中国财政风险的规章制度特征

1、中国财政风险的制度特征 不管从可用于抵御债务风险的经济资源来分析，依旧从经济运行变化引出的政府支出责任和义务来观看（刘尚希等，2002、2003），我们不难发觉，我国财政风险具有明显的发散性特征，差不多在日益接近临界点。政府的公共资源，不管是存量，依旧流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量规模在不断地扩大，其占GDP 的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增强。经济总量（流量）在不断地扩大，而公共债务也在飞速增长，这不只是表现在中央政府，也反映在地点各级政府。法律上禁止地点政府发行公债，但各级政府大搞准财政活动，政府融资在部门利益的推动下迅速扩大，以后资

2、源被加速使用。另外，在转型过程中，社会推定给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承受着专门大的以后支出压力。总而言之，我国财政风险有不断扩大的趋势，或者讲，正日渐超出社会公众可同意的风险程度。这种状况的出现有某种必定性，从世界各国来观看，也具有某种共性，这是在全球经济变革的大背景下出现的。就我国的情况来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和都市化的环境中产生的，是这种环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其缘故的话，财政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话讲，这是改革滞后于进展所导致的。进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生

3、活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中，百川纳海，致使财政风险不断扩大。一、风险大锅饭的制度性存在改革打破了利益大锅饭，而风险大锅饭依旧如故。我国改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你的利益大锅饭被完全打破。这确实是讲，通过20多年的改革，形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以逐利为动力的竞争局面。但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至全然就没有界定，仍在吃风险大锅饭.这导致公共风险扩大，最后不得不由政

4、府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产治理公司处理其不良资产等措施（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币，以充实其资本金；1999年成立四大资产治理公司为四大国有银行剥离不良资产14000亿元人民币；2004年1月再次为中国银行和中国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改造做预备。），最典型地讲明了财政兜底那个客观事实。（一）政府替国有企业承担风险尽管自20世纪80年代以来，国企改革一直是整个经济改革的中心，但不管是两步利改税、承包制，依旧现代企业制度，都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993年提出的产权清晰、权责明确、政企分开、治

5、理科学的国企改革目标至今也没有达到，盈了归己，亏了归国家的局面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利，如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。能够讲，我们是在无风险的假设条件下来进行国企改革的。如此一来，企业经营者的避险动机严峻不足，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视以后的成本，从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此，国企改革实际上从一开始确实是以政府承担全部风险为前提条件的。在国企还没有学会在市场那个大海中游泳之前，以由政府承担全部风险

6、的方法来调动企业的积极性，也许在改革的初期有一定合理性。但那个改革初期的措施却造成了严峻的路径依靠，并一直持续到现在。1.激励与约束不对称搞活国企是以给企业看得见的物质利益开始的。从20世纪70年代末的企业基金、利润留成，到80年代的利润承包，都以减税让利为要紧的改革思路，寄希望于通过利益诱导来调动企业的积极性。到20世纪的90年代，提出转换企业经营机制，建立现代企业制度，改革思路从一味地减税让利转到了落实经营自主权上，试图让国企变成真正具有自我进展、自我约束能力的企业。但随着国企经营自主权的落实，却造成了普遍的内部人操纵，所有者的监督形同虚设，所有者的权益得不到保障，而且经营者常常采取拿国有

7、资产冒险或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与约束不对称的条件下，国有资产的保值增值成了无法兑现的空头支票。尤其在市场化进程不断深入，市场竞争日益激烈的环境下，强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动，至于其背后的风险则考虑不多，甚至不予考虑。大量国企的这种行为造成严峻的公共风险经济效率的普遍低下。如此，激励与约束不对称造成的后果，不仅是导致政府拥有的经济资源减少（资产流失和资产收益流失），而且还会因国企的高风险偏好而带来大量的债务，并通过国企-银行-财政这根链条转化为政府的债务。广东国际信托投资公司的破产、中国农业信托投资公司的清盘、大量国企实行债转股等等，这些活生生的案例，最终

