《草原法》讲解(新)

1、草原法讲解洮南市草原工作站 一、草原的概念、作用和现状谈起草原，常使人想起“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”的动人景象。但是从科学上到底什么是草原呢？常常由于人们的学科不同，各自有不同的认识。草原法所称草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡；人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。”这就非常明确界定了草原的概念。我国是草原资源大国，天然草原近4亿公顷（60亿亩，约为耕地的3倍），占国土总面积的41.7%。主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川和宁夏等省、自治区，草原总面积仅次澳大利亚，居世界第二位；但人均占有草原面积只有0.33公顷，为世界平均水平的一半。草原不仅

2、仅是畜牧业的重要生产资料，又是重要的自然资源，是我国最大的绿色生态屏障，抵御沙漠的前哨阵地和重要的水源涵养地，黄河、长江等大江大河及其主要支流都发源于草原区，上中游都流经草原区。我国西部地区草原面积占绿色植被总面积的79%，西北地区已达到85%，青海、西藏等省区都在90%以上。据科学研究表明，草原一旦被破坏，水土流失将大量增加。因此，加强西部生态建设的主体任务就是加强草原保护和建设。同时，西部大部分地区降水量都比较少，中科院联合全国有关专家共同编写的中国西部大开发生态环境建设对策建议书中明确提出，在年降水量350毫米以下的地区只宜种草。因此，在西部干旱和半干旱地区开展退耕还林还草工作时，退耕还

3、草是科学和有效的恢复植被的措施。我国草原大都分布在边疆和少数民族地区，草原畜牧业是广大牧民基本生产方式和重要生活内容。草原生态保护和建设工作，不仅关系到这些地区少数民族人民生产生活水平的改善和经济的发展，更直接关系到这些地区的民族团结和社会稳定。我们洮南市草原总面积232万亩，其中可利用面积167万亩。全市草原可分为四类九组十型。一是山地草原类；二是平原草甸草原类；三是低洼草甸类；四是沼泽草甸类。属于典型农牧交错带地区，西北部为草山草坡，中部为洮、蛟两河冲积的平原草甸，南部多沙、碱化草原。但是从我市目前草原现状上看，全市现有草原总面积约为100万亩，剩余130多万亩草原都已处于“已垦草原”状态

4、之中，都已经改变草原用途了。而且草原“三化”呈逐年上增状态，我市草原已经不再是“风吹草低见牛羊”时代的草原，我市草原到了不得不管理、整治的时候了。二、草原法的产生和发展及新草原法颁布实施的战略意义（一）草原法的产生和发展草原法是调整有关草原的社会关系的法律规范的总称，即有关草原的法律制度。法律制度主要是和草原所有权相联系的。草原的所有权是一种土地所有权。在以游牧经济为主的奴隶制社会里，草原是部落公有的，由部落首领或奴隶主掌握着草原所有权。在以种植农业经济为主的奴隶社会和封建社会里，草原成为可供统治者开垦的荒地，演变为奴隶主和地主阶级掌握所有权的井田、官田和私田。在资本主义社会，草原和其他土地一

5、样都成了商品，资本家通过购买或者租赁，就可以取得草原所有权或使用权，以经营牧场或用于其他用途。牧场经济的生产力水平，当然远远超过了游牧经济，也超过了封建社会种植为主的农业经济。这种新的生产力要求废除封建社会土地所有权的束缚。因此，在资本主义商品经济的发展过程中，草原和其他土地一样都变成了商品，可以自由购买或租赁，通过货币这个一切权利中的权利，牧场主掌握了草原所有权和使用权，这就是资本主义社会草原所有权的法律形式，它保证了草原做为牧场经济需要的生产要素的重新组合。旧中国的草原所有权，保持着奴隶制和封建制等几种社会所具有的法律形式，大部分是王公贵族、寺院的领地，少部分为属于部落公有或牧主所有，牧民

