农村土地承包经营权确权纠纷解决方案

1、农村土地承包经营权确权纠纷处理陈亚平 华南农业大学法学院副院长 教授 第1页一、农村土地承包经营权确权纠纷概述第2页（一）农村土地承包经营权确权概述农村土地承包经营权确权登记颁证家庭承包农村土地其它承包方式承包农村土地第3页是指由县级政府（详细由县级农村土地承包管理部门负担）对本区域内经过家庭承包和其它承包方式所承包农村土地进行确权登记颁证活动。农村土地承包经营权确权登记颁证是为稳定和完善现有农村土地承包关系，建立健全土地承包经营权登记制度，强化对土地承包经营权物权保护，是农村土地承包地流转、抵押担保前提。1.农村土地承包经营权确权登记颁证概念和意义第4页2.农村土地承包经营权确权内容农村土地

2、确权以现有土地承包关系二轮土地承包台账、承包协议等为基础，以土地承包经营权调查结果为依据，落实农民对承包土地各项权利，由县（区、市）农村土地承包管理部门将承包农户对承包土地占有、使用、收益等权利记载于土地承包经营权登记簿，由省级农业主管部门统一印制农村土地承包经营权证书，加盖县级人民政府印章后颁发到农户。第5页3.农村土地承包经营权确权程序农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）对于以家庭承包经营方式承包土地，确权基本操作流程包含以下步骤：1）准备前期资料；2）入户权属调查；3）测量地块成图；4）公告审核；5）建立登记簿；6）完善承包经营权证书；7）建立农村土地承包管理信息系统；8）资料归档

3、。对其它方式承包土地确实权参考上述程序和步骤。第6页广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案要求土地承包经营权确权工作流程1）制订方案；2）宣传培训；3）搜集资料；4）摸底调查；5）制作底图；6）外业调查；第7页广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案要求土地承包经营权确权工作流程（续）7）内业处理；8）张榜公告；9）签印确认；10）审核颁证；11）归档建库；12）检验验收。第8页4.本省农村土地承包经营权确权工作基本规划年开始，全省在五个县市搞土地承包经营权确权试点；20广东省政府确定了开展土地确权工作三年规划：20在18个县（市、区）和6个镇（街）扩大试点工作范围；20在全省全方面

4、开展土地确权工作；到20底，全省基本完成确权登记颁证任务，建立健全农村土地承包管理信息系统。第9页（二）农村土地承包经营权确权纠纷概述1.农村土地承包经营权确权纠纷概念它是指在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中因为确权登记颁证事宜在农户、集体经济组织、确权登记机关之间发生纠纷。农户与农户之间纠纷农户与集体经济组织之间纠纷农户与确权登记机关之间纠纷第10页2.产生农村土地承包经营权确权纠纷成因分析1）历史原因：各地农村在首轮和二轮土地承包过程中存在手续不清、档案不全问题；因为受制于当初历史条件土地承包工作不够细致、能够利用技术伎俩有限，农户和集体经济组织为减轻“公粮”和农业税费负担有意瞒报面积

5、，再加上垦荒拓耕等原因使承包协议和经营权证书记载与实际不符，农户承包地普遍存在位置不明、四至不清、面积不准问题；农业税费和集体提留造成农民负担沉重，加上外出务工吸引，农户撂荒、弃耕等现象一度很严重，发包方由此收回承包地并重新发包或组织代耕；一些农户户口迁移和代耕农出现，使他们与迁入地、迁出地产生利益冲突；在土地承包法出台前，收回承包地、交回承包地、调整承包地以及承包地流转比较随意，为日后产生纠纷埋下隐患。第11页2.产生农村土地承包经营权确权纠纷成因分析2）现实原因:伴随近年来各项惠农政策出台，比如农业税费免去、种粮补助发放，农户承包耕种土地成了一项纯受益经济活动；农产品（包含经济作物）产量增

6、高和价格上涨以及征地拆迁赔偿标准不停提升使农村土地价值不停得以凸显；土地承包经营权流转、农村股份合作制改造推行在土地承包经营权上衍生出新经济利益；在首轮或二轮承包以后，农户家庭出现分户析产、婚嫁、离婚、生育、亡故、农转非等情形致使农户数量或家庭人口数量出现改变，和原有按户和人口数量分配承包地不匹配等。第12页2.产生农村土地承包经营权确权纠纷成因分析3）土地承包经营制度和相关法律法规本身不健全原因：集体全部制本身存在产权不够明晰和彻底问题；首轮和二轮承包都是以农户为承包方，法律要求承包期内发包方通常不能收回或调整承包地，承包期内往往实施“生不增、死不减”标准，农户家庭新增人口短期内难以取得承包