8、都给政府带来了大量的债务。这些债务的处理通常不透明，没有在政府的预算报告中反映出来，从而表现为政府的隐性债务。2.国企信息不透明每一个国企的经营绩效几乎差不多上一个黑箱，不仅社会公众不了解，政府主管部门也未必清晰。许多在账面上连续盈利的企业，实际上却处于严峻的亏损状态。即使是改组上市的公司，这种状况也未有实质性的改变。尽管对信息披露有强制性规定，信息不透明也造成了多重的危害，如虚盈实亏，使所有者权益虚假；资产转移，使所有者权益受损；高风险投融资，给所有者带来大量隐性债务；监控失效，造成内部人操纵，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隐藏了企业经营过程中的各种风险，这不仅仅是给所有者

9、权益造成潜在损害，而且会误导政府宏观决策，容易误判国有经济的整体状况。同时，这也给社会公众造成错觉，致使相关利益者遭受损失。这些都会导致公共风险，加大政府作为公共主体的以后支出压力。3.国企职工的人质效应人的问题一直差不多上各级政府的一块心病.对政府来讲，不怕资产流失、不怕企业亏损，最怕国企职工的安置以及由此引起的社会问题。因此，长期以来，政府采取了一种通过养企业来养人的方法，明明明白企业亏损严峻，债台高筑，但各级政府也是想方设法为企业筹资金、找贷款，让企业苟延残喘。其目的确实是一个，把那些国企职工养起来，以减少公共风险，稳定社会。在社会保障制度还不健全，或国企职工长期形成的对企业依恋心理没有

10、全然性的转变往常，政府不得不以高昂的代价来稳定国企职工。如此一来，国企职工成了各级政府的软肋，同时也成为经营者转移风险的最佳借口。在某种意义上，经营者以企业职工为人质，能够不断地向政府提出各种要求，政府的国企改革目标往往在这种要求下变异为安抚政策，如提供安定团结贷款、税费减免等等。曾经风靡一时的匈牙利经济学家科尔奈所讲的软约束，在这种情况下就变得更软了。但这时，政府与国企的关系差不多不再是父子关系，而是讨价还价的对手关系。随着这种关系的转变，政府对国企的政策只能是激励激励，而约束仍是踪影难觅。这种单边政策的后果确实是政府总是被动地替国企承担各种各样的风险。政府名义上是以国有资本承担有限责任，实

11、际上却承担了无限的支出责任和义务。1998年以来，尽管政府在社会保障和再就业等方面采取了多种措施，试图把养人和支持企业分开来，减弱国企职工的人质效应，但效果并不理想。（二）公共预算对政府行为的软约束进展中国家的一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动，也确实是讲，政府行为和活动并不受国家预算的严格约束。在我国尤其如此。财政收入是政府活动的经济基础。一般而言，政府政策、政府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中，正如毛泽东在1949年12月12日的中央人民政府第四次会议上所指出的：国家的预确实是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。预算的形成过程本身确实是一个决

12、策过程，并以法律的形式确定下来，政府其他决策都应建立在预算决策的基础之上。但在我们现实生活中，政府的活动并不受预算的限制。表面看来，这是预算外资金的存在所导致的。事实上，不是因为大量的预算外资金支撑了政府的大量预算外活动，而是相反，政府的大量预算外活动引致了大量的预算外资金。尤其在地点政府，普遍形成了如此一种思维模式：预算内保吃饭，预算外搞建设.在立法机关对行政机关缺乏严格监督的情况下，预算无法约束政府行为，相反，政府的行为处处在左右预算。由于缺乏预算约束，政府活动的范围能够讲漫无边际，几乎是想干什么就能够干什么，差不多不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方式下，政府产生了大量的准财政

13、活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥，削弱了健全的财政基础，增大了财政的脆弱性，而且，给政府带来大量债务。各级政府的各部门官员为了把情况干成，在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下，要么是通过收费，要么是通过借债、欠账等手段来解决所需的资金。一旦背下了债务包袱，最后交给财政兜着。短期内，这可不能造成什么大的问题，但若长期如此，就会给政府财政累积下大量的不透明债务。其后果是不言自明的。看起来，超越预算行事是一种消极的举动，实际上是不顾政府财政风险的短期行为，也许对短期的事业进展和经济增长有利，但在长期不可持续，累积的风险会毁掉一时繁荣带来的短期成果。 （三）中央与地点的财政关系模糊在现行

