法律知识法四立法质量与质量立

1、省人民政府府水行政主主管部门建建立水土保持监测网网络，对全全省水土流流失动态进进行监测、预报，省人民政府府定期将监监测、预报报情况予以以公告。县县级以上人人民政府水水行政主管管部门及其其所属的水水土保持监监督管理机机构，应当当建立执法法立法质量与与质量立法法四五、关关于法案起起草的立法法：过程和和阶段(一)关于法案案起草准备备的立法规规定法案起起草的一般般准备工作作法案起草草是一个过过程。这个个过程可以以分为两个个阶段：一一是准备阶阶段;二是是正式起草草阶段。法法案起草的的准备工作作可以分为为两类，即即实体性的的准备工作作和程序性性的准备工工作。法案案起草准备备工作具体体有哪些内内容，由法法案

2、的性质质、规模、复杂程度度和其他有有关情况而而定，但无无论什么样样的法案起起草，大体体上都需要要有这样一一些准备工工作：第一，弄弄清与法案案相关的宪宪法规定和和法律、法法规、规章章、政策或或它们的某某些规定。以便法案案符合它们们或不与它它们相抵触触，或是以以便搞清楚楚需要在怎怎样的程度度上设定新新的法律制制度或变动动现行法律律制度。这这是实体性性的准备工工作。台湾的的行政机机关法制作作业应注意意事项规规定法案起起草应做好好4项准备备作业，其其中第1项项是“把握握政策目标标：法规是是否应修、应订，须须以政策需需要为准据据。”第44项是“检检查现行法法规：应定定为法规之之事项，有有现行法规规可资适

3、用用者，不必必草订新法法规;得修修正现行法法规予以规规定者，应应修正有关关现行法规规;无现行行法规可资资适用或修修正适用者者，方须草草订新法规规。新订、修正或废废止一法规规时，必须须同时检讨讨其有关法法规，并作作必要之配配合修正或或废止，以以消除法规规问之分歧歧抵触，重重复矛盾。”第二，弄弄清需要法法案调整的的事项或需需要法案解解决的问题题有哪些，弄弄清法案调调整对象的的情况并针针对所要解解决的问题题提出好的的解决办法法。这些办办法应当有有法的根据据或不与法法相抵触，应应合乎社会会经济、政政治发展的的要求，具具有好的社社会效果和和稳定性。这也是实实体性准备备工作。做做到这些，就就要注重调调查研

4、究，善善于采取包包括立法技技术在内的的现代技术术手段。前罗马马尼亚立立法技术总总方法第第5条规定定：“规范范性文件草草案根据对对作为规定定对象的社社会现象和和过程的科科学分析，必必须保证提提出具有最最大稳定性性和社会效效果的内容容合理的解解决办法。为此目的的，必须进进行调查研研究，作出出具有社会会经济、政政治和法律律论据的规规定，并采采用现代式式的分析和和通过决定定的方法，以以及合适的的立法技术术程序。”台湾的行政机关关法制作业业应注意事事项规定定法案起草草应做好的的另两项准准备作业，一一是“确立立可行作法法：法规必必须采择达达成政策目目标最为简简便易行的的作法。”二是“提提列规定事事项：达成

5、成政策目标标之整套规规划中，唯唯有经常普普遍选用并并必须赋予予一定效果果的作为或或不作为，方方须定为法法规，并应应从严审核核，审慎处处理。”第三，拟拟定提纲、方案或计计划。为使使法案起草草工作有条条不紊、行行之有效地地进行，需需要对起草草工作作出出一个总体体部署。作作为这种部部署的一种种有效表现现形式，就就是拟定法法案起草的的提纲、方方案或计划划。提纲应应反映所要要起草的法法案的基本本原则、主主要任务和和实现这些些原则、任任务的办法法。方案应应是科学的的、便于实实施的。这这是程序性性的准备工工作。前罗马马尼亚立立法技术总总方法第第6条规定定：“对于于具有重大大意义的法法典和其他他规范性文文件的