7、地；土地管理法与土地承包法等法律还不够完善，甚至法律之间还存在不完全一致要求；在农村土地承包法出台以前，对农户土地承包经营权保护不够严格和刚性，强调国家和集体利益优于个人利益，发包方能够以各种借口和理由调整和收回承包地，但在农村土地承包法出台和取消农业税费以后，强调维护农户土地承包经营权长久稳定，发包方不得违法调整和收回承包地，对农户土地承包经营权进行严格和刚性保护。第13页 2.产生农村土地承包经营权确权纠纷成因分析4）农民心态和观念上原因：围绕农村集体土地利益格局改变使农民对待集体承包地心态发生改变，而且伴随时代进步，农民争取和维护本身权益意识变得越来越浓厚，围绕土地承包经营权纠纷也会越来

8、越多和越来越突出。近些年涉农信访事件，很大一部分都是围绕农村土地承包经营权提出各种诉求。第14页3.妥善处理农村土地承包经营权确权纠纷意义1）能够明确权属，消除争议，使农户承包经营权得以落实；2）能够缓解农村社会矛盾，促进农村基层小区友好稳定；3）为今后促进土地流转、发展适度规模经营扫清障碍。第15页 二、农村土地承包经营权确权常见纠纷种类 及其处理提议第16页（一）土地全部权权属争议引发土地承包经营权确权纠纷争议形式：村民小组之间、村与村之间、乡（镇）与乡镇之间因为土地边界争议引发纠纷处理提议：集体经济组织、村与村、乡（镇）与乡镇之间存在土地边界争议，由由乡镇人民政府或国土部门先确定土地权属

9、后再进行土地承包经营权确权登记。第17页（二）土地承包经营权内容引发纠纷争议形式之一：承包地边界、四至不清引发纠纷处理提议：对农村土地承包经营权权属未确定或存在争议土地，待争议处理后再确权登记。第18页（二）土地承包经营权内容引发纠纷争议形式之二：土地承包协议、土地承包经营权证书与实际地块、面积不符引发纠纷处理提议：坚持完善二轮土地延包关系、承包地块及“四至”界限不变前提下，由专业测绘企业依据第二次全国土地调查结果和购置卫星影像图，形成用于调查和实测基础工作底图。按照基础工作底图和二轮延包时农户承包地基和信息形成农户基本信息摸底表，入户实地进行承包地块调查，实测面积填入新颁发承包经营权证和登记

10、簿。原有承包面积同时统计到登记簿上。第19页（二）土地承包经营权内容引发纠纷争议形式之三：原来没有纳入农户土地承包面积自留山（地）、园地、菜地、旱地等是否给予确权引发纠纷处理提议：本着尊重历史、实事求是标准，凡已纳入承包地继续作为承包地登记；当前还未纳入承包地，此次不予确权登记，但能够按实际面积统计在册。第20页（二）土地承包经营权内容引发纠纷争议形式之四：按当地习惯计算土地面积与实测面积不一致引发争议处理提议：能够继续延用当地习惯，但应该公开透明，不搞暗箱操作，必须由村民小组民主讨论决定，报村委会同意。确权登记颁证应严格执行农村土地承包法律政策要求，对实测面积，经公告后据实登记。在登记簿中如

11、实填写“承包地二轮承包协议面积”和“实际测量面积”。对出入较大要对土地地籍草图进行审核，在村、组进行公告，公告无异议，才能确权登记，经营权证书只填写实际测量面积。第21页（二）土地承包经营权内容引发纠纷争议形式之五：集体有机动地能否在这次土地确权登记颁证工作中进行承包地调整引发纠纷处理提议：这次农村土地承包经营权确权登记颁证工作主要任务是，处理承包地地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。一些有机动地村集体，待这次确权登记颁证工作结束后，能够依据相关法律法规，经过村民议决方式来决定。第22页（二）土地承包经营权内容引发纠纷争议形式之六：农户在家庭承包土地范围外新开垦荒地能否确

12、权引发纠纷处理提议：集体经济组织范围内荒地全部权归集体经济组织，农户未经集体经济组织同意私自开垦荒地，提议不纳入在此次确权登记范围。农户按照与集体签署协议将荒废老堤、水渠、砖窑及其它荒地等整理复耕，其土地全部权归集体，纳入其它方式承包管理，应签署土地承包协议，确定承包期限、承包金及其它权利义务。承包经营权登记按其它方式承包要求办理。第23页（三）不一样时期土地承包经营协议效力引发纠纷争议形式之一：农村土地承包法生效前发包方调整承包土地程序不完全符合农村土地承包法引发效力争议。对以前个别地方对承包地进行了调整，提议按照尊重历史和现实标准，在不违反法规政策前提下，实施民主协商、村民议决。只要群众认

13、可无异议，可在村民议决基础上完善审批手续并依据土地承包现实状况给予确权登记颁证。群众有异议，按照法律程序处理争议后，再行确权登记颁证。第24页（三）不一样时期土地承包经营协议效力引发纠纷争议形式之二：第二轮农村土地承包协议订立后对承包地进行过调整村组，对怎样确定承包地面积产生争议。处理提议：本着有利于农村社会稳定，有利于工作开展标准，小调整只要公平、合理、正当，经集体经济组织（村民小组）组员会议审议经过，在此次确权颁证工作中，能够认定承包地调整事实，补充审批手续后，按小调整后承包关系确权颁证。群众有异议，按照法律程序处理争议后，再进行确权登记颁证。第25页（三）不一样时期土地承包经营协议效力引

