师范生教育政策过程中的政策利益分析

1、免费师范生教育政策过程中的政策利益分析免费师范生教育政策过程中的政策利益分析根据论文联盟教育部、人力资源和社会保障部结合派出的6个督查组赴17个省区、市和6所部属师范大学所开展的免费师范毕业生就业工作专项检查的结果显示，截至2022年4月30日，全国10614名首届免费师范毕业生已签约9557人，签约率为90.04%。16个省份超过90%，7个省份在80%90%之间，8个省份在80%以下1。2022年5月，国务院常务会审议通过了?教育部直属师范大学师范生免费教育施行方法施行?。该政策文本中明确了6所部属师范院校实行师范生免费教育，并对其中各方主体的权利义务做出了详细规定。免费师范生教育政策时至

2、今日已近4个年头，恰逢首届学生面临毕业，即将走上中小学的任教岗位，也昭示着该政策的政策周期已经正式进入了评估阶段。本文试就以下问题对该政策展开解析：该政策中有哪些政策利益相关者？其政策利益详细所指是什么？政策环境对他们的政策利益变化产生了何种影响？这种变化如何作用于该政策过程？笔者选择从有限理性利益人假设的视角来审视教育政策利益是如何在教育政策过程中发挥作用或施加影响的。有限理性利益人的主要假设是：从事政策理论活动的人是利益人，他们不同于公共选择理论假设的理性经济人，在详细的政策理论活动中由于受到多种因素的影响，他们的行动并非为了利益最大化的完全理性，而是有限理性。美国管理学家赫伯特西蒙指出：

3、有限理性在很大程度上刻画为一种剩余类型理性在它缺乏全知全能时是有限的。不能全知全能大多是指不能知道所有选项，相关外惹事件的不确定性以及不能计算各种后果。2详细来说，以有限理性利益人的视角审视教育政策，存在以下四方面的假设：1教育政策过程中涉及多方政策利益相关者，且拥有各自的政策利益。2各方政策利益相关者在教育政策理论活动中就各自的政策利益展开博弈。3政策制定和执行主体由于拥有教育行政权利在博弈中成为强势群体，政策目的群体那么成为弱势群体。4各方政策利益相关者的政策利益因有限而受到多种因素的影响可能发生变化，进而产生其他政策利益相关者。本文基于以上有限理性利益人的假设并以此为视角，对免费师范生教

4、育政策中的政策利益及其变化进展解析。免费师范生教育政策的全过程涉及多方利益主体，主要包括：政策制定主体，即教育部及6所教育部直属师范大学；政策执行主体，即省级地方政府及6所教育部直属师范大学；政策目的群体，即免费师范生；其他政策利益相关者，即义务教育学校学生群体、老师岗位及编制需求群体。本文试对各方政策利益相关者的政策利益进展分析，指出免费师范生教育政策中可能存在的政策利益变化，并提出应对这种变化的策略途径。二、免费师范生教育政策过程中的政策利益及其变化教育政策是有关教育权利与利益的详细表达，这是教育政策的本质属性，政策的本质是不会偏离利益这个核心轨迹的。教育政策详细代表了不同人群在教育领域中

5、的权利与利益，真实地记录和反映了不同时代、不同社会制度中不同阶级、不同阶层的人们承受教育的根本状况3142。任何一项教育政策都代表着某种利益，不存在不承载某种利益的教育政策。只不过这种利益在不同利益主体上的表现有所不同，我们称其为政策利益。教育政策对政策利益相关者进展的利益分配并不直接表达为金钱、物质、权利、地位等利益，而是表现为受教育权利的分配，即对个体身心开展时机与条件的分配以及对个体身心开展程度的权威性认定受教育者凭借这些认定，便可以在社会生活中进一步获得其他的物质利益和精神利益4。而有限理性利益人的假设认为，复杂的现实环境会带来多元的价值取向或偏好，每一个行动者在现实中的知识、信息、经

6、历和才能是有限的。以此出发，我们来审视免费师范生教育政策过程中各方政策利益相关者的政策利益。一免费师范生教育政策过程中的政策利益分析1.政策制定主体的政策利益。从现实的教育政策理论看，教育政策制定主体可分为教育行政机关和教育政策制定参与者两类。从免费师范生教育政策的制定过程来看，对民生的关注和教育家情结的持有使得本届政府非常重视老师教育的开展这一现实社会问题。先是国务院总理温家宝在东北师范大学讲话时指出：要大张旗鼓地宣传教育家，中国得有成千上万的出色的教育家来办学。5随后教育部在2022年工作要点中明确指出：要加强老师教育和开展，开展师范生免费教育的试点，引导各地建立鼓励优秀人才当老师的机制。

