新时期国有企业审计目标及实现方式

1、PAGE PAGE 65审计署审计科研所审计研究报告 内部资资料 第四期期 20008年55月6日日新时期国有有企业审审计目标标及实现现方式 国有企企业的作作用和特特点 国有企企业外部部监督机机制 新时期期国有企企业审计计目标 新时期期国有企企业审计计目标实实现方式式 内部资料 不得得翻印新时期国有有企业审审计目标标及实现现方式新时期国国有企业业审计目目标及实实现方式式课题题组执笔：王戍戍前 言言 国国有企业业在市场场经济体体制下存存在的价价值、效效率的高高低及其其外部监监督等问问题是近近三十年年世界性性的话题题。我国国国有企企业改革革是国家家经济体体制改革革的中心心环节，举举世瞩目目。经过过

2、二十多多年的改改革，到到20004年改改革模式式基本定定型，从从解决迫迫在眉睫睫的问题题进入到到理性的的改革阶阶段。随随着国有有企业及及相关改改革的深深入进行行，国有有企业审审计的意意义、关关注重点点、目标标、方式式，以及及未来的的发展、变变化，已已成为国国有企业业审计发发展中急急需明确确的问题题。 本本研究报报告从市市场经济济体制下下国有企企业存在在的价值值和局限限性入手手，分析析了国有有企业的的现实特特征和国国有企业业外部监监督的必必要性，在在此基础础上，阐阐明了国国家审计计与政府府对国有有企业其其他外部部监督的的区别，提提出了新新时期审审计机关关对国有有企业审审计的目目标及其其实现方方式

3、。 本本报告认认为：国国有企业业在市场场经济体体制下是是实现政政府特定定目标的的经营性性组织，其其存在价价值在于于弥补市市场经济济缺陷、维维护国家家安全；国有企企业以超超市场力力量存在在的形式式及非完完整的市市场行为为，模糊糊了政府府与市场场的经济济发展作作用界限限，引发发了许多多现实问问题，对对国有企企业实施施外部监监督是国国家、政政府在市市场经济济体制下下克服国国有企业业局限性性的必然然选择；我国国国有企业业改革模模式虽然然基本定定型，但但由于改改革路径径的依赖赖性及产产权改革革的渐进进性，面面对国际际竞争，与与市场经经济发展展国家相相比，不不仅具有有社会主主义市场场经济基基础为公公有制的

4、的特点，而而且呈现现出市场场成熟度度、国际际化程度度低的特特点，同同时还存存在着经经济管理理体制转转轨及转转轨时期期的痕迹迹；尽管管我国审审计机关关隶属于于政府领领导，但但经宪法法授权，代代表国家家对国有有企业进进行监督督，对其其他国有有企业外外部监督督可以实实行再监监督。 本本报告还还认为：审计机机关对国国有企业业审计目目标是经经营性国国有资产产审计关关系在特特定经济济环境中中的具体体体现，其其实现方方式是国国家审计计主体条条件和客客体环境境在一定定的历史史阶段中中相互影影响的结结果。相相对于市市场经济济体制建建立初期期，步入入市场经经济体制制完善、发发展阶段段后，在在国际竞竞争环境境中，我

5、我国审计计机关对对国有企企业审计计目标显显现出战战略性的的变化，其其结构、取取向、范范围和层层次快速速地变化化、转移移、扩展展和细化化，并因因为企业业国有资资产所有有权形式式、经营营机制、所所处国民民经济战战略定位位不同，审审计目标标取向出出现多维维组合；通过驾驾驭国有有企业审审计环境境变化，创创新审计计形式，拓拓展审计计范围，实实行审计计形式多多种组合合，加强强审计调调查，增增加审计计、管理理监督资资源利用用渠道，开开展授权权审计，公公示财务务信息审审计结果果，多方方位地提提高国有有企业审审计层次次，将成成为审计计机关选选择新时时期审计计目标实实现方式式的特点点。 本本课题组组由刘英英来、崔

6、崔振龙、王王戍、叶叶君鳌组组成。因因为国有有企业发发展快，变变化大，加加之研究究水平有有限，报报告中观观点不一一定成熟熟，恳请请大家给给予指正正。在本本报告研研究过程程中，曾曾到一些些审计机机关进行行了调研研，听取取了有关关人员的的意见；在收集集资料过过程中，得得到了审审计署图图书馆杨杨小丽、张张浩、马马谧帮助助，在此此深表谢谢意。目 录录 一一、国有有企业的的作用和和特点 （一一）国有有企业存存在价值值的一般般探讨 （二二）我国国国有企企业的现现实特征征 二二、国有有企业外外部监督督机制 （一一）国有有企业外外部监督督的必要要性 （二二）我国国国有企企业外部部监督结结构 （三三）国家家审计与

7、与其他国国有企业业外部监监督的区区别 （四四）审计计机关对对国有企企业审计计职能作作用不断断扩大 三三、新时时期国有有企业审审计目标标 （一一）企业业的财务务信息可可靠公允允、财务务收支合合规合法法 （二二）企业业经济效效益、社社会效益益、持续续发展能能力 （三三）国有有企业领领导人经经济责任任履行及及效果 四四、新时时期国有有企业审审计目标标实现方方式 （一一）提高高对国有有企业宏宏观环境境变化的的驾驭能能力 （二二）创新新审计形形式 （三三）拓宽宽审计范范围 （四四）加强强审计调调查 （五五）实行行审计形形式多种种组合 （六六）增加加审计、监监督管理理资源的的利用渠渠道 （七七）开展展授权