14、发纠纷争议形式之三：常年举家外出务工人员承包地怎样确权引发争议处理提议：国务院办公厅关于妥善处理当前农村土地承包纠纷紧急通知（国办创造电21号）要求，按照农村土地承包法要求，承包期内，除承包方全家迁入设区市转为非农业户口，不得收回农户土地承包经营权。对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中取得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民承包地发包给别农户耕作，假如是短期协议，应该将承包收益支付给拥有土地承包权农户，协议到期后，将土地还给原承包农户耕作。假如是长久协议，能够修订协议，将承包地及时还给原承包农户；或者在协商一致基础上，经过给予或提升原承包农户赔偿方式处理。

15、第26页（三）不一样时期土地承包经营协议效力引发纠纷争议形式之四：未参加第二轮农村土地承包农户主张按第一轮承包期所承包土地经营权确权引发纠纷处理提议：按照国务院办公厅在关于妥善处理当前农村土地承包纠纷紧急通知（国办创造电21号）第三条要求：“对外出农户中少数没有参加二轮延包，现在返乡要求承包土地，要区分不一样情况，经过民主协商，妥善处理。假如该农户户口仍在农村，标准上应同意继续参加土地承包，有条件应在机动地中调剂处理，没有机动地可经过土地流转等方法处理。”第27页（三）不一样时期土地承包经营协议效力引发纠纷争议形式之五：以前欠缴税费或土地抛荒农户被收回承包地后现在要求发还承包地并给予确权引发争

16、议处理提议：按照国务院办公厅在关于妥善处理当前农村土地承包纠纷紧急通知（国办创造电21号）第四条要求：果断纠正对欠缴税费或土地抛荒农户收回承包地。要严格执行农村土地承包法要求，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户承包地，已收回要马上纠正，给予退还。对农村土地承包法实施以前收回农户抛荒承包地，如农户要求继续承包耕作，标准上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以外人员，应修订协议，将土地重新承包给原承包农户；如已分配给本集体经济组织组员，可在机动地中给予处理；没有机动地，要帮助农户经过土地流转，取得耕地。对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点工作中清理

17、乡村债务相关要求妥善处理。第28页【案例】农民赵某嫌种地收入太少便携带妻子弃耕撂荒，南下深圳打工。以来，中央落实一系列惠农政策，在外饱受漂泊之苦赵某想回家继续经营承包地。但回村后，村委会以土地已经发包给他人为由拒绝了赵某要求。几经协商后双方没有达成共识，赵某便向法院提起诉讼，要求村委会返还承包地。经过庭审，法院最终支持了赵某诉求。第29页（三）不一样时期土地承包经营协议效力引发纠纷争议形式之六：对发包方是否正当收回农户承包地引发确实权争议处理提议：依据广东省高级人民法院关于审理农村土地承包协议纠纷案件若干问题指导意见第6条要求：因国家施行农业税减免、农业补助等政策，承包方依据土地承包协议要求重

18、新取得土地承包经营权，如有证据证实其已自愿交回承包地，按照农村土地承包法第二十九条要求处理（即在承包期内不得再要求承包土地）。不属于承包方自愿交回承包地，按照最高人民法院关于审理包括农村土地承包纠纷案件适使用方法律问题解释第六条要求处理（即发包方未将承包地另行发包，应返还承包地；发包方已将承包地另行发包给第三人，新签署承包协议无效，返还承包地并赔偿损失）。第30页（四）土地承包经营权主体资格引发纠纷争议形式之一：承包户人口数量发生增减要求增减承包地引发纠纷处理提议：中华人民共和国农村土地承包法第二十七条要求“承包期内，发包方不得调整承包地。”在承包期内，不能因为家庭土地承包户中组员增减改变（婚

19、丧嫁娶、添丁增口等），影响家庭承包户土地承包经营权确实定和承包土地稳定。一样，也不能因为土地承包家庭中组员增减改变而调整承包土地数量。而且这次是对农户家庭同农村集体经济组织形成土地承包关系进行深入确权登记颁证，不是也不能再进行农村集体土地重新调整和分配。假如集体经济组织有机动地，可在确权工作结束以后另行依法承包给新增人口。第31页（四）土地承包经营权主体资格引发纠纷争议形式之二：户主死亡怎样确权引发争议处理提议：这次土地确权工作不是调整承包地，更不是打乱重分，仍按“生不补、死不退”标准，原户主已死亡，其承包地由儿女等继承人继续承包耕作，同时应更换承包土地共有些人或分户进行登记。但属于原户主单独