7、这标志着免费师范生教育已上升为教育政策议题。而十届人大五次会议的正式提出那么标志着免费师范生教育正式进入政策议程。免费师范生教育政策的政策目的在文本中是这样描绘的：形成尊师重教的浓重气氛，让教育成为全社会最受尊重的事业；培养大批优秀老师，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者，为培养造就大批优秀老师和教育家奠定基矗由此可以看出，作为政策提出者，教育部在该政策中的政策利益主要是在其自身的主导价值取向对国务院及国家指导人民生和教育家情结价值取向的主动回应作用下形成的。这种教育家办教育的终极理念和价值取向实际上就是教育部政策利益中的一局部，表如今文本中的描绘为培养大批优秀老师，鼓励优秀青年投身教育工作。

8、此外，教育部作为政策制定主体中的教育行政机关，可以运用教育行政权利完善规章制度，为政策运行提供各种资源保障，随时监控政策评估效果。这种权利本身及其行使构成了教育部在免费师范生教育政策中政策利益的另一局部。进入教育政策议程之后，便是政策方案的设计与起草。在现实的政策过程中，6所教育部直属师范大学直接参与了详细政策方案的设计。6所部属师范院校是该政策制定主体中的政策制定参与者，参与免费师范生培养方案的设计。尽管他们无法像教育部一样直接行使教育行政权利，但可以在承受教育部的行政外局部权受权或委托后间接行使教育行政权利，将自身的价值取向通过详细内容的设计作用于政策目的群体免费师范生。例如，免费师范生在

9、入学前签订的协议中关于学生在校期间完成的培养方案和学业任务、毕业后到农村学校效劳的详细年限、违约金的数额等内容，均由6所部属院校在政策制定过程中通过会谈协商来完成。此外，我们注意到，6所部属院校既是该政策的制定主体之一，又是政策的执行主体之一，其政策利益在政策的实际过程中较为复杂。2.政策执行主体的政策利益。教育政策执行主体在现实的政策理论中有正式施行者和中间人士两类。在免费师范生教育政策中，省级教育行政机关是政策的正式施行者，而6所教育部直属师范大学那么是中间人士。?师范生免费教育协议书?对省级教育行政机关的权利义务做了规定，省级教育行政机关须根据教育部的行政命令，负责免费师范生的招生和就业

10、工作。在招生工作中，须协助并配合6所部属师范大学做好招录工作；在就业工作中，需要在免费师范生毕业时组织用人单位与其在需求岗位范围内进展双向选择，落实任教学校，安排师范生在农村工作两年后返回城镇工作等事宜。由此可以看出，省级教育行政机关除了拥有常规的教育行政执行领域内的行政权利之外，还拥有灵敏的自由裁量权，尤其是在师范生分配去向上拥有较大的自主空间，为其自身和免费师范生的政策利益变化埋下伏笔。作为中间人士的6所部属师范大学，其政策利益那么主要表如今其作为被受权者享有的办学自主权、日常行政权利和在教学培养环节中的相关权利和义务。从政策的制定和最终形成的政策文本中，我们不难看出，免费师范生教育政策具

11、有明确的政策要求，这与大学自身的开展和办学自主权利的落实存在利益冲突的可能性，也可能导致师范大学政策利益的变化。4.其他政策利益相关者的政策利益。教育政策过程中还存在一类政策利益相关者，他们受到政策环境变化的影响常常会使起初的政策问题开展成为其他问题或者产生新问题，进而影响到自身的政策利益。许多教育政策在政策环境的作用下都会使除目的群体以外的个人或群体受到影响。对于免费师范生教育政策来说，抛开该政策隐含的缓解大学生就业的政策目的不谈，该政策本身的施行影响到的不仅仅是免费师范生群体的前途和命运。如前文所述，2022年是首届部属师范高校的免费师范生进入农村义务教育阶段学校任教的第一个年头，这标志着

12、免费师范生教育政策正式进入了政策评估阶段。免费师范生群体作为该政策的目的群体，其政策利益的实现无疑是应予以评估的首要内容。然而，另一个群体的政策利益更应该被关注，它直接关系到该政策能否按当初政策出台时所蕴含的政策价值取向持续运行。这个群体即这些已经毕业的免费师范生在走入学校之后直接面对的义务教育学校的学生群体。比起高度兴旺的城市义务教育学校，农村义务教育学校在各个方面完全处于下风。缩短区域之间、城乡之间、校际之间义务教育的开展差距是义务教育平衡开展的内在要求。同时，义务教育作为根底教育，关系到整体国民素质的提升，除了非选拔性和非淘汰性的均等公平内涵，还具有激发学生求知欲望的内在品格，应特别注重