8、审审计 （八八）公告告国有企企业财务务报表审审计结果果新时期国有有企业审审计目标标及实现现方式 第第二世界界大战后后，在西西方，国国有企业业作为政政府弥补补市场经经济局限限性的手手段，伴伴随着国国有化运运动的开开展，得得以发展展；在东东方，国国有企业业作为国国家巩固固政权的的经济基基础，伴伴随着社社会主义义阵营的的扩大，大大势发展展。200世纪770年代代末以后后，随着着世界性性的行政政改革，国国有企业业在市场场经济发发达国家家中缩减减，随着着计划经经济管理理体制向向市场经经济管理理体制转转型，国国有企业业在经济济管理体体制转型型国家中中锐减。巨巨大的历历史反差差，使国国有企业业存在价价值、效

9、效率高低低和外部部监督等等问题成成为近三三十多年年来世界界性的话话题。我我国国有有企业改改革举世世瞩目，是是我国经经济体制制改革的的中心环环节，经经过二十十多年的的改革，到到20004年改改革模式式基本定定型，并并从解决决迫在眉眉睫的问问题进入入到理性性的改革革阶段，改改革措施施主要包包括：进进行国有有企业公公司制、股股份制改改造，推推行现代代企业制制度，对对垄断行行业引进进竞争机机制，建建立国有有资本经经营预算算制度，等等。随着着国有企企业及相相关改革革的深入入进行，国国有企业业审计的的意义、关关注重点点、目标标、方式式，以及及未来的的发展、变变化，已已成为国国有企业业审计发发展中急急需明确

10、确的问题题。 一一、国有有企业的的作用和和特点 政政府与市市场互动动作用推推动着社社会经济济向前发发展，国国有企业业在政府府发展经经济、管管理经济济中发挥挥着不可可替代的的作用，其其本质特特征在不不同国家家、不同同经济发发展阶段段显现出出不同的的外在特特点。 （一一）国有有企业存存在价值值的一般般探讨。 尽尽管国际际社会对对市场经经济条件件下国有有企业存存在的价价值存在在着不同同的声音音，政府府管理国国有企业业也存在在着一定定的局限限性，但但主流观观点及市市场经济济国家现现存事实实说明：政府与与市场相相辅相承承地推动动着经济济向前发发展，国国有企业业是政府府履行经经济职能能的有效效手段，其其存

11、在的的价值在在于弥补补市场经经济缺陷陷，维护护国家安安全。 预预防市场场自由竞竞争导致致的垄断断。自由由竞争使使生产效效率较高高而生产产成本较较低的企企业脱颖颖而出，这这些企业业凭借自自身优势势战胜竞竞争对手手，最终终在本行行业占据据垄断地地位。占占据垄断断地位后后，企业业却依靠靠垄断价价格获取取高额垄垄断利润润；为减减弱竞争争，垄断断企业之之间通过过达成协协议，彼彼此确定定产量、销销量和销销售地区区；为维维持垄断断地位，企企业不再再将资金金用于提提高产品品质量和和技术含含量，而而是千方方百计地地阻止竞竞争对手手的出现现；为了了维持较较高的垄垄断价格格，企业业常常限限制产量量，使消消费者蒙蒙受

12、损失失。从而而扭曲了了市场价价格，使使稀缺资资源流动动产生错错误信号号，导致致了资源源不合理理地分配配；影响响了整个个行业技技术水平平的提高高、国家家产业结结构的升升级。政政府建立立国有企企业，掌掌握自然然垄断企企业，通通过规范范产品和和服务质质量、限限制价格格、控制制产品数数量、拆拆分企业业，以有有效地防防止自由由竞争中中出现的的垄断行行为。 解解决市场场经济中中的外部部性问题题。市场场经济外外部性问问题，是是指一个个组织或或个人的的生产活活动给其其他组织织和个人人生产活活动带来来的无法法以价格格计算的的影响。外外部性问问题的正正面效应应，意味味着其他他组织或或个人因因为一个个组织或或个人的

13、的生产活活动获取取收益，但但不需要要付费。外外部性问问题的负负面效应应，则意意味着其其他组织织或个人人因为一一个生产产组织或或个人的的生产活活动增加加了生产产成本，但但不能获获得费用用补偿。在在市场经经济条件件下由于于外部性性问题无无法计入入成本，因因而产生生了市场场经济无无法解决决的问题题：私人人企业尽尽量避免免正面效效应行为为，却放放任负面面效应行行为，从从而扭曲曲了经济济生活。政政府建立立国有企企业，通通过补贴贴政策，将将解决外外部性问问题的费费用转入入企业内内部成本本或销售售收入，以以解决市市场经济济中存在在的外部部性问题题。 解解决公共共产品的的提供问问题。公公共产品品具有非非竞争性

14、性和非排排它性。公公共产品品的非竞竞争性是是指一个个人对一一种产品品的使用用并不会会减少其其他人对对该产品品的使用用程度，或或是指使使用者数数量的增增加不会会带来使使用效果果的减少少。公共共产品的的非排它它性是指指由于缺缺少技术术手段，没没有办法法对公共共产品使使用者进进行收费费，因而而任何人人只要想想要，就就不会被被排除在在外。另另外，公公共产品品所在领领域往往往需要发发挥规模模经济效效应，必必须进行行巨大投投资。由由于公共共产品的的非竞争争性、非非排它性性及其需需要大量量资金的的沉淀，私私人企业业缺乏生生产公共共产品的的主动性性，也没没有经济济能力去去生产公公共产品品。政府府建立国国有企业

15、业，生产产公共产产品，以以解决公公共产品品提供的的问题。 缓缓解收入入分配不不公，促促进社会会公平。市市场经济济效率至至上的基基本原则则，导致致优胜劣劣汰，使使财富不不断地流流向拥有有稀缺生生产资源源的生产产者手中中。从整整个社会会角度看看，这种种资源分分配和财财富归属属的机制制效率是是最高的的，使社社会财富富最大化化。但从从收入分分配结构构角度看看，财富富集中在在少数人人手中，众众多劳动动者的收收入与自自身付出出的劳动动不符，最最终导致致贫富两两级分化化越来越越大。而而过大的的贫富差差距则导导致公众众需求不不足，进进而使经经济增长长缓慢，甚甚至会使使整个社社会陷入入动荡。政政府建立立国有企企