20、居住（无配偶儿女或儿女因升学就业等原因将户口迁至设区市）已死亡，其承包地应交回集体处理。承包农户家庭组员全部死亡，发包方依法收回承包地，不予确权登记。所收回土地纳入集体机动地管理。第32页（四）土地承包经营权主体资格引发纠纷争议形式之三：因为结婚、离婚、丧偶等引发承包资格纠纷处理提议：依据农村土地承包法第三十条要求精神，在承包期内，出嫁女、入赘婿、离婚或者丧偶者未取得新承包地，发包方不得收回其原承包地；新房住地调整承包土地时，应将其纳入分配承包地范围；新房住地已给其分配承包地，其所在村民小组有向原居住地通知义务，原居住地不再保留其承包地。在此次确权工作过程中，对于上述纠纷首先要引导农户和集体经

21、济组织依法处理争议后，再依据处理结果给予确权。第33页 【案例分析】【案情】李某（女）嫁到张村后，由张村村委会分给承包地2亩，双方签署了土地承包协议。后李某因双方感情不和与丈夫离婚，搬回娘家居住。张村村委会以李某已经离婚且已不在本村居住为由，口头通知李某她所承包2亩土地已被村里按照要求收回。李某屡次同村里交涉，并证实她并没有在娘家村取得新承包地，要求继续承包张村土地，遭张村村委会拒绝。最终，失去土地李某将张村村委会告上了法庭。法院判决：张村村委会强行收回李某承包地行为无效，该2亩土地由李某继续承包，并由张村村委会赔偿所以给李某造成损失。第34页 【案例分析】简明分析：李某在与其丈夫离婚后，尽管

22、已回到其娘家所在村居住，但在新居住地并没有取得新承包地，所以应继续承包其原承包地；被告张村村委会以原告李某离婚并回娘家居住为由将其2亩承包地收回，违反了法律要求，而张村乡规民约也不能反抗国家法律。第35页（四）土地承包经营权主体资格引发纠纷争议形式之四：因为家庭分户析产引发承包资格纠纷处理提议：承包期内，承包方家庭组员分户，能够申请发包方对分户前承包土地进行分户承包，并分别签署承包协议。县级人民政府农业、林业行政主管部门应该给予办理土地承包经营权证、林权证等相关证书。对二轮土地承包以后承包方分户，按照分户以后各方对土地占有现实状况进行登记，按所分户数颁发土地承包经营权证；对存在争议，先由当事人

23、处理争议再进行确权登记。第36页（四）土地承包经营权主体资格引发纠纷争议形式之五：因为代耕（迁入农户）或借耕关系引发确实权纠纷处理提议：农田代耕关系实际上是一个向农村集体组织组员以外农民转包农地承包经营权转包关系。代耕农并不属于代耕地农村集体经济组织固有组员，其并不能因为代耕关系便取得当地农村集体经济组织组员资格和土地承包资格。依据广东省高级人民法院关于审理农村土地承包协议纠纷案件若干问题指导意见要求，第三人以其长久耕作或缴纳农业税等为由主张取得土地承包经营权，不予支持。能够引导代耕农或借耕者返回原籍进行土地承包确权或参加代耕地承包土地流转以处理生计保障问题。第37页（四）土地承包经营权主体资

24、格引发纠纷争议形式之六：因为承包方在农用地上违建等严重违约行为引发确实权争议处理提议：承包方未经同意将承包农用地用于非农业建设情况下发包方有权请求法院解除承包协议，不过承包农户并不所以完全丧失集体经济组织组员资格和土地承包资格，其作为农民基本生存权益仍应得到法律保障，即便解除承包协议，解除承包协议范围应该仅局限于用于非农建设地块而非家庭全部承包地；在能恢复耕种情况下，应尽可能由承包农户恢复耕种，不宜轻易解除承包协议。对农户未经国土资源管理部门同意，自行在承包地上盖房、建设从属设施或者改作宅基地，仍按农用承包地进行确权登记，计入承包地面积。涉嫌违法，由国土资源管理部门、城管部门依法处理。当然，农

25、户经审批建房及其从属设施占用承包地，不再列入确权登记范围。第38页（四）土地承包经营权主体资格引发纠纷争议形式之七：因户口迁出（入）或迁居引发土地承包确权纠纷处理提议：这类纠纷情形比较复杂，要区分不一样情况做出不一样处理。1）家庭迁入城镇居住但户口仍在农村。依据农村土地承包法要求，家庭迁入城镇居住但户口仍在农村依然是该集体经济组织内部家庭承包户，应该如实进行承包地确权登记颁证。第39页（四）土地承包经营权主体资格引发纠纷2）在小城镇落户农户。依据农村土地承包法第二十六条要求，承包期内承包方全家迁入小城镇落户，应该按照承包方意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。所以，农