13、培养学生的求知兴趣和习惯。从这个角度来看，免费师范生教育政策能否获得成功实际上应取决于义务教育学校的学生承受教育的质量如何。作为该政策的其他政策利益相关者，中小学生群体在该政策中享有承受较高程度的知识传授和寻求激发兴趣的权利。与此相对应，这也即是上文中提到的免费师范生在该政策中在校学习期间的一项义务，即在努力学好专业知识和纯熟掌握教育技术的同时，必须在精神和道德层次到达为人师者的要求，而这种权利义务的实现那么应完全反映在政策制定和执行阶段中，即某项义务一旦履行不力，将如何问责，这直接影响到与此对应的某权利的实现。老师岗位及编制的需求群体是该政策第二类其他政策利益相关者。从教育部每年制定公布的?

14、关于做好全国普通高等学校毕业生就业工作?的政策文本中可以看出，高校毕业生就业工作已被摆在了突出位置。包括特岗老师方案、支教方案、免费师范生教育等一揽子单项政策经聚合汇总成为了高校毕业生就业政策体系中的重要组成局部。这些单项政策的共同点为：其一，政策目的群体均有高校毕业生；其二，政策指向或目的均有基层就业导向。而在此类政策出台之前，基层尤其是农村义务教育学校的老师岗位大局部被代课老师或中等师范专科学校毕业生占据，这两类群体的政策利益均未在相关政策中得到有效反映。由此可以看出，其他政策利益相关者的政策利益不但不应被无视，反而应视详细教育事务的性质在某种情况或程度下成为政策利益的核心。二免费师范生教

15、育政策过程中的政策利益变化分析现实的教育政策理论告诉我们，绝大多数教育政策的目的群体都是未成年的青少年学生或刚刚成年未走向社会的大学生。学生群体作为政策的目的群体，是教育政策区别于其他领域公共政策的重要特征之一。无论是尚未成年的青少年，还是刚刚成年还未走向社会的大学生，他们的政策利益都有着一个比拟明显的特征，即带有比拟明显的脆弱性。这种脆弱性除了跟处世才能不强、心智尚不成熟有关之外，还与对政策本身的学习或解读才能有关。这些可能导致他们的政策利益极易受到影响或发生变化，政策制定主体和执行主体需要对这些变化高度敏感并准确把握。从免费师范生政策的全过程角度，我们可以将政策执行过程再分为以下四个环节：

16、招生环节、培养环节、就业环节和任教环节。政策利益相关者和政策环境是引起该政策的政策利益变化的主要诱因。第一，招生环节中，从招生的实际情况来看，2022年6所部属师范大学共计招收免费师范生11833人，生源数量、质量、构造均超出预期。2022年，免费师范生的报录比已到达101。这意味着该政策在招生环节已成功躲避了潜在的生源危机风险，效果良好。然而，免费师范生教育政策在政策评估阶段需要评估的另一项更重要的内容并未得到反映和重视，即是否并如何通过科学的政策设计保障该政策目的群体免费师范生的报考动机，是出于学费、住宿费的免除和生活费的补助，还是出于对老师职业的社会认同感与责任感？这是该政策在制定阶段时

17、就招生环节必须予以重视的问题，很难想象，仅凭免费和补助吸引优秀学生就读师范院校，这些学生能否在10年的老师生涯中最终成为一名优秀老师甚至教育家？第二，培养环节中，根据2022年西南大学首届免费师范生的现状调查结果显示，在涵盖了西南大学免费师范生所在的12个学院中的324份有效问卷中，有4%的学生在你目前的学习状态怎么样？一问中选择了完全放松，63%的学生认为自己还算勤奋6。出现这种情况的原因，除了学生自身的问题之外，还与政策设计的缺陷和学校培养环节的破绽有关。承受免费的师范教育和享受某些就业优惠不意味着免费师范论文联盟生进入了一个没有后顾之忧的保险箱。对于这种具有选拔性的分配性教育政策而言，它

18、的成功与否直接关系到这些学生毕业之后面向的中小学生群体的利益。因此，在缺乏鼓励和淘汰机制的政策设计的情况下，免费师范生难免会产生迷茫和消极的情绪或行为。假设如此，那将不单单是教育部、省级教育行政机关、师范大学、免费师范生、中小学学生的损失，而是整个国家的损失。此外，随着大学办学自主权的增强，大学之间竞争的日益剧烈和近年来老师行业的不景气构成了现实的外部政策环境，致使师范类院校纷纷作出了战略调整，多数部属师范院校提出了建立综合性研究型大学的开展战略定位。在资源有限的情况下，以培养优秀老师为目的的免费师范生教育政策与学术型、研究型的师范院校人才培养战略和办学理念是存在冲突的。因此，拥有政策制定主体