6、则承受着沉重的剥削。草原的法律制度，又不限于所有权制度，还有关于开垦草原与保护草原的法律规定。翻开中国的历史，几乎历朝历代都在垦荒种粮，从商鞅变法时鼓励垦荒，“殖谷即农”，到以后的“屯田戌边”。明朝和清朝，为了和居住草原的民族盟好，曾采取过限制垦荒的措施。但到了清朝后期，则专门设制了垦荒的机构，开始时小规模的招民认垦，后来为了交付庚子赔款，制定了大规模官办垦务的办法，滥垦了不少草原。长期居住在草原上的少数民族，有着朴素的保护草原的法律规定。随着时代的变迁，历史的沿革，经济的发展，世界各国的草原立法，已趋于更加完备。包括有关草原保护、管理和利用，草地建设和改良，林间草地的放牧管理，牧草种子经营管

7、理等方面的法律法令。（二）新中国的草原法律制度草原法在新中国诞生前夕，1947年5月，我国四大牧区之一的内蒙古，成立了全国第一个少数民族的自治区，在牧区的民主改革中废除了封建特权，实行了“自由放牧，增畜保畜”，“保护牧场，禁止开垦”等一系列方针、政策，使自治区的草原牧业获得了迅速的恢复发展。但是，人民公社化使从事草原畜牧业生产的经济组织和牧民对作为基本生产资料的草原，长期处于责、权、利分离的状态，造成了滥垦、滥牧、滥占等吃草原“大锅饭”的现象。据1975年资料记载，当时全国草原的退化（包括沙化、碱化）面积共计七亿六千多万亩，占可利用草原面积的22.89%。由于片面强调以粮为纲，忽视牧区、半农半

8、牧区的特点，盲目开垦破坏草原，约有1亿多亩。1978年底，党的十一届三中全会决定把全党工作重点转移到经济建设上来，以后在拨乱反正和调整国民经济方面进行了大量工作。首先，在农村进行了改革，实行了农业生产承包责任制，接着在草原牧区也实行了承包责任制，解决吃草原“大锅饭”的问题和进行相应的改革。我国草原法的起草工作从这一年便开始了。1982年我国公布了新宪法，第一次明确了我国草原在自然资源中的地位。1984年10月中共中央公布了关于经济体制改革的决定，指出了我国经济“是公有制的基础上的有计划的商品经济”。经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来。经过全

9、国草原工作者7年的努力工作，1985年通过的中华人民共和国草原法，就是在上述背景下诞生了。这是我国第一部具有中国特色的专门的草原法。在草原法颁布施行的前后，全国有十一个省、自治区制定颁布了本地草原管理条例或草原法实施细则。农业部也制定了相应的规章、办法和规定，从此我国草原工作走上了法制管理的轨道。我国第一部草原法的实施，对依法加强草原的保护、建设和管理利用，保护和改善生态环境，发挥了积极的作用。但是，由于多年来我国社会经济发生了很大变化，原草原法二十三条规定已经明显不能适应和满足我国草原保护、建设和管理的需要。2002年8月23日29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议对草原法（

10、修订草案）进行了第一次审议和讨论。共有三十位委员对修改草案提出了意见。而后，全国人大组织工作组，又赴有关省、自治区进行调研和征求意见，对草原法（修订草案）进行充实和补充，修改后的草原法，由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2002年12月28日修订通过。江泽民主席发布了第八十二号中华人民共和国主席令，将修订后的中华人民共和国草原法公布，自2003年3月1日起施行。（三）新修订的草原法颁布实施的重要意义这次新修订的草原法，认真总结了17年来的实践经验，进一步健全和完善草原规划、保护、建设和管理利用等方面的法律制度，特别是法律承包、基本草原保护和草畜平衡制度的建立，适应