6、制定定，必须先先拟出提纲纲，提纲应应反映此项项规定的总总的概念及及其基本原原则、任务务和重要的的解决办法法;在主管管机关批准准提纲以后后，始得着着手制定草草案。”(第1款)“对于复复杂问题提提出的解决决办法，必必须拟定几几个方案，并并论证每个个方案的优优缺点，使使这些方案案具有必要要的评价部部分。”(第2款)第47条条规定：“在准备法法典和其他他重要的规规范性文件件草案时，必必须根据已已写出的研研究报告，拟拟定预备提提纲，并说说明在起草草时提出的的原则、新新的趋向和和解决问题题的最重要要的办法。提纲在根根据立法委委员会提出出的意见和和建议进行行最后修订订以后，应应提交党和和国家最高高领导批准准

7、。在提纲纲批准以后后，被委托托拟定草案案的机关通通过第422条所规定定的集体，开开始起草草草案。”第第48条规规定：“在在起草草案案之前应先先拟定计划划。在计划划中，解决决办法的基基本结构部部分在逻辑辑上的连贯贯性，以及及新的规定定所采用的的法律范畴畴，都应十十分明确。”第四，准准备必要的的相关文件件。正式起起草法案之之前，需要要产生一系系列文件，为为正式起草草作好准备备。这些文文件通常包包括：关于于立法必要要性、可能能性的文件件;关于立立法所要解解决的主要要问题以及及难点所在在的文件;关于所立立之法与哪哪些法律、法规、规规章、政策策有关的文文件(包括括这些相关关的法律、法规、规规章);关关于

8、所立之之法的综合合性的和单单项的研究究报告，等等等。根据据这些报告告开展工作作。准备这这些文件或或报告的工工作也是实实体性的。为法案案起草准备备文件应注注意的事项项前罗马尼尼亚立法法技术总方方法第440条规定定：“在起起草规范性性文件草案案时，必须须考虑到应应加以规定定的社会关关系的意义义和复杂性性，以研究究报告和其其他文件报报告为依据据，从而保保证法律规规定符合经经济和社会会生活发展展的要求。”准备这这些文件应应注意：其一，要要有合法、合理和科科学的根据据。立法法技术总方方法第441条规定定：“为了了确定必须须按照立法法程序批准准的设想和和方针，文文件的准备备工作应以以有关该项项草案所涉涉及

9、的活动动领域和范范围的党的的决议为依依据。”第第43条规规定：研究究报告和其其他文件材材料，应以以对社会经经济情报的的科学研究究工作为依依据进行编编写。需要要通过规范范性文件的的机关应掌掌握若干方方案。并且且必须掌握握有根据地地选择某一一方案所应应有的一切切材料。其二，要要有适当人人员参与准准备文件，这这些人员应应包括有立立法经验的的人员、法法学专家、教学和研研究人员、业务专家家。立法法技术总方方法第442条规定定：研究报报告和其他他文件报告告，由专家家和在某项项规定的活活动领域方方面受过训训练和有职职业经验的的人员编写写。在编写写这些材料料的集体中中，必须有有法学家参参加。根据据问题的意意义

10、和性质质，在起草草文件材料料时，还必必须保证有有研究该文文件中有关关问题的学学校教师、科学研究究所和其他他机构的工工作人员参参加。起草草文件材料料的集体的的组成人员员由起草规规范性文件件草案的机机关领导人人指定。其三，要要有科学的的分析、论论证和结论论。立法法技术总方方法第444条规定定：在研究究报告中必必须分析现现行立法的的社会效果果、经济效效果和政治治效果，指指出其缺点点或不足之之处，以及及制定新的的规定的必必要性，并并须指出此此项决定的的预期的效效果。在研研究报告中中必须指出出本国和其其他国家科科学研究工工作和法律律适用实践践得出的结结论。其四，要要有民主的的工作程序序。立法法技术总方方

11、法第445条规定定：“为了了对研究报报告中提出出的结论进进行最后的的研究，在在起草文件件阶段就必必须同根据据法律应当当对规范性性文件草案案提出结论论性意见的的机关进行行商讨。”第46条条规定：“研究报告告和其他文文件材料应应成为各项项新的规定定设想的基基础。研究究报告得出出的结论，其其中包括为为新的规定定提出的指指导方针和和基本措施施，应提交交集体领导导机关讨论论，并由该该机关就提提出的建议议发表自己己的意见。”(二)关于法案案正式起草草的立法规规定正式起起草法案应应注意的基基本技术事事项正式起起草法案是是立法准备备阶段至关关重要的一一环。 3正式式起草法案案，包括起起草法的主主案和附案案两个