26、村居民转入城镇户口后，原有土地承包经营权保持不变。农户家庭即使已迁入城镇落户居住，但应该保留其土地承包经营权，应该按照承包方意愿进行确权登记颁证。第40页（四）土地承包经营权主体资格引发纠纷3）全家迁入设区市转为城市居民户口。依据农村土地承包法要求，承包期内承包方全家迁入设区市，转为非农业户口，应该将承包耕地和草地交回发包方。承包方不交回，发包方能够收回承包耕地和草地。第41页 【案例分析】【案情】占某父亲早年逝世，最近母亲也因病逝世。忙完母亲后事后，占某想把父母生前承包地转包给堂兄种植。村组干部得知后，认为占某与妻子多年前将户口迁到打工城市（设区市），没有本村户口，不能处理其父母生前承包地转

27、包。但占某认为，物权法出台就是要保护私有财产，父母只有自己一个儿女，他们生前承包地理应由其继承，继承后他就有权转包。法院审理后依法驳回了占某诉讼请求。第42页 【案例分析】【简明分析】农村土地承包法第十五条要求：“家庭承包承包方是本集体经济组织农户。”同时该法第三十一条要求：“承包人应得承包收益，依照继承法要求继承。 林地承包承包人死亡，其继承人能够在承包期内继续承包。”本案中占某夫妇多年前将户口迁到打工城市（设区市），在占某父母相继离世后，家中已无农业人口来代表该户继续承包集体土地。而且农村土地承包法只允许林地由继承人（不问是否是农户或农也人口）在承包期内继续承包，不允许土地（耕地）由继承人

28、继续承包。所以，发包方有权收回承包地。第43页（四）土地承包经营权主体资格引发纠纷4）承包期内全家迁居至外地农村，不论其户口有没有迁出，只要其在迁入地集体经济组织没有取得承包土地，为保障其最基本生存权益，其原籍所在地发包方不得以迁居、土地撂荒、欠缴农业税费等为由收回发包地。但假如迁居农户在迁入地经过集体经济组织按照民主议事程序授予其集体经济组织组员资格并取得承包土地，经征求其意见，能够由该农户向原籍所在地发包方自愿交回承包地。第44页（四）土地承包经营权主体资格引发纠纷5）依据国家移民政策，因为工程建设、地质灾害等原因外省（市、县）农户户籍从外地迁入当地集体经济组织，迁入农户是否取得集体经济组

29、织组员资格并承包迁入地集体土地，要按照国家和本省接收安置移民政策处理。第45页 【案例探讨】【案情】某县一个行政村红星小组农户陈某在1987年将全家户口迁至惠州某村民小组，也是农业户口代耕农（原因是原籍所在地承包地养活不了家人）。1990年原所在村民小组搞承包地小调整，其原村小组以陈某欠交农业税等原因将其原承包地发包给本红星小组其它农户耕种（也没有书面承包协议等手续）。年陈某将户口迁回本村不是原红星小组而是在本村另外一个村小组（因原红星小组不接收落户）。现其陈某要其原红星小组返还原承包地。请问该案怎样处理？第46页 争吵焦点问题1. 陈某自愿迁出户口是否视为丧失红星小组农户资格?2. 农地承包

30、权与负担农业税要权责利相统一，但农户抛荒承包土地并拒交农业税费提留能否作为发包方收回承包土地充分理由?3.陈某行为是否视为在第一轮土地承包过程中自愿放弃原有红星小组土地承包权而且主动放弃参加二轮延包？4.1990年小调整时其它农户是否正当取得陈某原来承包土地承包经营权？第47页 【案例探讨】【简明分析】陈某即使自愿迁出户口，但假如未在迁入地取得集体经济组织组员资格和承包土地，并不丧失继续在红星小组承包土地资格；农户抛荒承包土地并拒交农业税费提留，在农村土地承包法出台前能够作为发包方解除承包协议收回承包地理由，但该做法已被农村土地承包法和国办发文所否定和纠正；只要没有证据证实陈某书面自愿交回承包

31、地和自愿放弃参加二轮土地延包，其仍有土地承包资格并要求发还违规收回承包地；依据农村土地承包法精神，只要陈某不是自愿交回承包地，发包方与其它农户新订立承包协议无效。第48页（五）农户家庭承包地流转引发确权纠纷争议形式之一：因为交换承包地引发确实权纠纷处理提议：依据中华人民共和国农村土地承包法、最高人民法院关于审理包括农村土地承包纠纷案件适使用方法律问题解释（法释6号）等要求，农户以交换方式流转承包地，流转双方有书面流转协议（协议），按照协议据实确权登记颁证；未有书面协议，由双方达成书面协议并向村集体立案签署流转协议后，再依据协议确权登记颁证；交换有争议，待争议处理后再确权登记颁证。第49页（五）