11、了新形势下草原生态建设和畜牧业发展的需要，更有利于调动农牧民保护和管理利用草原的积极性，实现了草原永续利用和畜牧业可持续发展的目的。新修订的草原法是草原管理的基本法律，是广大从事草原规划、保护、建设、利用和管理活动人员的行为规范，是各级政府及各级草原行政主管部门和草原监理机构进行草原监督管理的法律依据，是打击草原违法行为的法律武器。新修订的草原法对草原的规划、保护、建设、利用和管理作出了更明确的规定，从而为改善草原生态环境，维护生物多样性，发展现代化草原畜牧业提供了可靠的法律保证。新草原法的出台，必将对加快草原地区经济发展，提高广大农民的生活水平，促进草原地区经济繁荣和社会进步具有十分重要的战

12、略意义。三、草原法的主要内容及解决的问题新修订的草原法共有九章75条，其中第一章为总则，第二章草原权属，第三章规划，第四章建设，第五章利用，第六章保护，第七章监督检查，第八章法律责任，第九章附则。与原草原法相比，新修订的草原法章节结构更加清晰、合理，内容上更加充实、全面，各项规定也更加明确、具体，增强了可操作性。概括起来，新草原法主要在以下六方面进行了修改、补充和完善：（一）关于草原权属草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有除外。国家所有的草原由国务院代表国家行使所有权。任何单位或个人不得侵占、买卖或者以其他形式（包括抵押、抵债、倒卖等）非法转让草原。如果违反此规定，买卖或者以其他形式非法转

13、让草原，构成犯罪的依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。象这们违法案件逐年增多。2003年安定镇友谊村为了偿还本村刘凤双的债务，经市人民法院调解的情况下，将本村四社东侧10公顷退耕还草地以抵债方式按机动地形式承包给刘凤双，抵偿刘凤双108000.00元债务。我们立案查处后立即终止了友谊村非法转让草原的行为，没收友谊村的违法所得108000.00元并处三倍罚款，并且市政府收回了该村这10公顷草原使用权。“国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。使用草原的单位，应当履行

14、保护、建设和合理利用草原的义务。”我市草原使用权除被市政府依法收回三块草原使用权以外，全部归各行政村所使用。“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记核发使用权证，确认草原使用权。”我们2002年开始至如今已对部分草场核发了草原使用权证，目前我们正在进行草原普查，普查完毕将要对所有草原核发草原使用权证书。（二）关于草原的承包经营与承包经营权的转让我国80年代实行草原承包以来的实践证明，实行草原家庭承包经营，将人、畜、草基本生产要素统一于家庭经营之中，有利于调动广大牧民保护和建设草原的积极性。为了进一步稳定党在牧区的政策、完善草原家庭承包制，保证草原承

15、包经营权的稳定，减少草原承包纠纷，规范草原承包工作，新草原法对草原承包的主体、承包经营期内进行调整的原则和条件、承包合同的主要内容、承包双方的权力和义务等内容作出了明确规定。同时，为了规范对草原承包经营权流转的管理，新草原法还明确规定了草原承包经营权转让的原则、转让的条件等内容。（三）、关于草原建设长期以来，对草原重利用、轻建设的问题比较突出，对草原只求索取，忽视建设的现象十分普遍。尽管近几年国家对草原建设的投入不断增加，草原建设速度不断加快，但由于我国草原面积大，历史欠帐多，投入仍明显不足，草原建设速度仍然赶不上草原退化的速度。因此，新草原法对草原建设作了四个方面的规定：一是规定了县级以上各

16、级人民政府应当增加对草原建设的投入，并按照谁建设、谁使用、谁受益的原则，鼓励单位和个人投资建设草原；二是规定了县级以上地方各级人民政府在支持草原水利设施建设、改善人畜用水条件、加强草种基地建设、做好防火准备工作、安排草原改良、人工种草和草种生产资金等方面的职责；三是规定国家鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设，县级以上地方各级人民政府支持、鼓励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍、牧民定居点等生产生活设施的建设；四是规定地方各级人民政府应当对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原组织专项治理，并规定大规模的草原综合治理列入国家国土整治计划。（四）、关于草原利用