16、业，通通过税收收补贴形形式，使使国有企企业为老老百姓提提供价格格相对低低廉的公公共产品品和服务务，以缓缓解收入入分配不不公问题题，促进进社会公公平发展展。 协协调宏观观经济运运行。市市场机制制的调节节是一种种自发性性的调节节，供给给和需求求不断变变化，从从而导致致了价格格的不断断变动，价价格的变变动引导导着生产产者改变变生产、消消费者改改变购买买。由于于这一调调节过程程时间长长，并滞滞后于市市场中最最新供给给情况的的变化，所所以导致致了生产产过剩、需需求不足足、通货货膨胀、经经济衰退退、失业业增加等等一系列列宏观经经济问题题。政府府在基础础产业、支支柱产业业和高新新技术产产业领域域建立国国有企

17、业业，通过过营造经经济发展展基础环环境，稳稳定市场场、抑制制通货膨膨胀，推推进技术术革新、提提高科技技水平，以以保持宏宏观经济济有效运运行。 维维护国家家安全。经经济全球球化，使使得国际际因素对对国家利利益的影影响扩大大、全球球利益凸凸显，导导致企业业利益与与国家利利益发生生冲突，并并向国家家主权提提出了严严峻的挑挑战。私私人投资资者只关关心自己己企业的的利益，而而国家则则立足于于实现经经济增长长及稳定定、保证证社会福福利及分分配方式式合理、扩扩大就业业、维护护经济安安全和提提高国际际经济地地位等目目标。在在“国家变变小，企企业变大大”的趋势势下，政政府投资资或控制制具有国国际竞争争力的大大型

18、企业业集团，从从事全球球运作，以以维护国国家安全全。 （二二）我国国国有企企业的现现实特征征。 我我国国有有企业在在社会主主义市场场经济中中控制、影影响着国国民经济济的发展展，经过过近三十十年的改改革，其其改革模模式虽然然基本定定型，但但由于改改革路径径依赖及及产权改改革的渐渐进性，面面对国际际竞争，与与市场经经济发展展国家相相比，因因市场经经济基础础不同，市市场经济济成熟度度不同，国国际化程程度不同同，国有有企业改改革方式式不同，不不仅具有有社会主主义市场场经济基基础为公公有制的的特点，而而且呈现现出市场场成熟度度、国际际化程度度低的特特点，同同时还呈呈现出经经济管理理体制转转轨及转转轨时期

19、期的特点点。 占国国民经济济比重大大。国有有企业在在市场经经济国家家中占国国民经济济比重因因其市场场经济基基础、生生产力现现代化程程度不同同而不同同。 美美国，私私人垄断断经济占占主导地地位，属属于以自自由经济济为基础础的市场场经济，未未经历过过企业国国有化与与私有化化的反复复过程，所所以，国国有经济济占国民民经济的的比重小小而变化化不大。世世界银行行统计资资料和研研究资料料表明：美国国国有企业业产值分分别占国国民生产产总值、工工业生产产总值的的2%和和5%。西西欧国家家，私人人生产资资料占主主导地位位，属于于以混合合经济为为基础的的市场经经济，大大多经过过企业国国有化和和私有化化的反复复过程

20、，国国际货币币基金组组织调查查资料和和研究资资料表明明：西欧欧诸国的的国有企企业产值值在200世纪770年代代中期平平均占国国内生产产总值、工工业生产产总值的的9.55%和220%；英国的的国有企企业产值值在200世纪880年代代末、221世纪纪初分别别占国内内生产总总值的66.5%和2%，法国国的大型型国有企企业产值值在200世纪990年代代中期占占国内生生产总值值的155%，德德国的国国有企业业产值在在20世世纪900年代中中期分别别占国内内生产总总值、工工业生产产总值的的20%和222%。 而而我国是是以公有有制为基基础、由由计划经经济转为为市场经经济的国国家，处处在工业业化的中中期阶段

21、段，城市市化水平平不高，坚坚持国有有企业对对国民经经济的控控制力和和影响力力，不仅仅是确立立社会主主义市场场经济基基础的需需要，而而且是推推进工业业化、城城市化的的要求，同同时也是是参与国国际竞争争的需要要。19979年年，在经经济体制制改革起起步阶段段，国有有工业企企业产值值分别占占国内生生产总值值、工业业总产值值的344.200%和779.66%；119988年，国国有企业业改革进进入产权权转换时时期，国国有及国国有控股股工业企企业产值值分别占占国内生生产总值值、全部部国有及及规模以以上非国国有工业业企业生生产总值值的399.833%和449.663%。220066年，在在市场经经济步入入

22、发展阶阶段前，国国有及国国有控股股工业企企业产值值分别占占国内生生产总值值和全部部国有及及规模以以上的非非国有工工业企业业生产总总值的331.224%和和46.91%。 国有有及国有有控股企企业多，经经营机制制不规范范。与民民营企业业产权相相对称，国国有企业业产权特特征为公公众所有有，国家家代表公公众拥有有，政府府代表国国家履行行出资人人职能，但但国家对对国有企企业产权权拥有形形式不同同，并导导致国有有企业经经营机制制不同。 在在美国，国国会代表表公众对对国有企企业产权权全部拥拥有和部部分持股股，国有有企业经经营机制制根据国国家对企企业产权权拥有形形式分为为国有独独资公司司、国有有持股公公司。