32、农户家庭承包地流转引发确权纠纷对于跨村民小组承包地交换，其实质是双方所在集体经济组织将土地承包给对方组织组员，所以双方村民小组应参考农村土地承包法第四十八条要求程序经民主讨论同意交换并报乡（镇）人民政府同意，可按交换后承包关系确权登记；双方或一方村民小组不一样意交换，仍按交换前承包关系确权登记。广东省高级人民法院关于审理农村土地承包协议纠纷案件若干问题指导意见第7条要求：“不一样集体经济组织承包方经双方所在集体经济组织同意，交换土地承包经营权，一方请求确认交换协议无效，不予支持。”第50页 【案例探讨】【案情】胡某和余某原来同属于柴岗上生产队，1980年柴岗上生产队分为圩上，街口和岗子上三个作

33、业组，胡某一家被分在圩上组，余某一家被分在街口组。1981年三个作业组分别实施了联产承包责任制。1982年冬，为了方便耕种，胡某父亲将自己承包1.52亩耕地与余某承包1.75亩耕地交换，双方从此在交换后耕地上耕作至年冬。1998年农村土地延长承包期发证时，双方取得土地承包证均对原由胡某一家承包1.52亩耕地进行了登记，对原由余某一家承包1.75亩耕地双方承包证均未登记。第51页 【案例分析】（续前）胡某在父母相继逝世后，于冬向余某提出换回原来耕地要求，遭到余某拒绝，双方由此产生争议。年9月1日，县农村土地承包经营管理仲裁委员会对双方争议作出仲裁决定，确认双方交换后耕地全部权仍归各自原来村民小组

34、，原胡某承包地承包经营权归胡某，原余某承包地承包经营权归余某。余某不服该裁决，向县人民法院提起诉讼。县人民法院经审理认为，县农村土地承包经营管理仲裁委员会无权行使人民政府职权对土地全部权和使用权确权，本案应由人民政府对争议责任田重新确权后重作审理，因而裁定中止诉讼。为此，余某于204月1日申请所在乡人民政府进行处理。乡人民政府经过调查后作出行政处理决定，将原属胡某1.52亩耕地承包经营权确权归余某拥有，原属余某1.75亩耕地承包经营权确权归胡某拥有。胡某对此不服，向县人民政府申请行政复议。第52页 【案例分析】（续前） 县人民政府法制办公室经审查后认为，乡人民政府对本案纠纷主动进行调查，组织调

35、解是正确，但鉴于胡某和余某不属同一村民小组，处理这一纠纷首先必须以土地全部权人名义向有管辖权行政机关提出主张，明确争议土地全部权归属后，再由人民法院处理土地承包经营权问题。争议土地现分别属于不一样村民小组，依照土地管理相关法律法规要求，对争议土地全部权和承包经营权乡人民政府均无权进行确权。所以，县人民政府在行政复议决定中，认定油石乡人民政府对胡某和余某土地承包经营权权属争议作出确权决定超越了法定权限，决定给予撤消。问题探讨：该案例中纠纷该怎样处理？第53页 【案例分析】（续前）【简明分析】（1）关于纠纷处理机关与处理程序。依据土地管理法第十六条要求农村集体土地全部权权属争议由政府行政处理，而依

36、据农村土地承包法第五十一条要求土地承包权争议不应由政府直接处理，而是经过协商、调解、仲裁或诉讼处理。第54页 【案例分析】（续前）（2）关于纠纷处理依据和处理思绪。农村土地承包法第三十七条要求交换承包地必须订立书面协议且报发包方立案；农村土地承包法第四十八条要求了向集体经济组织组员以外人发包土地需经过民主表决程序并报乡（镇）人民政府同意。本案中双方交换承包地并没有推行这些程序，并不产生交换法律效力。所以能够先由当地村委会或乡镇人民政府加以调解；调解不成，由县国土部门对两块耕地土地全部权给予确权，再由当事人对土地承包经营权争议选择仲裁或诉讼，由仲裁或诉讼确认交换行为无效，并由农村土地承包管理部门

37、对双方二轮延包时承包证给予变更。第55页（五）农户家庭承包地流转引发确权纠纷争议形式之二：因为转让方式流转承包地引发确实权纠纷处理提议：依据农村土地承包法，农户以转让方式流转承包地，未经原承包方书面申请和发包方书面认可，仍按原承包农户确权登记颁证。经原承包方书面申请和发包方书面认可，按照流转协议（协议）据实测量土地并确权登记颁证。转让承包土地标准上应限于本集体经济组织内部农户间。第56页（五）农户家庭承包地流转引发确权纠纷争议形式之三：因为承包地转包、出租、入股等原因引发纠纷处理提议：以转包、出租、入股等方式流转承包地，不改变土地承包经营权主体和效力，仍按原承包农户确权登记颁证，不给受让方颁发

38、农村土地承包经营权证，其流转关系继续推行农村土地承包经营权流转协议约定。第57页（六）政策性原因变更原承包地引发纠纷争议形式之一：家庭承包地全部或部分被国家征用引发土地确权纠纷处理提议：依据中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国农村土地承包法及相关要求，此次承包土地确权登记颁证中，承包地全部被国家征收，应进行注销登记；被国家部分征用，应从承包土地地块和面积中减除，并进行变更登记；未被征用部分则据实测量确权登记颁证。第58页（六）政策性原因变更原承包地引发纠纷争议形式之二：因发展集体公益事业使用家庭承包地引发纠纷处理提议：依据中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国农村土地承包法及相关要求，此

