国有企业破产中的可行性分析页

1、 国有企业破产研究以去产能能、去库库存、去去杠杆、降成本本为重点点的供给给侧结构构性改革革是中央央经济工工作的重重中之重重。让不不能适应应市场，不符合合经济发发展的“僵尸”企业重重组整合合或退出出市场,是国企企改革进进程中重重要环节节，也是加加强供给给侧结构构性改革革的必然然要求。一、国有有企业破破产的政政策法规规脉络梳梳理我国于119866年颁布布了中中华人民民共和国国企业破破产法（试行），但但该法仅仅适用于于全民所所有制企企业，大大量的非非全民所所有制企企业的破破产无法法适用该该法，导导致该法法在实践践中形同同虚设。为适应市市场经济济的发展展，我国国20007颁布布的企企业破产产法扩扩大了

2、破破产法适适用的企企业范围围，将全全民所有有制企业业、股份份有限公公司、有有限责任任公司等等市场主主体均纳纳入了破破产法适适用范围围。同时时，更重重要的是是，破产产法在适适用上不不再区分分国有企企业和私私营企业业，政府府不再为为国企破破产提供供兜底。国务院院20006年发发布的关于进进一步做做好国有有企业政政策性关关闭破产产工作的的意见要求，实施政政策性关关闭破产产的期限限为20005年年至20008年年，20008年后后不再实实施政策策性关闭闭破产。这意味味着20008年年之后，除已列列入全国国国有企企业关闭闭破产工工作总体体规划的的拟破产产国企外外，其他他国有企企业的破破产只能能依据企企业

3、破产产法，采采取市场场化的退退出机制制。二、破产产制度的的三大基基石清清算、重重整、和和解在传统观观念中，人们普普遍认为为破产就就是企业业倒闭和和清算，但20007年年破产法法确立了了破产清清算、破破产重整整、破产产和解三三种制度度，破产产清算只只是破产产的一种种制度，破产法法中的破破产还包包括破产产重整制制度和破破产和解解制度，破产重重整和破破产和解解均是对对债务人人的挽救救程序，破产重重整更是是被各国国公认为为预防企企业破产产最有力力的再建建型法律律制度。（一）破破产清算算制度破产清算算制度是是通过宣宣告债务务人破产产后，由由破产管管理人对对破产财财产进行行清算、评估、处理，并按照照规定的

4、的程序和和分配规规则对破破产财产产进行分分配，最最终使债债务人不不复存在在的一套套制度。破产清清算制度度往往适适用于那那些无法法通过重重整或和和解而继继续生存存下去的的公司。（二）破破产重整整制度破产重整整制度是是指对存存在重整整原因、具有挽挽救希望望的企业业法人，经债务务人、债债权人或或其他利利害关系系人的申申请，在在法院的的主持下下及利害害关系人人的参与与下，依依法同时时进行生生产经营营上的整整顿和债债权债务务关系或或资本结结构上的的调整，以使债债务人摆摆脱破产产困境，重获经经营能力力的破产产清算预预防程序序。破产产重整的的积极意意义在于于用市场场化、法法治化的的方式最最大限度度保障债债权

5、人、企业职职工等各各方利益益，帮助助企业实实现重生生。（三）破破产和解解制度破产和解解，是指指具备破破产原因因的债务务人，为为避免破破产清算算，而与与债权人人会议达达成以让让步方法法了结债债务的协协议，协协议经法法院认可可后生效效的法律律程序。20166年国务务院关关于积极极稳妥降降低企业业杠杆率率的意见见要求求根据不不同企业业情况，分别实实施企业业破产清清算、重重整与和和解。对对于扭亏亏无望、已失去去生存发发展前景景的“僵僵尸企业业”，要要破除障障碍，依依司法程程序进行行破产清清算，全全面清查查破产企企业财产产，清偿偿破产企企业债务务并注销销破产企企业法人人资格，妥善安安置人员员。对符符合破

6、产产条件但但仍有发发展前景景的企业业，支持持债权人人和企业业按照法法院破产产重整程程序或自自主协商商对企业业进行债债务重组组。鼓励励企业与与债权人人依据破破产和解解程序达达成和解解协议，实施和和解。在在企业破破产过程程中，切切实发挥挥债权人人委员会会作用，保护各各类债权权人和企企业职工工合法权权益。破产重整整和破产产清算有有本质区区别，破破产重整整是为了了拯救陷陷入困境境的企业业，通过过在法院院监督下下进行资资产、债债务、业业务等方方面的重重整，使使企业获获得重生生。破产产清算则则是为了了清理陷陷入困境境的企业业，通过过在法院院监督下下的财产产变现、分配等等行为，实现企企业出清清、退出出。三、