23、多多数国有有企业实实行董事事会领导导下的公公司内部部治理机机制，政政府直接接经营的的国有独独资公司司数量很很少。 在英国国，议会会代表公公众完全全拥有和和部分拥拥有国有有企业产产权，国国有企业业经营机机制依据据国有产产权形式式分为国国有独资资企业、国国有独资资公司和和国有股股份公司司。国有有股份公公司占多多数，国国有企业业实行经经理制，国国有独资资公司和和国有股股份实行行董事会会领导下下的公司司治理机机制。在在法国，议议会代表表公众对对国有企企业产权权全部拥拥有、控控股和参参股，国国有企业业经营机机制依据据国有产产权形式式分为国国有独资资企业、国国有控股股公司和和国有参参股公司司。国有有控股公

24、公司、国国有参股股公司占占多数，实实行董事事会领导导下的公公司治理理机制。 而而我国，在在计划经经济体制制下，国国有企业业产权归归国家全全部拥有有，由政政府经营营，经营营机制为为全民企企业或国国营企业业，实行行在党委委领导下下的厂长长负责制制，政府府国有资资产出资资人职能能缺位，国国有企业业产权和和经营权权不分。119888至20003年年，进行行股份制制试点，发发展证券券市场，建建立市场场经济体体制，推推进现代代企业制制度，使使国有企企业经营营机制和和产权开开始变换换和转移移。国家家统计局局资料显显示，在在19888至119911年间，全全国参与与股份制制试点的的国有企企业有332200户，

25、其其中：3380户户变为法法人持股股，27751户户变为内内部职工工持股，889户向向社会公公开发行行股票。119944年，开开展现代代企业制制度试点点后，由由于实行行现代企企业制度度的国有有企业侧侧重于法法律形式式上的改改变，而而没有着着力于股股权结构构的重大大调整，因因而实行行现代企企业制度度的国有有企业并并没有实实现经营营机制的的根本转转变。119977至20004年年，搞活活国有经经济加快快了国有有企业产产权转换换的步伐伐，800%以上上的中小小型国有有企业实实行了产产权转换换，在229033户国有有及国有有控股大大型骨干干企业中中有14464户户改制为为股权多多元化的的公司。但但由于

26、我我国国有有企业产产权改革革不是一一次性整整体出售售企业国国有资产产产权，而而是通过过股权多多元化方方式逐步步降低国国有股比比例，并并从小型型企业向向大型企企业依次次地推进进，因而而，在国国有资产产产权转转换的企企业中，一一些企业业实行了了非国有有化，而而相当多多的企业业国有股股正在减减持中，至至今仍为为国有及及国有绝绝对控股股。到220066年底，全全国国有有独资工工业企业业有1445555户，国国有独资资工业公公司有113433户，国国有控股股工业公公司有1104006户，除除金融机机构控股股的上市市公司外外，国有有控股上上市公司司有8001家。目目前955以上上的中央央企业是是按照中中华

27、人民民共和国国全民所所有制工工业企业业法注注册登记记的国有有独资企企业，实实行总经经理负责责制，一些国国有独资资公司的的董事会会也不完完善，大大部分企企业还没没有建立立起规范范的公司司法人治治理结构构。 数量量减少，但但布局并并非合理理。民营营企业主主要分布布在市场场机制作作用有效效的一般般性竞争争领域，与与之相比比，国有有企业在在市场经经济体制制下传统统分布领领域特征征是市场场机制失失效的非非竞争性性和战略略性竞争争领域，主主要包括括基础服服务部门门、高新新技术产产业和基基础产业业或支柱柱产业领领域。但但经济全全球化和和科学技技术的发发展，使使国内垄垄断企业业变成了了国际竞竞争企业业；昔日日

28、的国民民经济基基础产业业或支柱柱企业变变成了“夕阳产产业”；行业业内垄断断企业变变成了行行业间的的竞争企企业，进进而导致致了市场场经济发发达的国国家中国国有企业业分布领领域缩小小，国有有独资企企业变少少，国有有股比例例减持，国国有企业业数量减减少。英英国曾经经是西方方发达资资本主义义国家中中推行国国有化的的典型国国家，从从20世世纪400年代中中期到770年代代末，经经历了三三次大规规模的国国有化运运动，国国有企业业数量达达162283家家国有企企业。其其中，880%集集中在基基础产业业，在汽汽车和石石油生产产中也占占相当的的比重，控控制了宇宇航、电电子等高高新技术术部门，约约占邮电电、通讯讯

29、、电力力、煤气气、煤炭炭、铁路路、造船船行业的的1000%，占占航空和和钢铁行行业的775%，占占汽车工工业的550%，占占石油工工业的225%。119799年末，英英国率先先实行国国有企业业民营化化，先将将盈利的的处于有有战略性性竞争领领域的基基础产业业、处于于可竞争争领域的的基础服服务企业业推向股股票市场场，然后后出售具具有自然然垄断性性质的基基础服务务产业及及在基础础产业中中衰落企企业的股股票。在在撒切尔尔夫人执执政177年期间间，英国国近500个行业业及23的国国有企业业实行了了民营化化。法国国在市场场经济发发达国家家中国有有化程度度较高，从从20世世纪500年代末末至800年代中中期

30、，经经历了两两次国有有化运动动。查尔尔斯.戴戴高乐当当政期间间，国有有企业数数量达到到法国企企业总数数量的220%，其其中包括括主要的的银行、保保险公司司、煤炭炭公司、电电力公司司、国家家航空公公司和雷雷诺汽车车公司。弗弗朗西斯斯密特朗朗上任总总统后，法法国国有有化达到到了高峰峰，政府府不仅控控制了大大多数的的银行和和保险公公司、相相当数量量的大型型生产企企业，还还控制了了主导媒媒体及主主要的运运输公司司和公用用事业公公司。法法国国有有企业民民营化前前，中央央政府直直接控制制的国有有独资、国国有控股股企业近近2300户，涉涉及的子子公司近近35000户。119866至19993年年在两次次国有

