我国教育政策的制定过程

1、我国教育政策的制定过程我国教育政策制定过程与决策机制研究是发展我国政治文明，促进教育政策科学化、民主化、法制化的 重要内容，对提高我国教育政策水平具有重要意义。教育政策制定过程是相当复杂的。这不仅是因为它要受到政府内部因素如政府部门、公务 人员和决策体制等的影响，而且要受到政府外部的利益集团、研究机构和大众民意等因素的制约。因此任 何一种把政策制定过程简单地看作为线性或理性化过程的倾向都是危险的。一般来说，对教育政策制定有两种理解方式，一种是把教育政策制定理解为整个政策过程，它包括政策问 题、政策议题、政策决策、政策执行和政策评估等几个阶段。一种是把教育政策制定理解为政策形成 (policy-

2、formation)或政策规划(Policy-fomulation)，指从问题界定到议案抉择以及合法化的过程。前者是广义 地理解教育政策制定的概念，它把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。后者是狭义的概念， 认为教育政策制定过程与教育政策执行过程是两个完全不同的阶段。本文所探讨的教育政策制定过程就是从 狭义上来理解教育政策制定。它主要涉及我国教育政策制定到底经过了哪几个阶段(Porcess)以及与之相关 的在此过程中各政策主体(actor s)之间如何相互作用这两个根本性的问题。关于我国教育政策制定过程的分析，可以借鉴著名的政策专家安德森在公共决策一书 中所提出的分析框架，他认为政策形

3、成涉及三个方面的问题：一是公共问题是怎样引起决策者注意的；二 是解决特定问题的政策意见是怎样形成的；三是某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策议案中被选 中的。根据这一理论，我们把教育政策制定过程分解为政策问题、政策议题、政策决策与政策的合法化等几 个环节或阶段。关于教育政策的主体，在本文中主要是指直接或间接地参与政策制定的个人、团体或组织。 一般而言，教育政策的制定者分为官方和非官方两大类，官方的教育政策制定者是指那些具有合法权威去 制定教育政策的人们，包括教育的立法者、教育行政官员和教育行政管理人员等；非官方的教育政策主体包括利益团体、研究机构、传播媒介和作为个人的公民等。在我国，官方的

4、教育政策制定者尤其是 政府部门和教育行政部门的主要领导对教育政策制定往往起着关键性和决定性的作用。（一）教育政策问题的认定教育政策问题的确定是整个教育政策制定过程的起点。美国学者利文斯指出，“问题的挖 掘和认定比问题的解决更为重要”。此观点揭示了认定问题的重要性。教育问题总是客观存在的，如学生 厌学、缺乏学习动机、教师对工作不满意、教育资源常常没有得到很好的利用等问题。这些问题种类繁多、 数量巨大，它们是教育政策问题的起点。但是要成为教育政策问题得取决于特定的问题是否能够引起公众 和政府部门的关注，即由教育问题转化为公共教育问题再转化为教育政策问题，并进一步合法地进入教育政 策的议程，最终成为

5、教育政策。袁振国教授曾指出教育问题转化为教育政策问题的几个标准。首先，教育 问题的影响有多大。是全国性的问题，还是地方性的问题或某一地区的问题；是持久性的问题，还是突发 性的问题。其次，问题是否清楚。问题的本质是什么，起因是什么，涉及的主要对象是哪些人。第三，问 题的严重程度。问题客观上严重到了什么程度，在人们认识中严重到什么程度，这是一个相对性的问题， 因为它离不开一个人的主观判断，不同的价值观念、态度立场和认识水平对问题严重程度的认定往往是不 同的。对这两种程度差异的正确判断，直接关系到政策的及时性与分寸。第四，影响问题的因素。问题是 由教育自身的原因引起还是社会问题在教育上的反映。第五，