17、目前，我国草原利用中普遍存在着利用方式不合理、超载过牧严重、草原利用失衡等问题。同时，非牧业建设征占用草原的审批也存在着管理不规范、不严格的问题，征占用草原逐渐增多。为了使草原得到合理的利用，新草原法规定，草原承包经营者应当合理利用草原，采取措施保持草畜平衡；实行划区轮牧，均衡利用草原；提倡牲畜舍饲圈养，减轻天然草原的压力；割草场和野生草种基地实行轮割轮采。为了规范非牧业建设征占用草原和临时占用草原的管理，新草原法规定了建设征占用草原、在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施及临时占用草原的必需经县级以上人民政府草原行政主管部门批准的审核和审批程序，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准

18、，都按非法使用草原论处，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，限期拆除在非法使用草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。（五）、关于草原保护针对目前我国草原生态环境不断恶化的问题，新草原法强化了对草原的保护，规定了基本草原保护制度、草畜平衡制度、禁止开垦草原制度、禁牧和休牧制度等草原保护制度。特别是在禁止开垦草原制度中，加大了处罚力度，其第六十六条规定“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法

19、所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”同时，禁止在生态恶化或者生态脆弱的草原上采挖野生植物，在草原上采土、采砂、采石等作业活动的管理，在草原上种植牧草或者饲料作物的监督管理，在草原上开展经营性旅游活动的管理，都作出了明确的规定。此外，为加强草原防火和草原有害生物的防治工作，新草原法还明确规定，地方各级人民政府应当切实做好草原火灾的防扑工作和草原鼠、虫病害及毒害草防治的组织管理工作。（六）关于监督检查和法律责任目前，乱采滥挖草原野生植物、非法开垦草原以及其他各种破坏草原的违法行为时有发生，不仅对草原生

20、态造成恶劣影响，而且直接影响到草原畜牧业的健康发展和牧民的切身利益。而原草原法对法律责任规定得比较原则，对各种破坏草原的违法行为处罚的力度不够，缺乏可操作性。针对这一问题，新草原法在监督检查和法律责任方面作了较大的补充和完善，明确规定县级以上畜牧业行政主管部门应当加强执法队伍建设和监督检查人员的培训与考核工作，并对监督检查工作做了规范。同时，对各种应当给予处罚的违法行为，作出了明确的处罚规定，增加了处罚的种类，加大了处罚力度，并注意了与刑法的衔接。四、草原保护建设和实施草原法中存在的主要问题（一）退化草原已成为沙尘暴、水土流失的主要根源目前，我国90%的天然草原不同程度地退化，其中严重退化草原

21、近1.8亿公顷。自20世纪50年代以来，我国累计开垦了1930万公顷草原，其中有一半已经撂荒成为沙地。据全国农业区划办公室遥感调查，19861996年10年间，黑龙江、内蒙古、新疆、甘肃四省区的35个县开垦了174万公顷草原，其中近一半被撂荒沙化。由于开垦撂荒，草原退化、沙化，植被覆盖度降低，裸露地表增加，致使沙尘暴、扬沙与浮尘天气频繁发生，已成为我国最严重的生态问题之一。例如2000年13次袭击北京的沙尘暴和扬尘天气，其沙源大都来自蒙古中部干旱荒漠草原区和河北坝上的半干旱草原区。同时，由于草原植被覆盖度下降，蒸发量增加，草原涵水功能减弱，致使水土流失加剧。据监测，1999年西部草原水土流失面

22、积已达1230万公顷，来自草原的泥沙已占长江宜昌站泥沙量的35%。（二）由于人口增加，生产方式落后，草原超载和过度利用日益严重，自然灾害频繁发生自20世纪50年代以来，牧区人口成倍增长，使北方干旱草原地区人口密度达到11.2人/平方公里，是国际公认的干旱草原区生态容量的2.24倍。受人口急剧膨胀的影响，加之草原牧区生产方式落后，草原牲畜数量急增。从50年代初至80年代末，内蒙古牲畜增长2.6倍，新疆增长1.84倍，青海增长1.56倍，甘肃增长1.72倍。草原长期超载过牧，使草原得不到休养生息，牧草生产力和覆盖度下降，土壤结构遭到破坏，草原退化速度加快。目前，我国退化草原的面积每年以200万公顷