31、企企业民营营化过程程中，国国有企业业从金融融业和多多数制造造业中退退出，119900至19993年年，中央央政府直直接控制制的国有有独资企企业由558户降降至377户，国国有控股股企业由由50户户升到771户。220022年底，中中央政府府直接控控制的国国有独资资、国有有控股企企业977家，涉涉及子公公司15509家家，这些些企业主主要分布布在能源源、运输输、基础础设施、网网络服务务（电信信、铁路路和邮政政服务）。 而而我国，在在计划经经济体制制下，国国有企业业遍布国国民经济济各个行行业。119977至20004年年，我国国国有企企业随着着国有经经济布局局的调整整逐渐向向战略性性行业和和领域集

32、集中，国国有企业业总数由由26.2万户户降至113.88万户。但但在国有有经济布布局调整整中，由由于受私私人资本本不发达达、国有有企业利利益主体体（主管管部门、地地方政府府）的自自身利益益的驱动动等因素素的影响响，尽管管国有企企业数量量从总体体上锐减减，但国国有企业业并没有有从一般般性竞争争领域完完全撤出出，在战战略性竞竞争领域域中国有有独资企企业、公公司比重重过大，在在国有股股份公司司中国有有股权比比重过大大。 既提提供公共共产品，也也提供私私人产品品。与民民营企业业提供私私人产品品相比，提提供公共共产品和和服务是是市场经经济条件件下国有有企业的的生产、经经营特征征。随着着市场与与政府经经济

33、作用用的重新新界定，虽虽然公共共产品生生产的大大门已向向民营企企业敞开开，但在在市场经经济发达达国家中中国有企企业只提提供公共共产品的的生产、经经营性质质并没有有改变。美美国的国国有企业业主要提提供公益益、国防防等产品品；英国国的国有有企业主主要提供供公益、国国防、部部分基础础产业和和高新技技术等产产品；法法国的国国有企业业主要提提供公益益、国防防、基础础产业、基基础设施施、高新新技术等等产品。而而我国，在在计划经经济管理理体制下下，国有有企业不不仅提供供公共产产品，而而且提供供私人产产品。市市场经济济体制建建立后，由由于计划划经济管管理体制制影响的的历史原原因和政政府主导导经济的的现实原原因

34、，国国有企业业除提供供公共产产品外，仍仍在提供供部分私私人产品品。 规模模优势日日益突出出，但国国际竞争争力不强强。与民民营企业业相比，规规模经济济是市场场经济条条件下国国有企业业的传统统特点，以以规模经经济效应应降低成成本、提提高生产产效率是是市场经经济条件件下国有有企业传传统优势势所在，但但在国有有企业民民营化过过程中、经经济全球球化的进进程中，市市场经济济发达国国家和计计划经济济转型国国家对国国有企业业经济规规模效应应认识、选选择不一一。 美美国、英英国和俄俄罗斯等等国家认认为：发发展规模模经济可可以降低低企业交交易成本本，但经经济规模模发展到到具有行行业垄断断地位时时，企业业会因为为缺

35、少竞竞争压力力而导致致生产效效率下降降，因而而国有企企业应保保持适当当的经济济规模，而而不是无无限制地地扩大经经济规模模。持这这种认识识的国家家在国有有企业民民营化或或改革过过程中，注注意对国国有垄断断企业进进行拆分分，以促促进国有有企业提提高竞争争力和效效率。法法国等国国家则认认为扩大大国有企企业经济济规模是是加强国国际竞争争力的需需要。持持这种观观点的国国家，在在国有企企业民营营化过程程中，通通过吸收收外资方方式减持持国有股股份，扩扩大国有有跨国公公司规模模，增强强国家经经济竞争争能力。 而而我国，在在计划、封封闭经济济体制下下，国有有企业规规模参差差不一：既有革革命根据据地延续续下来的的

36、少量公公有企业业，也有有没收的的占当时时全国工工业资本本66%左右的的官僚资资本转化化而来的的国营企企业，还还有对民民族资本本经营的的各行各各业大大大小小的的工商业业进行社社会主义义改造转转制而来来的国营营企业；既有在在社会主主义建设设中国家家投资新新建的大大中型国国有企业业，也有有在“大跃进进”和“文化大大革命”中由合合作工厂厂、合作作商店以以及城市市街办企企业等集集体经济济“升级”而来的的国营企企业，还还有各地地兴办的的诸多“五小”国营企企业。119977年以后后，在抓抓大放小小的战略略及努力力培育具具有国际际竞争能能力的大大型企业业集团思思想的指指导下，国国有资本本逐渐向向大企业业集中。

37、119988至20006年年，全国国国有及及国有控控股工业业企业数数量年均均减少441322户，资资产、主主营业务务收入和和利润总总额却年年均增加加分别为为75229.664亿元元、3111800.477亿元和和20773.553亿元元，其中中：在220033至20006年年，中央企业业数量由由1966户减为为1599户，而而资产总总额却由由32442.888亿元元增为11227700亿亿元，主主营业务务收入由由4.447万亿亿元增加加到8.14万万亿元，利利润总额额由30006亿亿元增加加到75547亿亿元，比比20003年的的资产总总额、主主营业务务收入和和利润总总额分别别增长了了47.4

38、%、881.99%和1151.1。220011年至220066年，国国有企业业在中国国5000强企业业排行榜榜上占绝绝对优势势，国有有企业上上榜数占占上榜企企业总数数年均近近70%。但在在全球竞竞争的环环境中，与与市场经经济成熟熟国家企企业相比比，我国国国有企企业整体体规模还还不够大大、不够够强，管管理粗放放，企业业自主创创新、吸吸收引进进技术能能力弱，国国际化程程度低。220066年，我国国5000强企业业相当于于世界5500强强企业资资产、营营业收入入和利润润总额的的7.11%、110.662，%和6.6%。目目前，我我国单位位GDPP消耗的的能源是是日本的的10倍倍、美国国的5倍倍、加拿