39、次承包土地确权登记颁证中，因发展集体公益事业全部或部分被使用承包地分别进行注销和变更登记，未被集体征用、占用部分则据实测量确权登记颁证。第59页（六）政策性原因变更原承包地引发纠纷争议形式之三：退耕还林土地引发土地确权纠纷处理提议：农户承包地按相关要求已经退耕还林，应按国家林地承包相关要求申请颁发林权证，不再列入此次土地确权登记范围。第60页 三、农村土地承包经营权确权纠纷处理路径第61页（一）农村土地承包经营权确权纠纷基本标准 除了国家先后颁布农村土地承包法、物权法对农户土地承包经营权依法给予保护外，国务院和农业部从来也比较重视农村土地承包经营权纠纷妥善处理，先后屡次发文说明处理农村土地承包

40、经营权纠纷基本标准。国务院办公厅关于妥善处理当前农村土地承包纠纷紧急通知（国办创造电21号)要求 农业部关于开展农村土地承包经营权登记试点工作意见（农经发2号文）要求农业部、财政部、国土资源部等六部委关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作意见（农经发2号文）要求第62页（一）农村土地承包经营权确权纠纷基本标准从农村土地承包法出台到国办发文，都确立了严格保护农户土地承包经营权标准，对以前发包方借故调整和收回承包地做法给予果断否定和纠正。依据上述发文，我们认为，在处理土地承包经营权确权纠纷时应该坚持以下标准和思绪：1.依法维护农户土地承包经营权长久稳定，发包方不得违法随意调整或收回承包地，

41、确保“耕者有其田”来保障农户基本生存条件，这也是确保农村小区长久稳定基本前提；第63页（一）农村土地承包经营权确权纠纷基本标准2. 对确权工作中碰到纠纷问题按照保持稳定、尊重历史、照料现实、分类处置标准依法妥善处理；3. 要引导当事人依法理性地反应和处理土地承包经营纠纷，经过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解；4.对确权登记颁证中纠纷，有法律政策要求，依法依政策进行调处。对于一些疑难问题，在不违反法律政策精神前提下，经过民主协商妥善处理；5.权属纠纷未处理，不进行土地承包经营权确权登记颁证，待纠纷处理后再进行确权登记，并将有当事人签字确认纠纷调处结果书面文件长久存档备查。第64页（二）农村土

42、地承包经营权确权纠纷处理路径农村土地承包法第五十一条要求：“因土地承包经营发生纠纷，双方当事人能够协商处理，也能够请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解处理。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成，能够向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也能够直接向人民法院起诉”。该要求明确了调处农村土地承包经营权确权纠纷各种路径。第65页1.协商处理土地承包经营权纠纷大多发生在农村集体经济组织内部组员之间，当事方往往有亲缘、宗族关系或是近邻，彼此熟悉，日常生活和社会关系交集比较多，轻易就纠纷达成妥协。发生纠纷时，基层组织和确权机构应该勉励和引导争议各方用协商方式化解纠纷，并依据协商一致结果进行确权，将相关书面协

43、议存档备查。第66页1.协商处理有些争议和承包地调整还需要按照土地承包法要求以及集体经济组织章程或村规民约要求程序召集村民（社员）大会或村民（社员）代表会议经过民主决议程序讨论处理。若村规民约内容显著陈旧或存在重男轻女、歧视外嫁女、入赘男或从根本上剥夺超生人口、违法犯罪人员基本生存条件等不合理内容，应该引导村民按照民主程序进行修改，或引导村民到乡镇（街道）司法所依法进行调解，防止农户信访将基层纠纷上移。第67页2.调解处理土地承包经营权即使承包给农户，不过土地全部权依然属于村集体或村民小组。集体经济组织（经济社或经济联合社“两委”）代表集体行使全部权和管理权，村委会组员和村党支部等基层自治组织

44、本身是村民或党员自愿推选有一定威望贤达人士。对于农户之见无法经过协商处理争议，能够由村委会、村党支部（经济社或经济联合社“两委”）或乡（镇）人民政府等出面协调，提出可行调处方案。第68页2.调解处理依据农村土地承包经营纠纷调解仲裁法要求，农村土地承包仲裁委员会在处理案件过程中应该先行调解，并能够以仲裁调解书形式处理纠纷。调解书经双方当事人签收后，即发生法律效力。仲裁调解书一旦生效，对双方都有约束力，当事人在签收农村土地承包仲裁委员会作出调解书后，就同一纠纷再次向人民法院提起诉讼，人民法院会裁定不予受理；已经受理，将裁定驳回起诉。第69页3.行政调处（含行政复议和行政诉讼）土地管理法第十六条要求