23、的速度扩张，天然草原面积每年减少约6570万公顷。草原质量不断下降，20世纪90年代与20世纪60年代初比较，北方天然草原产草量下降了30%50%，载畜能力大大降低。近年来，受经济利益驱动，滥挖、滥采、滥割（简称“三滥”）草原药用与经济植物，在草原非法采矿、淘金活动，使草原植被破坏雪上加霜，水土流失与冲刷加剧，草原生态环境进一步恶化，部分地区草原已经到了难以自我修复的程度。我国草原牧区自然灾害频繁，危害严重。据不完全统计，建国以来，内蒙古、新疆、青海等省（区）的牧区共发生大、中雪灾60多次，重大旱灾26次，每年受灾面积约500万公顷以上，近40年来，因灾死亡牲畜2亿（头）只以上，直接经济损失高

24、达200300亿元。近几年来，我国西北部地区每年春季都发生沙尘暴，1993年5月，特大沙尘暴席卷西北大部分地区，造成直接经济损失大约10亿元左右。我国北方和西部牧区草原鼠虫害十分严重，每年鼠虫害发生面积都在2000万公顷以上。防治面积仅占鼠虫害发生面积的16%，青海高原鼠害严重的地方每公顷草原害鼠达10002000只。草原虫害发生也日趋严重，以往很少甚至不发生蝗灾的草原也遭到了蝗灾的袭击。近几年，北方草原持续干旱，给牧区畜牧业造成了严重损失。据2001年内蒙古自治区调查，由于草原退化，加上连续几年的旱情，草原上大风和沙尘暴肆虐，千里草原一片枯黄。地方财政困难，牧民多年的积蓄已经耗尽，许多牧民靠

25、贷款维持生产、生活。“三无户”、“特困户”和“返贫户”大量增加。（三）草原保护建设速度严重滞后近年来，国家对草原生态环境建设投资有所增加，但由于草原面积大，历史欠账太多，投资严重不足。19781999年，中央累计投资草原建设资金仅21亿元，平均每年每亩不到2分钱。近几年，国家加大了对草原的投资力度，20002002年国家共投入中央财政债券资金20亿元，但平均每年每亩也仅0.1元钱。牧区大多处于边远贫困地区，经济落后，地方财政和广大牧民南拿不出更多的钱来搞草原生态建设，全国几十年累计保留人工种草和改良草原的面积仅占草原总面积的3%。草原长期处于超负荷的严重“透支”状态。草原生态环境仍然是局部改善

26、，总体恶化，远不足以抑制草原急速的退化的趋势，急需建立国家对草原生态环境建设的稳定、有效的投入保障机制。（四）现行草原法已经不能适应新形式下草原保护管理的需要现行草原法制定于1985年，受当时认识和立法条件上的限制，一共只有比较原则的23条规定，实践中出现的前述一些问题在现行草原法中都缺乏有针对性的法律规范，已明显不能适应当前草原保护、管理和建设的需要，以及改革和深化社会主义市场经济体制的发展要求。此外，现行草原法规定的法律责任也比较原则，对破坏草原等违法行为的处罚力度不够。（五）有法不依、执法不严的现象依然存在，草原行政执法队伍建设需要加强目前，一些地方领导和群众法律意识淡薄，受利益驱使，只顾短期利益，对草原资源和草原生态的重要性认识不足，违法乱占、滥垦草原、超载放牧等现象仍很严重。草原监理部门是国家保护、管理草原的主要力量，承担制止乱开滥垦草原、乱采滥挖草原野生植物，进行草畜平衡核定、草原承包合同管理等工作。然而，长期以来由于机构不健全、人员不足、经费缺乏、手段落后，草原监督管理工作薄弱，各种侵占和破坏草原的违法行为得不到有效遏制。草原管理人员依法行政时遭围攻甚至致伤事件时有发生。五