39、拿大的33倍，金金属消耗耗量是世世界平均均水平的的244倍，废废水排放放量比发发达国家家高出44倍，固固体废弃弃物比发发达国家家高出110倍以以上。国国际经验验表明，科科研开发发投入比比重占销销售收入入比重达达到2时，企企业可在在竞争中中勉强维维持经营营；科研研开发投投入比重重占销售售收入比比重超过过5时时，企业业才具有有竞争实实力，而而我国大中中型国有有企业科科研开发发投入占占销售收收入比重重总体为为2%左左右。韩韩国、日日本企业业的引进进技术和和消化吸吸收费用用的比例例是15到118，而而我国大大中型国国有工业业企业引引进技术术和消化化吸收费费用比例例则为110.006。在在全球最最大的1

40、100家家企业中中，多半半的企业业海外销销售额占占总销售售额的550，美美国、日日本、欧欧洲跨国国公司具具有国外外工作经经历的企企业经理理比重分分别达到到32%、199%和447%，而而我国国国有大企企业几乎乎没有同同时达到到相应的的标准。1998年以来，外资进入中国已经开始从建立三资企业向并购本地企业发展，而我国对外投资一直以新建企业（包括合资和独资）为主，跨国并购较少。 公共共利益目目标和营营利目标标共存，但但经营目目标取向向不明确确。与民民营企业业单一营营利的经经营目标标相比，国国有企业业经营目目标的特特征是实实现公共共利益目目标和营营利目标标共存，并并因为国国有企业业所在领领域、存存在

41、价值值不同其其经营目目标具体体取向不不同。市市场经济济发达国国家按照照国有企企业所处处领域和和承担公公共责任任程度确确定其经经营目标标，目标标取向明明确。在在美国，政政府掌握握国有企企业的目目的在于于管理市市场经济济和维护护国家安安全。国国有企业业是实现现政府弥弥补市场场经济缺缺陷、维维护国家家安全目目标的经经营组织织，大多多集中在在适合垄垄断领域域承担高高度公共共责任的的公用事事业、承承担间接接公共责责任的国国防工业业及高新新技术产产业，以以及适合合行业内内垄断但但面临替替代行业业竞争领领域承担担直接公公共责任任的基础础服务产产业，实实现政府府经济管管理、国国家安全全目标优优先于营营利目标标

42、。在英英国、法法国，政政府掌握握国有企企业的目目的不仅仅在于弥弥补市场场经济缺缺陷、维维护国家家安全，还还在于营营利。国国有企业业是实现现政府弥弥补市场场经济缺缺陷、维维护国家家安全、营营利目标标的经营营组织。集集中在适适合垄断断领域直直接承担担高度公公共责任任的公用用事业和和承担间间接公共共责任的的国防工工业，实实现公共共利益目目标优先先于营利利目标；集中在在适合行行业内垄垄断但面面临替代代行业竞竞争领域域承担直直接公共共责任的的基础服服务行业业，在实实现公共共利益目目标的同同时兼具具营利；集中在在适合战战略性竞竞争领域域承担间间接公共共责任的的基础产产业和支支柱产业业，部分分企业在在实现公

43、公共利益益目标的的同时兼兼具营利利，部分分企业经经营目标标侧重于于营利。 而而我国，在在计划经经济管理理体制下下，政府府掌握国国有企业业的目的的在于确确定国有有经济在在国民经经济中的的主体地地位，国国有企业业是国民民经济的的基本生生产组织织，不论论存在于于适应垄垄断领域域承担高高度公共共责任的的企业、承承担间接接公共责责任的企企业，还还是存在在于适合合行业内内垄断但但面临替替代行业业竞争领领域承担担直接公公共责任任的企业业，不论论是存在在于适合合战略性性竞争领领域承担担间接公公共责任任的企业业，还是是存在于于适合一一般性竞竞争领域域不履行行公共责责任的企企业，都都存在着着生产目目标和公公共利益

44、益目标不不分，营营利观念念淡薄的的现象。在在建立、发发展社会会主义市市场经济济中，虽虽然国有有企业从从一般性性竞争领领域逐渐渐退出，国国有企业业营利观观念逐步步增强，但但目前国国有企业业所在行行业对国国家的战战略意义义不明确确，国有有企业所所承担的的公共责责任目标标不明朗朗，存在在着不分分国有企企业所在在领域、承承担公共共责任大大小，一一律强调调利润回回报和国国有资产产增值的的倾向。 二二、国有有企业外外部监督督机制 国国有企业业外部监监督机制制指国家家和政府府对国有有企业监监督的统统一体。尽尽管各国国对国有有企业局局限性及及其监督督选择的的看法不不同，但但对国有有企业实实施外部部监督是是国家

45、、政政府在市市场经济济条件下下克服国国有企业业局限性性的必然然选择，其其结构因因国有企企业管理理体制不不同而不不同。审审计机关关在国有有企业的的外部监监督中发发挥着不不可替代代的作用用。 （一一）国有有企业外外部监督督的必要要性。 国国有企业业以超市市场力量量存在的的形式及及非完整整的市场场行为，不不仅模糊糊了政府府与市场场在经济济发展的的作用界界限，而而且引发发了许多多现实问问题及理理论争议议和实践践分歧，并并影响着着市场经经济国家家对国有有企业外外部监督督结构的的选择。 解解决委托托-代理理链长引引发的矛矛盾。国国有企业业存在着着多重的的委托-代理关关系，国国家代表表公众委委托政府府管理企