14、行政体制下，下级政府的一切债务实质上差不多上上级政府的或有债务，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务，而1994年的分税制改革仅解决了一个利益的分配问题。分税制设立中央税、地点税和共享税，建立了一个利益共享的机制。尽管中央政府在利益共享机制中具有更大的发言权，完全操纵了税权，而且也集中了超过50%的全国财政收入，但由于中央政府对地点政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地点政府实际上具有专门大的财政自主权。没有税权，但地点能够自赋收费权；没有发债权，但能够借债；缺少发言权，但能够用地点公共风险来增加讨价还价的筹码。一方面看，在利益分配中，中央占有优势；但从另一个方面来看，在风险分配

15、中，地点占有优势。下一级政府总是能够利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财政不可能不最后兜底，那么，下一级财政就能够无视风险的存在，大肆从事各种准财政活动，以谋求政府任期内的各种政绩。因此，在既无风险分担机制，又没有健全的监控手段条件下，势必会引发普遍的道德风险，导致地点隐性债务增加，从而恶化整个财政风险状况。2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支情况进行了审计，发觉下面4个问题：一是财政收入水份

16、较大。二是人为隐瞒赤字现象普遍。截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%.三是债务负担沉重。49个县（市）截至2001年底，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。四是欠发工资问题仍较突出。欠发的工资实际上是政府的负债（注：参见2003年7月4日报刊文摘。）。总之，在政府与国企的关系中，政府总是最后承担了国企的全部风险，给予国企的只是激励激励.在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种准财政活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上差不多上上一级政府的或有负债.另外，

17、在各届政府之间，本届政府能够通过大量融资来搞各种建设，只享受由此带来的各种好处，而风险却能够推给下一届政府。这种缺乏风险约束的激励，尤如脱缰的野马，随时可能把经济，社会之车带入沟壑，甚至深渊。改革的使命仅仅完成了一半建成了激励机制，而另一半构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。打破风险大锅饭应将是今后整个经济体制改革的重心。二、风险大锅饭的制度性后果利益与风险对应，是市场经济社会的差不多原则。作为经济原则，每一个经济主体在追逐自身利益时，就必须承担相应的风险，而且是低利低风险，高利高风险。这既是规则，更是一种理念，约束着各个经济利益主体的行为方式。只有如此，市场竞争才会有序而富有效率。作为

18、社会原则，它映射到社会的各个层面，政府也不例外。作为公共机构，政府自身及其各个组成部分，都有自身的利益，同样，不论其以何种形式去追求利益（如政绩、权力、阻碍力、经济利益等），也应当承当相应的风险（法律追究、行政处罚、经济损失、名誉扫地等），而不论其动机是不是出于公共利益。也只有如此，政府政策、政府行为、政府活动才能有序而富有效率，公共利益才可不能沦为一个谁都能够打的旗号。但风险大锅饭破坏了利益与风险对称这条差不多原则，并在长期的社会实践中积淀为一种普遍的社会心理（如不找市场找市长），大伙儿都只想得到利益，而不想承担任何风险。风险自担的理念在我国还只是一颗幼苗，随时都可能夭折。在如此一种环境下，

19、由于失去了风险的约束，各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中的态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表现为追逐高风险，避险动机和避险能力严峻不足。（一）避险动机不强在广义的公共部门内，缺乏避险动机是十分普遍的现象。不管是国企、国有金融机构，依旧各级政府和政府的各个部门，关于各项决策往往都强调了有利的一面，而忽视了可能引致风险的另一面。漠视风险的态度，使风险分析难以展开、深入，更谈不上卓有成效地进行风险评估。对政府来讲，促进经济增长是头等目标。至于如何去促进经济增长，采纳什么手段，以及不同手段的风险成本大小，通常是不多考虑的。在政府预算内财力较为紧张的情况下，政府会采纳扩