7、国有有企业破破产清算算面临的的障碍。按照破产产法的要要求处置置僵尸企企业，让让濒临倒倒闭、资资不抵债债的国有有企业退退出市场场，已经经成为全全社会的的共识。然而，回顾新新破产法法实施近近十年来来的国有有僵尸企企业处置置情况 ，成效效并不乐乐观。数数据显示示，20007年年，企业业破产案案42000件，随后逐逐年下降降，到了了20112年，减少至至21000件。与在工工商行政政管理部部门吊销销、注销销的企业业数量对对比，进进入司法法程序的的企业破破产案件件数量较较少。我我国适用用破产程程序案件件的数量量不足美美国的00.2%和欧盟盟国家的的1.116%。我国220144年每千千家公司司进入破破产

8、程序序的数量量仅为00.111户，明明显低于于欧盟平平均700户的数数量。这这些数据据涵盖了了国有企企业、民民营企业业、合作作企业等等各种性性质的企企业，而而能够进进入破产产程序的的国有企企业更是是少之又又少。经经分析，阻碍国国有企业业进入破破产程序序的原因因主要有有以下几几种。（一）债债权清偿偿率低。多数国国有破产产企业长长期歇业业关门，资产管管理较为为混乱，会计账账目与实实际脱节节，一些些资产有有账无物物、有物物无账、资产凭凭证缺失失，核对对清算难难度较大大。而大大多数有有效资产产已在金金融机构构设置了了抵押，占有土土地又属属于国有有划拨土土地，职职工债权权难以保保障，第第二、三三顺序的的

9、债权基基本得不不到清偿偿。（二）审判周周期较长长。因清清算中的的民事争争议需要要通过独独立的民民事诉讼讼程序或或仲裁程程序解决决，一个个破产案案件中往往往涉及及数个甚甚至上百百个民事事诉讼案案件或仲仲裁案件件。每一一个诉讼讼、仲裁裁都要一一个完整整的法律律程序，破产案案件的终终结需要要很长的的周期。不少企企业的大大片厂区区土地及及厂房、设备长长期闲置置、荒废废，企业业资产被被破坏、蚕食、损毁等等现象不不同程度度存在。（三）破破产资产产变现难难。国有有破产企企业的主主要财产产是企业业的厂房房及占有有的国有有划拨土土地。这这两项财财产的处处理在很很大程度度上依赖赖于政府府行为，且需要要分别经经过不

10、同同的程序序，实现现“房地地合一”后才能能变现。破产企企业的特特殊财产产，如企企业集体体宿舍的的处理，一直是是破产清清算工作作的“难难点”。如强制制清理势势必引发发职工不不满，造造成不稳稳定因素素，如不不作为破破产财产产处理又又直接影影响破产产财产变变现价值值。（四）利益主主体争议议大。由由于破产产法规定定不明确确，破产产清算组组对职工工集资、下岗生生活费以以及离退退休人员员的社会会统筹费费应否计计入第一一顺序清清偿认识识不统一一，职工工与债权权人之间间也存在在较大的的认识冲冲突。部部分职工工对政府府收回划划拨土地地，以及及用划拨拨土地出出让金补补偿职工工权益的的做法，不能够够正确理理解，甚甚

11、至产生生卖地分分钱的错错误想法法。（五）职工安安置任务务重。国国有企业业在申请请破产时时，虽然然向法院院提交了了企业职职工安置置预案，但预案案基本没没有落实实，职工工普遍未未能得到到妥善安安置。在在破产清清算期间间，由于于劳动保保障制度度与新破破产法规规定不衔衔接，职职工医疗疗保险费费和养老老保险费费无法缴缴纳，退退休职工工无法及及时办理理退休手手续，失失业金和和养老保保险金也也无法及及时发放放，容易易引发职职工上访访，需要要做大量量的职工工安抚、引导工工作。（六六）社会会职能分分离难度度大。国国有企业业一旦破破产，其其所担负负的教育育、医疗疗、卫生生、社会会管理等等社会职职能也分分离出去去，

12、移交交地方统统一管理理。但因因移交费费用不足足、接收收单位不不愿接收收等因素素的影响响，一些些企业的的社会职职能难以以及时分分离，个个别企业业在破产产终结多多年后，原社会会职能及及管理对对象仍停停留在厂厂区，为为社会管管理带来来了诸多多不便，滋生了了一些社社会问题题。四、法律律法规关关于国有有企业破破产的相相关规定定（一）破产法法第一一百三十十三条，在本法法施行前前国务院院规定的的期限和和范围内内的国有有企业实实施破产产的特殊殊事宜，按照国国务院有有关规定定办理。目前主要要指19994年年到19997年年国务院院和中央央有关部部门通过过发布一一系列文文件所建建立的一一系列特特别规定定，主要要包