6、代价。一个教育问题什么时候成为一个政策 问题，在什么地方成为一个政策问题，通过什么方式解决以及解决到什么程度等都要考虑教育问题的代价， 即考虑解决某一问题付出的代价大还是获得的回报大。第六，是否具有导向性，是否优先考虑代表发展和 变化的未来趋势的问题。第七，是否可以评估。政策是否具有明确的目标和目标达成的指标。总之，问题 的性质、广度、严重性与代价等是影响教育政策问题认定的关键性因素。教育问题的客观性不能取代教育政策问题的主观认定。就理论而言，教育政策制定过程是从问题的形成到合法化的一个连续性历程，此过程常常被视为线性的、理性的与受控制的，但实 际上教育政策过程不可避免地是一种政治活动，在所有

7、阶段都会有不同主体的价值与利益涉入。因此，教 育政策过程通常很难是一个理想化的理性决策过程，而是一种协商的过程。为了减少领导者的主观愿望和 自己的价值偏好对认定教育问题的影响，在认定教育政策问题时必须注意两点：一是尽可能多的人参与教 育政策问题的认定，尽量照顾到各方面的利益群体，尽可能多地倾听来自不同方面的声音。2004年国务 院批转了教育部制定的2003 2007年教育振兴行动计划，这个指导今后五年教育实现新跨越的行动方略历时15个月的起 草过程，在此过程中广泛征求各方面意见与建议，各专题组先后召开研讨会和座谈会上百次，形成专题报 告和方案70多个，共20多万字。征求意见的范围涉及教育部内外

8、老同志、部属高校、不同地区学校校 长、教师和专家学者代表等，使得文稿在集思广益的基础上得到不断的修改和完善。二是采取程序化的 问题认定方式，即按照一定的程序，通过科学的文献调研和实地调研、严格的定量定性分析来认定教育政 策问题，避免一些人为因素的干扰，避免一些不经过讨论和深入研究由领导者独自作出决定的现象。教育政策议程的设立并非每个被界定为教育政策问题的问题都由政府来解决。为了有机会最终成为政策，问题必 须要细化为政策议程，即制定政策解决问题的议论、商讨、规划的议事程序。这一过程中不同政策主体 之间的交互作用将最终决定政府对教育政策问题的作为或不作为。从我国的政治制度来看，教育政策议程主要有两

9、种主要的形式，一种是公众议程(publicagenda)，即由非政府机构的个人或团体提出的政策问题在社会中形成广泛议沦，从而成为一种问 题分析界定的政策议程。在公众议程中，社会舆论、新闻媒介、公众民意将起到重要作用。不过这种议沦 中的政策问题有的可能进入政府议程，有的不可能进入政府议程。但是，只要形成了公众议程，教育政策 问题就可以引起政府的注意，从而对政府形成一种外在影响力，促使政府将问题纳入自己的议事日程，也 有可能为政府议程提出界定问题与分析问题的参照系。这说明，公众议程会影响政府议程，但不能决定 政府议程。政府议程一方面可由自己提出政策问题，另一方面也可以接受公众舆论提出的问题，并将其

10、纳 入政府工作程序，从而成为一种问题分析界定的政策议程。政府议程本质上是一种行动议程，在一般情况下，一个 公共政策问题的提出，首先是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论，然后引起决策者的关注从而进入 政府议程，最后才形成政策问题并由政府决策者加以确认。然而事实上，很多问题可能并不经过公众议程 而由政府主动列入议事日程并直接进入政策议程。这一点在我国表现得较为突出。在我国，由于党组织和政府作为社会公共利益的代表者，它们在政策制定的权力结构中处于 政策中枢的特殊地位，所以它们拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力，对社会公共问题能否进入政 策议程也具有决定性的影响。在此情况下，常常是党组织和政府主

11、动寻求和发现问题，并把它直接列入自 己的议事日程，从而使这些问题并不经过公众议程而直接形成政策问题。可以说，党组织和政府是我国各 种重大政策问题的主要提出者，在政策问题的认定过程中发挥着主导作用。（三）教育政策的决定当教育政策议程确定之后，就要进行政策决定，即决策阶段。从理论上讲，教育决策主要有 三种模式，即理性模式、渐进模式和综合模式。理性模式是政策制定者根据完备的综合信息，客观地分 析判断，针对许多备择议案进行优缺点评估，排定优劣顺序，估计成本效益，预测可能产生的影响，经 比较分析之后选择最符合经济效益的最佳方案。渐进模式是指以现行的政策为基础，再与其他新方案相互 比较，然后决定哪些现行政