46、企业，政政府委托托经营者者经营企企业，或或是说政政府受托托代管企企业，经经营者受受托代理理经营企企业。在在此种委委托-代代理关系系中，由由于委托托人与代代理人利利益上的的不一致致产生了了两对矛矛盾：政政府政治治目标、社社会目标标与国有有企业经经济目标标的矛盾盾；政府府政治目目标、社社会目标标与政府府官员个个人利益益目标的的矛盾。国国家通过过立法确确定国有有资产管管理、经经营责任任，授权权专门机机构监督督国有企企业管理理者和经经营者责责任履行行情况，可可以使国国有企业业的经济济目标服服从于政政府的政政治目标标和社会会目标，使使政府官官员个人人利益目目标服从从于政府府的政治治目标和和社会目目标，防

47、防止国有有企业管管理者和和经营者者损害公公众利益益。 解解决信息息不对称称引发的的问题。在在国有企企业代理理关系中中，出资资人与经经营者相相比在掌掌握企业业信息方方面处于于劣势地地位，由由此经营营者的逆逆向选择择和道德德风险等等代理问问题应运运而生：利用出出资人对对企业外外生变量量信息的的不了解解，谎报报机会成成本，以以获取高高于实际际价格的的服务或或产品收收入；利利用出资资人对企企业内生生变量的的不可观观察性，隐隐瞒产品品生产成成本和质质量信息息；利用用经营环环境的不不确定性性，掩饰饰自己对对企业经经营的懈懈怠。国国家授权权专门机机构监督督国有企企业经营营信息，既既可以直直接降低低逆向选选择

48、和道道德风险险，也能能据以奖奖惩国有有资产经经营者，减减少国有有企业经经营中的的机会主主义行为为。 解解决超市市场力量量引发的的问题。与与私营企企业单一一营利性性组织的的存在形形式和完完全市场场行为相相比，国国有企业业大多承承担许多多社会责责任，社社会责任任的存在在赋予了了国有企企业许多多独特的的权力。这这种权力力，不仅仅使国有有企业大大多以行行政垄断断形式存存在，而而且以强强制性的的政府交交易行为为代替了了自愿性性的市场场交易行行为，进进而导致致国有企企业经营营和收入入分配行行为的扭扭曲。例例如：滥滥用行政政垄断权权力，支支配市场场，制定定垄断价价格，实实行不合合理的价价格歧视视，对消消费者

49、提提供差别别服务；通过垄垄断价格格、差别别价格，变变消费者者部分剩剩余为企企业利润润，转移移并弥补补不同生生产、服服务领域域的利润润等。政政府行政政机构对对国有企企业超市市场力量量进行监监督，可可以使国国有企业业超市场场力量与与其公共共责任相相适应，提提高国有有资源配配置效率率，避免免企业产产生收入入再分配配效应。 解解决产出出价值测测量难引引发的问问题。企企业效率率指投入入与产出出或消耗耗与结果果的比例例关系，是是企业生生产经营营能力高高低的具具体体现现。在投投入或消消耗既定定的条件件下，产产出或结结果越多多效率越越高，反反之效率率越低；或是在在产出或或结果既既定的条条件下，投投入或消消耗越

50、少少效率越越高，反反之效率率越低。与与私人产产品的产产出价值值相比，许许多公共共产品的的产出价价值很难难用货币币手段计计量，例例如国家家安全性性、技术术先进性性、社会会公平性性、对解解决企业业外部性性问题的的作用等等。国家家授权专专门机构构对国有有企业投投入及过过程进行行监督，可可以促进进国有企企业优化化投入组组合、生生产规模模、资源源配置系系统和设设备利用用，进而而提高企企业国有有资产经经营效率率。 解解决国有有独资公公司治理理结构特特殊性引引发的问问题。实实行企业业所有权权和控制制权分离离、承担担有限责责任是现现代公司司制度两两大特征征。与国国有控股股、参股股公司经经营机制制相比，国国有独

51、资资公司虽虽然按照照公司法法的规定定建立了了董事会会、监事事会和生生产经营营管理层层，但公公司治理理结构并并不完整整，并且且使国有有企业所所有权和和控制权权分离及及有限责责任在实实际中难难以操作作。从现现代公司司制度角角度看，国国有独资资公司不不是完整整意义上上的公司司，而是是政府对对公共产产品直接接管理的的方式。国国家授权权专门机机构对企企业国有有资产出出资者代代表和经经营者进进行监督督，可以以防止国国有独资资公司董董事会、监监事会和和生产经经营管理理层串通通、合谋谋而侵蚀蚀企业国国有资产产，侵犯犯国家权权益，损损害企业业国有资资产最终终所有者者的利益益。 （二二）我国国国有企企业外部部监督

52、结结构。 相相对于政政府在计计划经济济体制下下对国有有企业直直接、全全面的管管理，政政府在市市场经济济体制下下以国有有资产所所有者、国国有资产产出资人人和公共共管理者者的身份份对国有有企业实实行了四四维的直直接与间间接相结结合的监监督。 宏宏观监督督管理。政政府以宏宏观经济济管理者者的身份份，运用用宏观经经济政策策，引导导和调节节国有企企业经营营决策，主主要包括括：国家家发展和和改革部部门对国国有企业业经营战战略和投投资方向向的引导导和调节节；财政政部门对对国有企企业财务务决策的的引导和和调节；中国人人民银行行对国有有企业融融资决策策的引导导和调节节。国家家发展和和改革部部门对国国有企业业经营

53、决决策的引引导和调调节主要要包括：通过制制定和执执行产业业政策、价价格政策策及检查查政策执执行，提提出国民民经济重重要产业业的发展展战略和和规划及及外资利利用和境境外投资资的战略略，向国国有企业业预示国国民经济济发展趋趋势，对对非竞争争领域中中国有企企业经营营战略和和投资方方向进行行引导；通过控控制和平平衡重要要商品总总量、调调整进出出口总量量、制定定和调整整重要商商品价格格，影响响、调整整市场经经济变量量取值，进进而影响响竞争领领域中国国有企业业的经营营战略和和投资方方向。财财政部门门对国有有企业财财务决策策及收支支的引导导和调节节主要包包括：通通过拟订订和执行行财政、税税收的发发展战略略和