20、大赤字，增发国债的方式来刺激经济。1998年实施的积极财政政策，确实是通过调整预算来扩大内需，拉动经济增长。这项政策原打算只在短期内实施，实际执行一直连续到现在，达6年之久。其中隐含着哪些风险，学术界有一些探讨，但也许要若干年以后才能真正显现出来。事实上，从一开始，实施积极财政政策有没有风险、风险多大，并没有展开讨论，因此也谈不到对其进行全面的风险评估。从我国的经验来看，一项宏观经济政策的实施常常带有浓厚的政治色彩，一经决定，是不同意唱反调的。风险，是决策者常常忌讳的字眼。在如此一种态度下，政策制定和调整不大可能去研究其中隐含的风险。由于预算法规定地点政府不同意搞赤字政策，上述方法只有中央政府

21、才能采纳。因此，对地点政府而言，更倾向于采取预算外的支持形式，如利用地点金融机构贷款、提供各种担保（注：据笔者调查，至2002年10月底，某省归财政部门治理的国际金融组织和外国政府贷款项目有50个，涉及到省级单位和18个市县，其中由政府担保的，占债务总额的62%.其中由省本级担保的和市县担保的债务，分不占担保债务总额的84.7%和15.3%.有的市县债务水平专门高，超出了当地的承受能力，其政府担保外债，加上主权外债的总额，占2001年地点一般预算收入的比率都超过了100%.）、对投资者给予某种承诺、设立窗口公司筹资等等。在各地点政府政绩竞争的推动下，各级地点政府的要紧精力差不多上用在这方面。至

22、于如此做，引致的风险是什么，会可不能给地点财政背上债务包袱，地点政府以后的支出压力是否会增大等等问题，一般是不予考虑的。据笔者调查，目前许多地点政府开展了大规模的招商引资活动，许多省份甚至将招商引资定为各级政府的首要任务，并将招商引资任务层层分解，落实到单位和个人。这种运动式的招商引资，势必以政府的大量承诺、优惠政策为条件，其风险是不言而喻的。但当招商引资被作为一种政治任务来完成的时候，其风险被完全地抛在一边。另据南方周末报道，在2003年的招商引资中，江苏一些市县在招商引资目标治理考核方法中规定，单位在年度考核中，完成任务不足年度任务一半的，其单位负责人向县委、县政府写出书面检查，限期内仍不

23、能完成的，按照干部治理权限对其要紧负责人进行诫勉，其班子成员不得擢升、调动、晋级、评优，连续两年不能完成任务的，对其要紧负责人予以免职处理（注：截至2002年10月底，该省拖欠中国进出口银行、财政部、建设银行等转贷的主权外债项目达到25个，拖欠面（占到期应还款项目比率）92.6%，其中，省级占78.6%，市县占21.4%.在拖欠债务中，政府担保的债务拖欠占拖欠总额的92%.拖欠即违约，政府负有连带责任，担保债务就会转化为政府的直接债务。从中不难看出政府担保所引致的债务风险。）。这是一种严峻的短期行为，完全不顾风险的做法，可能专门快就会导致鸡飞蛋打的局面。至于对上级政府的各种转贷资金，如过去的周

24、转金、现在的各种国际金融机构贷款和外国政府贷款的转贷资金、国债转贷资金等等，地点政府多数差不多上全力争取，全然不考虑还贷能力，有的甚至从一开始就没有打算还款。如在实施积极财政政策期间，各地哄抢国债转贷资金，确实是一个生动的实例。由于缺乏避险动机，地点政府由此背上了年复一年累积下来的沉重的债务负担，只得采取拖欠、逃债等方式来搪塞，使地点财政风险状况恶化。但最后买单的可能依旧中央财政。一方面，中央财政对地点政府的债务拖欠采取强制性的扣款措施，另一方面，中央财政又不得不加大对地点财政的转移支付力度，以至于连地点工资也要由中央财政通过转移支付来拨付。这讲明，地点的财政风险正在向中央转移。（二）避险能力