12、策宜加修改以及应该增加哪些新的政策内容。综合模式，顾名思义就是将以上 两种或两种以上的模式混合使用、有机结合的一种决策模式。如果说理性模式追求的是政策决策的理性化， 试图制定出最佳的方案，渐进模式追求的是教育政策的改良，强调政策的可行性，那么综合模式就是既努 力增加政策决策过程的理性，又重视利用现有政策，希望获得可行的理想政策。从我国教育决策的发展历程来看，我国的教育决策经历了由传统经验型决策向理性型决策再向 现代的综合型决策发展。改革开放以后，教育决策得到极大的改善，决策的科学化、民主化与绩效化水平 不断提高，并走出了一条从点到面、由浅入深、循序渐进的渐进式决策模式和综合式决策模式的道路。我

13、 们宪法规定，包括十六大报告里提到的四个民主，其中很重要的就是决策民主化，决策民主化就是共同政策选择过程，它强调在政策过程中，要能面向民主， 符合公众利益。从我国决策实践来看，无论是教育体制的改革、素质教育的推进和九年义务教育的普及， 还是基础教育课程改革，都力图体现这一点。另外，由于我国实行的是民主集中制的组织原则，所以在进 行教育决策时所遵循的是团体决策与精英决策相结合的模式。这样既可以防止政策决策过程中的个人专断 和一言堂，又能防止极端民主化和无政府主义的倾向。民主集中制是我国的根本制度，也是合理使用和有 效的决策体制。它一方面在政策决策之前要广泛征取社会各界的意见与建议，另一方面要在民

14、主基础上高 度集中，除坚持少数服从多数的民主原则外，还必须坚持个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央的原 则。教育决策的程序应当规范，也应当严格，但这样带来的影响是双面的。有规则、有程序体现 了民主，但有时可能造成效率低下或消磨了创新，这是一对永恒的矛盾。有时一个很有创新的提案被讨论 通过后，就成了四平八稳的公文，这也说明了政策的渐进性，也说明了民主的代价。在恰当时机做出决策， 既可以有效地避免西方一些民主制决策效率不高的局限，更好更真实地反映广大人民群众的利益和要求， 又能减少因议而不决长期的讨价还价而耗费决策成本，提高决策效率。（四）教育政策的表达与合法化在政策被正式采纳之前，它必须以书

15、面的形式表达出来，最后以官方文件的形式公布于众，在成为正式的官方文件之前往往要经过反复的修改。如2003 2007年教育振兴行动计划从2003年 2月拟订出的草案一稿到2004年2月的送审稿，其间仅经过教育部党组会议或教育部领导正式审改的过 渡文稿就有近50稿，字数也从最初的5万字浓缩到最终的1. 3万字，修改的力度和强度由此可见一斑。基础教育课程改革纲要（试行）也是在广泛调查和征求意见的基础上，历时两年半，数易其稿，最终于 2001年才正式颁布。教育政策合法化就是指教育政策方案获得合法地位的过程。在对教育政策方案做出决策之后， 必须将该方案合法化为真正具有权威性的政策，使之能够得到有效的执行

16、，这就是政策合法化问题。它是 政策制定过程的最后一个阶段，是政策执行的前提。不同的领导体制、政策方案和合法化主体往往会行不同的合法化程序。这里主要涉及行政机关的政策合法化过程与立 法机关的政策合法化过程。我国教育政策合法化的行政审批程序就是在国务院、教育部及地方政府和教育 行政部门等几个不同的层次上展开的。从宏观上讲，教育政策合法化的行政程序发生在中央与地方这两大 层次上；从微观上讲，教育政策合法化的行政程序发生在教育部各司、处、科等部门的各个行政系统环节 中。教育政策经过一定实践检验具有相对稳定性之后，可以以法律的形式体现出来。凡是以法律形式体现的教 育政策，者必须经过立法机构法律程序的审批