45、：“土地全部权和使用权争议，由当事人协商处理；协商不成，由人民政府处理。单位之间争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对相关人民政府处理决定不服，能够自接处处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地全部权和使用权争议处理前，任何一方不得改变土地利用现实状况。” 土地承包经营权是土地使用权详细表现形式之一，按该条要求，土地承包经营权争议也能够由乡镇或县级人民政府处理。第70页3.行政调处（含行政复议和行政诉讼）但农村土地承包法第五十一条并没有要求土地承包经营权纠纷能够由政府处理。另外，国土资源部土地权属争议调查处理方法第

46、十四条第（四）项明确要求，农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡镇人民政府受理土地权属争议案件范围。对于以上法律冲突，实践中普通依据“尤其法优于普通法标准”，优先适用农村土地承包法要求，即乡镇和县级人民政府不处理土地承包经营权争议。第71页3.行政调处（含行政复议和行政诉讼）但假如土地承包经营权确权纠纷源自不一样村组土地全部权争议和土地边界争议，则首先应该依照土地管理法由乡镇或县级人民政府对土地全部权归属和土地全部权边界进行认定和处理，对政府处理决定不服，能够提起行政复议或行政诉讼。在处理土地全部权基础上再按照农村土地承包法要求路径处理土地承包经营权纠纷。第72页3

47、.行政调处（含行政复议和行政诉讼）另外，最高人民法院关于审理包括农村土地承包纠纷案件适使用方法律问题解释第一条要求：“集体经济组织组员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼，人民法院应该通知其向相关行政主管部门申请处理。”由上述要求来看，并非全部土地承包经营权纠纷都不由政府调处，对于集体经济组织组员因未实际取得土地承包经营权产生纠纷，仍应该向相关行政主管部门申请处理。第73页 【案例分析】【案情】某村村民甲在1984年第一轮农村土地承包时，承包了该村5.4亩土地，并取得了农村土地承包经营权证书。1996年，甲外出打工，该5.4亩土地由村民乙耕种。1999年该村土地调整时，将该5.4亩土地登记在

48、乙名下，并给乙发放了农村土地承包经营权证书，乙一直耕种至今。年，甲回村，要求乙返还该5.4亩土地。遭乙拒绝。202月，某镇政府作出土地权属确权决定书，将5.4亩土地承包经营权确权给乙全部。甲不服，于2012月16日向人民法院提出行政诉讼，以政府无权对农村土地承包经营权权属争议进行确权为由，要求撤消镇政府确实权决定。第74页 【案例分析】【简明分析】本案例争议就在于当地镇政府是否有权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定？依据前面分析介绍，我们认为镇政府无权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定。本案包括前后两个土地承包协议效力问题，当事人能够要求发包人（村集体经济组织）协调处理，或经过仲裁

49、或民事诉讼路径确定协议效力，以协议效力确定权属归属。但假如纠纷是农村土地承包管理部门登记错误引发，当事人有权要求农村土地承包管理部门给予纠正；农村土地承包管理部门拒不纠正，当事人能够就该部门行政不作为提起行政诉讼，要求登记机关给予纠正。第75页4.仲裁裁决农村土地承包经营纠纷调解仲裁法对土地承包经营纠纷仲裁程序和基本规则作了详细要求。农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设置，其日常工作由当地农村土地承包管理部门负担。依据农村土地承包法第五十一条要求当事人就土地承包纠纷既以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也能够直接向人民法院起诉。可见仲裁裁决并不是民事诉讼前置程序，但当事人能够选择先仲裁后

50、诉讼路径处理纠纷。第76页4.仲裁裁决依据农村土地承包经营纠纷调解仲裁法要求，农村土地承包经营纠纷申请仲裁时效期间为两年，自当事人知道或者应该知道其权利被侵害之日起计算。当事人不服仲裁裁决，能够自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉，裁决书即发生法律效力，对双方都有约束力。依据最高人民法院关于审理包括农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适使用方法律若干问题解释要求，假如当事人在仲裁裁决生效后就同一纠纷再次向人民法院提起诉讼，法院会裁定不予受理；即便已经受理，也会裁定驳回起诉。第77页5.诉讼处理依据最高人民法院关于审理包括农村土地承包纠纷案件适使用方法律问题解释第一条要求，以下包括农

51、村土地承包民事纠纷，人民法院应该依法受理：（一）承包协议纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收赔偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。不过集体经济组织组员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼，人民法院应该通知其向相关行政主管部门申请处理；集体经济组织组员就用于分配土地赔偿费数额提起民事诉讼，人民法院不予受理。第78页5.诉讼处理人民法院受理土地承包纠纷案件以后，将依据中华人民共和国协议法、中华人民共和国农村土地承包法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国民事诉讼法等法律要求进行审理和判决。对于法院一审判决，当事人假如不服，还能够在15天内向上一级法院提起上诉，引发二审，二审法院判决为终审判决。第79页5.诉讼处理需要补充说明两点：一是依据最高人民法院关于审理包括农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适使用方法