25、不足风险大锅饭不仅造成了避险动机的弱化，而且也使政府避险能力不足。这是在既定体制环境下造就的一种结果。1.风险辨识能力不足前面差不多讲过，财政风险是政府在干预公共风险过程中形成的。假如不能及时有效地识不公共风险，那么，政府在干预公共风险时专门容易出现偏颇，如出现政府介入不及时，错过了干预公共风险的最佳时机，一旦介入，急于求成，往往介入过度，包揽太多。不管在经济领域，依旧在社会领域，都有这类案例存在。在经济领域，对一些破产金融机构的救助存在同样的问题。这都反映出公共应急能力不足，手足无措，匆忙应对，从而导致了不惜代价的种种场景，使短期财政风险加大。因此，避险能力不足首先反映在风险辨识能力不足。这

26、包括两个方面：一是对风险的态度和理解，二是对风险的分析。对风险采取讳疾忌医的态度，这是十分普遍的一种现象。学术界对财政风险探讨的热情有加，而各级政府对本级政府面对的公共风险和财政风险状况大差不多上讳莫如深。对一些发生的公共危机事件，多数差不多上采取隐瞒的方式来内部处理，而不情愿对社会公布。在这种鸵鸟式的风险态度下，对财政风险所产生的后果难以有深刻的理解。在认识上是个侏儒，在行动上不可能是个巨人。思想认识上的局限性自然限制了对财政风险的深入分析，包括对各种风险来源的分类、识不、评估等等，更谈不上对公共风险向财政风险转化的跟踪研究和全面监控。2.缺乏风险内在化的政策和体制政策和体制是避险能力的载体

27、。政府避险能力的高低是通过一定时期的政策和体制显现出来。在风险大锅饭的环境中，由于没有风险约束，难以制定出和实施慎重的财政政策，容易出现两种倾向：一是在预算内来谈论政策，忽视预算外活动给政府带来的以后支出压力。二是静态地考虑当前的情况，忽视以后各种不确定性所引致的风险。特不是当风险超出了本届政府任期的情况下，这种倾向更为明显。风险内在化的财政政策应当是既全面评估财政状况，又充分考虑各种不确定性的慎重政策。风险内在化体制是指不同层面的风险分担制度、预备金制度、风险披露制度和有效的风险监操纵度。风险分担制度是风险内在化体制的基础，它使风险在不同层面上相应化解，减少公共风险的出现的频率，同时也就减少

28、了财政运行的不确定性和政府以后支出压力。预备金制度是在出现突发性支出的情况下，保持财政稳定性及可持续性的差不多保证。风险披露有助于及时化解风险，防止风险累积。有效的风险监操纵度是协调政府各个部门行为，保证前面各项制度有效运行的后盾。当缺少其中的某一项制度时，风险就会外溢，并通过或明或暗的途径转化为财政风险。这就意味着政府避险能力的降低。从现实来看，我们还没有建立起风险内在化的体制，这是导致避险能力严峻不足的全然因素。3.缺乏具体的避险方法这是针对一些政府项目和操作性措施而言的。具体的避险方法应当溶合在部门预算的编制过程之中。实际上，项目预算的编制过程，也确实是对各个项目的风险评估过程，包括该项

29、目是否符合政府的政策目标、是否符合立项标准、是否与其风险治理能力相匹配、是否有相应的权力和责任，以及在整个项目周期中政府承诺与介入标准等等。由于部门预算的改革还没有到位，项目预算的编制还较粗，差不多上还谈不上风险评估，更毋须讲各种避险方法的运用了。从那个地点也可看出，避险能力的不足是一种综合症，非单一因素所致，只有通过改革的全面深化，并不断提高对风险问题的认识，政府的避险能力才能逐步得以提高。三、公共风险的积聚与集中现代社会是一个风险社会。尤其在我国，正处于急剧的社会转型时期，各类公共风险发生的频率加大，风险总水平大大提高。在既定的体制框架下，公共风险是人们的主观活动造成的，是各自从个人理性动身产生的不确定性的合成谬误.这需要政府运用公共理性来纠正，即通过政府的干预来防止各种可能的合成谬误的形成。但假如现行体制存在许多的漏洞和缺陷，则社会、经济运行过程中及其各个环节中出现的风险就不能在相应的层次化解掉，最后汇聚形成公共风险。那个过程是公共风险的形成过程，也是公共风险的积聚与集中的过程。而我们现实中风险大锅饭的制度性存在，讲明现行体制存在大量的漏洞和缺陷，为公共风险的积聚和集中提供了条件。