17、。立法机构审批通过的教育政策，便完成了合法化过程。对于 必须立法的议案，按照人大立法程序，一般要经过提案、预备会议列入议程、审议、通过等程序。通过研究，我们得出以下几点初步的结论：一是教育政策制定有一个基本的程序和过程，艮嗷育政策制定需要经过教育政策问题的认定、 教育政策议程的设立、教育政策决定和教育政策表达与合法化等几个阶段，但这几个阶段并非是严格的与 按部就班的。各个阶段的划分也是相对的，如国家的一些重大的教育政策往往先由教育部各司局提出，在 教育部内部需要经过一系列的程序，如确立问题、提出议题、规划与决策等。当此议案报请国务院通过并 送个同人大审查与批准时，似乎又要经历一个从政策议题、政

18、策决策与合法化的过程。而且，针对不同的 决策（如简单决策与复杂决策、重大决策与一般决策等）往往会有不同的程序与过程。在不同的社会、不同的 国家和不同的文化、制度等情境中，我们所探讨的教育政策的过程可能会有所不同。本文所进行的分析在 很大程度上是尝试性的。二是政策制定是一个反反复复的过程，我国的教育政策制定过程由传统的自上而下向自上而 下与自下而上相结合的方向转变。在计划经济条件下，我国的政策制定由国家统一规划，呈现出单方案决 策的特征，政策是自上而下的。政府官员和权力精英往往替代人民进行政治意志的表达，从而形成只有自 上而下的行政要求而没有自下而上的政治吸纳的局面。随着市场经济的深入与社会结构

19、的多元化，自下而 上的政策要求增多，也就有了在多方案的教育政策中进行择优的可能。三是我国教育政策制定过程与其说是一个理性主义的科学过程（即以最小代价取得最大效果的过程），不如说是一个协商的政治过程，是一个各方面利益的平衡与讨价还价的过程，是一个权力角逐 的过程，本质上是一个政治博弈过程。四是政府在教育政策制定过程中发挥了极其重要的作用。如果说西方的教育政策制定过程是 一个社会互动过程的话，丹吆我国的教育政策制定过程则往往是在政府的主导下进行的。由于我国政治体 制的特殊性，这里的政府概念的内涵应有所扩大，包括党组织和政府组织，而且党组织是政府机构的核心， 更是制定教育政策的核心主体和政策中枢，不

20、理解这一点，就无法解释我国的教育政策，更不用说试图解读 当代我国教育政策制定的过程了。五是我国教育政策制定过程还有一些尚待完善的地方。如主观意志和个人素质在决策过程中 起着较重要的作用，凭经验、想像和感觉进行决策的现象仍然存在。教育政策制定过程的公开性、透明性 还有待提高，公民参与的广度与深度不够。另外，教育政策也缺乏反馈监督机构，有时存在着不敢监控、 监控不力和失职之类的问题。为此，提出以下建议：一是实现教育政策制定的制度化与程序化。西方一些国家教育政策的制定往往要经过严格的程 序与过程，决策程序复杂，有利于提高决策的科学性，但却因为长期的、反复的磋商而耽误了决策时机， 因而也付出了更高的决

21、策成本，带来的是决策效率不高的代价。相比之下，由于我国的权力是高度集中的， 政府能够及时、快速地做出决策，但却容易造成决策的失误，也会威胁到教育决策的民主化。因此，我们 要取人之长，补己之短，在不影响决策效率的情况下，形成一套规训教育政策制定的制度与程序，以保证 决策的科学性。二是加强参与。公众参与政策制定的方式和程序多种多样。如民意调查制度、专家咨询制度、 信息公开制度、公示制度、论证制度、听证会制度、协商谈判制度、公民请愿和公民投票制度都是实现政 策制定民主化与科学化的基本制度。对于一项政策，应当允许有不同的声音，有赞扬，有批评，这才有利于 民主决策。当然，并不见得所有的民意都是好的，都是对的，重要的是来自民间方方面面、多种角度的声