务状况；依法组织收入，努力节约支出；建立健全财务制度，加强经济核算，实施绩效评价，提高资金使用效益；加强资产管理，合理配置和有效利用资产，防止资产流失；加强对单位经济活动的财务控制和监督，防范财务风险。3.4.2 预算单位内部控制规范1）预算单位内部控制的概念（1）预算单位内部控制 本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。（2）预算单位内部控制目标 单位内部控制的目标主要包括：合