54、中长长期规划划，拟订订和执行行国家与与企业的的分配政政策，监监督财税税方针政政策、法法律法规规的执行行情况，监监督国有有经营资资本预算算执行，对对国有企企业财务务决策进进行引导导；通过过管理中中央财政政支持企企业的支支出，监监管中央央直管企企业财务务，办理理并监督督中央财财政投入入的挖潜潜改造资资金和新新产品试试制费，制制定并监监督企企业财务务通则、企企业会计计准则执执行，规规范国有有企业财财务收支支。人民民银行对对国有企企业经营营决策的的引导和和调节具具体包括括：通过过调整货货币量，影影响贷款款规模，进进而影响响国有企企业的融融资决策策。 市市场管制制。政府府以市场场经济管管理者的的身份，根

55、根据法律律规定，规规范、制制约竞争争领域中中国有企企业市场场行为或或间接改改变其经经营决策策，主要要包括：纵向行行业性行行政机关关诸如煤煤炭工业业局、石石油化工工局、交交通部、铁铁道部、文文化部、体体育局等等实施的的直接性性经济监监督，其其中包括括证券监监督管理理委员会会对国有有控股公公司、国国有参股股公司上上市实施施的证券券市场行行为监督督管理；商务部部门和司司法机关关实施的的间接性性监督；横向行行业性行行政机关关诸如商商务部、环环境保护护局、质质量技术术监督局局等实施施的社会会性监督督。经济济性管制制侧重于于处理竞竞争领域域中国有有企业与与其它所所有制企企业、消消费者之之间的经经济关系系，

56、具体体包括价价格监督督、投资资限制和和质量监监督。其其中，证证券监督督管理委委员会对对国有控控股、国国有参股股上市公公司监管管具体包包括：规规范上市市公司的的信息披披露，对对上市公公司披露露信息进进行监督督；监督督上市公公司治理理结构，规规范其运运作。间间接管制制是对竞竞争领域域中国有有企业不不公平竞竞争行为为的制约约，主要要包括：对广告告说明的的要求和和管制，对对低价倾倾销行为为、串谋谋行为的的预防和和惩戒等等。社会会性管制制偏重于于处理竞竞争领域域中国有有企业行行为对消消费者和和社会造造成的不不健康和和不安全全问题，具具体包括括：对引引发健康康和卫生生问题的的管制，对对引发安安全问题题的管

57、制制，对引引发公害害和环境境问题的的管制。 微微观监督督管理。政政府以国国有资产产出资人人身份，通通过专门门立法、根根据公司司法对其其出资企企业的领领导人、经经营决策策和国有有资产进进行直接接和间接接的监督督管理，主主要包括括：政府府对其出出资企业业的监督督管理；国有资资产监督督管理机机构对其其出资企企业的监监督管理理；国有有企业外外派监事事会对政政府出资资企业的的监督管管理。政政府对其其出资企企业的监监督管理理主要指指：审批批重要的的国有独独资企业业和国有有独资公公司的分分立、合合并、破破产、解解散事项项；审批批企业致致使国家家不再处处于控股股地位的的国有股股权转让让事项。国国有资产产监督管

58、管理部门门对其出出资企业业的监督督管理主主要有直直接监督督管理、间间接监督督管理和和政策引引导。其其中，国国有资产产监督管管理部门门对其出出资企业业的直接接监督管管理包括括：向企企业任命命、派出出领导人人，考核核、奖惩惩所任命命、派出出的国有有企业领领导人；对国有有资产收收益依法法履行出出资人职职责；依依照国家家发展规规划和产产业政策策，对企企业的重重大投融融资规划划、发展展战略和和规划，履履行出资资人职责责；统计计、稽核核企业国国有资产产的增值值情况；根据专专门立法法及有关关规定，审审核批准准国有独独资企业业和国有有独资公公司的重重组、股股份制改改造方案案和公司司的章程程，审核核、决定定其分

59、立立、合并并、破产产、解散散、增减减资本、发发行公司司债券等等重大事事项，审审批其重重大资产产的处置置，对其其财务状状况、生生产经营营状况和和国有资资产保值值增值状状况实行行定期报报告制度度。国有有资产监监督管理理部门对对所出资资企业的的间接监监督管理理主要包包括：根根据公司司法，通通过派出出股东代代表、董董事，对对国有控控股公司司和国有有参股公公司股东东会、董董事会决决定公司司的分立立、合并并、破产产、解散散、增减减资本、发发行公司司债券、任任免企业业负责人人等重大大事项，发发表意见见，行使使表决权权。国有有资产监监督管理理部门对对所出资资企业提提供的政政策引导导主要有有：建立立和完善善国有

60、资资产保值值增值指指标体系系，建立立企业国国有资产产产权交交易监督督管理制制度，拟拟订企业业收入分分配制度度改革的的指导意意见，调调控企业业工资分分配的总总体水平平。国有有企业外外派监事事会对政政府出资资企业的的监督具具体包括括：检查查国有独独资企业业和国有有独资公公司贯彻彻执行有有关法律律、行政政法规和和规章制制度的情情况，验验证其财财务会计计报告的的真实性性、合法法性，检检查其经经营效益益、利润润分配、国国有资产产保值增增值、资资产运营营等情况况，检查查其负责责人的经经营行为为，并对对其负责责人经营营管理业业绩进行行评价，提提出奖惩惩、任免免建议。 国国家审计计监督。国国家通过过宪法成成立