13、括：19994年110月国务院院关于在在若干城城市试行行国有企企业破产产有关问问题的通通知；19996年77月国国家经贸贸委、中中国人民民银行关关于试行行国有企企业兼并并破产中中若干问问题的通通知；19997年33月国国务院关关于在若若干城市市试行国国有企业业兼并破破产和职职工再就就业有关关问题的的补充通通知。（二）国国务院220066年发布布的关关于进一一步做好好国有企企业政策策性关闭闭破产工工作的意意见中中规定，实施政政策性关关闭破产产的期限限为20005年年至20008年年。20008年年后不再再实施政政策性关关闭破产产。总体规划划的实施施范围包包括:一一是新增增的拟关关闭破产产企业,共

14、16610户户,涉及及国有金金融机构构债权115022.6亿亿元,职职工2228万人人;二是是目前已已送各国国有金融融机构审审核的拟拟关闭破破产企业业,共5506户户,涉及及国有金金融机构构债权7769亿亿元,职职工1223万人人。以上上企业共共计21116户户,涉及及国有金金融机构构债权222711.6亿亿元,职职工3551万人人。中共中央央、国务务院关于于深化国国有企业业改革的的指导意意见（220155年8月月24日日）第五五条第（十四）款，以管管资本为为主推动动国有资资本合理理流动优优化配置置。建立立健全优优胜劣汰汰市场化化退出机机制，充充分发挥挥失业救救济和再再就业培培训等的的作用，解

15、决好好职工安安置问题题，切实实保障退退出企业业依法实实现关闭闭或破产产，加快快处置低低效无效效资产，淘汰落落后产能能。五、企业业破产的的典型案案例最高人民民法院于于20116年66月发布布了人人民法院院关于依依法审理理破产案案件，推推进供给给侧结构构性改革革典型案案例，公布了了10个个典型破破产案例例。其中中中国第第二重型型机械集集团公司司与二重重集团（德阳）重型装装备股份份有限公公司破产产重整案案，属于于国企破破产重整整的典型型案例。（一）案案件简述述中国第二二重型机机械集团团公司（以下简简称二重重集团）为中央央直接管管理的国国有重要要骨干企企业，是是国家重重大技术术装备制制造基地地。二重重

16、集团（德阳）重型装装备股份份有限公公司（以以下简称称二重重重装）为为二重集集团的控控股子公公司。自自20111年起起，二重重集团、二重重重装多年年连续亏亏损，生生产经营营以及员员工工资资、社保保基本靠靠向银行行举债和和股东提提供的资资金勉强强维持。截至220144年底，二重集集团、二二重重装装金融负负债总规规模已经经超过2200亿亿元。二二重重装装已经严严重资不不抵债。在国资委委等有关关部门的的支持下下，以农农业银行行、中国国银行、光大银银行为主主席行，组织涉涉及二重重集团、二重重重装的近近30家家金融债债权人成成立了中中国二重重金融债债权人委委员会，与二重重集团、二重重重装及其其股东展展开了

17、庭庭外重组组谈判。20115年99月111日，在在银监会会的组织织下，各各方达成成了框架架性的重重组方案案，其核核心内容容为在220155年内以以“现金金+留债债+股票票”清偿偿全部计计息金融融负债。同日，债权人人机械工工业第一一设计研研究院等等向四川川省德阳阳市中级级人民法法院（以以下简称称德阳中中院）提提起了针针对二重重集团、二重重重装的破破产重整整申请。同月221日，德阳中中院裁定定受理二二重集团团、二重重重装重重整一案案，并指指定管理理人接管管了二重重集团和和二重重重装。（二）审审理情况况20155年111月277日，债债权人会会议和出出资人会会议召开开，各表表决组均均通过了了重整整计划（草案）。111月330日，德阳中中院作出出民事裁裁定，批批准重整整计划并并终止了了二重集集团和二二重重装装重整程程序。重重整计划划执行中中，1220亿金金融债权权通过现现金清偿偿和债转转股，已已得到1100%清偿；对于非非金融债债权，按按照重整整计划已已向各家家债权人人分别支支付255万，其其余在225年年内付清清。当年年，重整整计划整整体完成成90%。（三）典典型意义义庭外重组组是陷入入困境但但有价值值的企业业与其债债权人之之间以协协议的方方式，对对企业进进行债务务调整和和资产重重构，以以实现企企业复兴兴和债务务清偿的的一种庭庭外拯救救手段。本案中中，在有有关部门门的推动