19、和执行主体双重身份的师范院校在价值取向和自身利益上需要作出正确的选择，否那么就可能会在该政策中以各种形式躲避责任。此外，免费师范生的就业主要由省级统筹，各省在出台相关详细措施的内容、节奏和方式上有所不同，加之弱势的身份地位会给学生带来较大的不平安感和不确定感，进而导致他们的政策利益受损，如对跨省就业的规定。另一方面，由于省级教育行政机关拥有较大的自由裁量空间，因此存在寻租的可能，如对不能履行协议的特殊原因的规定。第四，任教环节中，由于免费师范生教育政策具有师范院校培养大学生和大学生施教于小学生的双重教育过程的特征，其中的变数较大。如免费师范生是否已经真正纯熟地掌握了专业知识和教育技术，是否已经

20、真正具备了为人师者的素质与风范，能否在老师岗位上坚持10年，都必须承受并通过完善的任教考核体系的评估。三、免费师范生教育政策利益变化的应对策略通过以上对免费师范生教育政策过程中的政策利益及其变化的分析，我们可以看出，每一个政策利益相关者的政策利益在实际的政策理论中都存在着变数，政策制定及执行主体在制定和执行过程中如何全面、准确地反映这些政策利益，如何敏感地应对这些政策利益变化，是该政策能否获得成功的关键，也是政策评估的关键。一确立新的政策价值取向，完善政策过程，在政策过程体系中通盘考量政策利益及其变化现实的教育政策理论告诉我们，一些教育政策在制定时就埋下了失败的种子。长期以来，我国教育政策的制

21、定从区域看，带有较为明显的城市取向；从动机看，那么带有明显的经济利益驱动取向。价值取向是公共政策最本质的规定性，是公共政策的灵魂，直接影响政策的内容和结果7。教育政策制定具有价值负载的特质，与其他公共政策领域相比，教育政策领域除了存在物质性资源分配的义务，还存在着大量的价值性资源分配义务3191。教育政策应确立以人为本、公平平衡、质量效益等新的价值取向，进而将其贯穿于政策全过程。有限理性利益人假设认为，各方政策利益相关者在教育政策理论活动中就各自的政策利益展开博弈。综观我国教育政策理论，教育政策过程中各方主体的参与程序不合理、参与程度不高、目的群体的缺位等问题凸显了利益博弈更多的是掌握着决策权

22、利的政策制定主体的单向度内部博弈。自由进退的丧失无疑使教育制度形成由多方博弈会谈、重复博弈演变为独家经营、一次性博弈。在高度集中控制下的教育系统中，讨价还价的行为几乎是不存在的。8因此，应建立有效机制保证免费师范生可以进入政策议程，确保其有效表达利益诉求。二建立合理的免费师范生退出、准出和清退机制免费师范教育同非免费师范教育的培养目的和培养方案显然是不同的，这种不同需要师范院校进展科学的论证和设计。之所以如此，是因为免费师范生在培养环节已经出现了与非免费师范生和非师范教育生同样的问题。根据西南大学对首届免费师范生的学习状况的调查结果显示，免费师范生在校学习期间已经出现了缺乏明确的学习目的与动力

23、，课程成绩上下不等、逃课、沉迷于网络游戏等现象。虽然这些问题在当前我国大学中较为普遍，但是免费师范生享受的是免费的高等师范教育，每一个学生身上都承载了国家对他们的殷切希望，假如没有完善的鼓励和淘汰机制，将无法保障老师岗位所需要的素质程度。此外，回生源地任教，从哪儿来，到哪儿去的一刀切做法和各省出台的就业政策内容的不同限制了免费师范生在求职时的选择空间和余地，因此，应建立流动的准出机制，灵敏地、人性化地处理跨盛市任教申请的相关事宜。而对于那些在免费师范教育期间和走向老师岗位之后不认真对待师范教育和老师事业的，应通过必要的清退机制予以清退。三明晰教育行政机关的权利和义务，建立监视与问责机制师范生免费教育协议中并未对教育部的权利和义务进展界定。这与我国的教育政策根本上属于由教育行政决策活动而产生有关，教育行政机关作为权利机关是强势的，很少在政策文本中对自身的权利和义务作出明晰的界定。而问责