12、方面面 4。主案即即拟提交审审议的立法法提议或动动议，附案案即拟提交交审议的法法的原型。但通常所所说的法案案起草，主主要指起草草作为附案案的法律草草案、法规规草案、规规章草案，也也就是完成成法的原型型的构造。这种法案案起草，其其内容主要要包括科学学地完成下下列工作：其一，确确定法的结结构的类型型。法的结结构有简单单结构、复复杂结构和和一般结构构三种类型型。起草法法案，首先先需要选择择所要起草草的法案应应当采取何何种类型的的结构。其其二，确定定法的名称称，亦即确确定所要起起草的法案案是采取法法的名称，还还是采取条条例或其他他名称。其其三，拟就就法的规范范和非规范范性内容。其四，安安排法的总总则、

13、分则则、附则和和编、章、节、条、款、项、目。其五五，正确使使用立法语语言文字。有些法的的草案的起起草所要完完成的工作作，还要超超出这一范范围。要完完好地完成成这些工作作，便要注注意：第一一，构想要要周密，使使法的结构构得以采取取完善或适适当的类型型，其要件件的选择和和安排是合合理的。第第二，名称称要适当，使使所起草的的法能名正正言顺地解解决它所能能解决、应应解决的问问题。第三三，内容要要完整，规规范性内容容和非规范范性内容都都是概括而而全面的。第四，体体系要协调调，相关方方面要配套套。第五，法法意要明确确，不仅要要把立法意意图和目的的表述出来来，还要表表述清楚，使使人明白易易懂。第六六，语言文

14、文字要规范范。这些应应注意的事事项，国外外、境外有有许多立法法规定。正式起起草法案应应注意的其其他技术事事项正式起起草法案还还需要注意意一系列技技术问题。例如：要要注意避免免重复，要要善于运用用引文或援援引方式。前罗马尼尼亚立法法技术总方方法确立立了在规范范性法文件件中一般应应避免重复复的制度。规定：“必须避免免在两个或或若干个规规范性文件件中重复同同一规范，避避免在单行行性法律中中规定已在在一般性法法律中有所所规定的犯犯罪行为，以以及任何类类似的重复复现象。”(第877条)而这这种重复现现象，在中中国立法之之中，何其其之多!为为了避免重重复，前罗罗马尼亚立法技术术总方法第85-87条确确定了

15、在规规范性法文文件中运用用引文的制制度，立立法技术总总方法规规定，为了了避免重复复，可运用用引文，可可援引规范范性文件的的一条条文文或若干条条文或整个个规范性文文件。但是是：第一，运运用引文不不应对理解解本文及其其适用造成成困难。第第二，不应应援引其本本身含有其其他引文的的规定。第第三，在援援引其他文文件时，必必须指明这这一文件的的名称、编编号和公布布日期。在在援引该文文件的某些些规定时，应应指明条文文的顺序号号。第四，如如果援引的的文件在公公布后经过过修改过或或经过修改改后重新公公布，则必必须指明这这一情况。第五，如如果为了强强调法的教教育作用以以及便于理理解和适用用而必须提提到某些现现行规

16、范，则则以一般的的表述方法法加以援引引，所援引引的本文可可用附注的的方法加以以转载。(三)关于征求求有关方面面意见的立立法规定征求意意见应注意意的技术事事项法案草草稿产生后后，接着就就要征求有有关方面对对稿子的意意见。征求求意见的原原因和目的的，主要在在于了解有有关方面对对稿子的看看法、态度度和反映，请请有关方面面帮助检查查、发现稿稿子的漏洞洞、缺点和和其他问题题，以便进进一步修改改稿子并使使其趋于完完善，使其其易于为各各有关方面面接受并易易于通过。征求意见见的对象范范围因法案案的性质、特点定夺夺。一般包包括：法案案决策者;与法案有有利益关系系的机关、组织和人人员;有关关专家、学学者和教学学、

17、研究机机构。意见见征得之后后，便要作作分析判断断和协调论论证工作。在纷纭复复杂的意见见面前，起起草人不能能眼花缭乱乱、无所适适从，而应应善于识别别、判断，善善于择善而而从。对决决策者的意意见，一般般要遵从;看到决策策者的意见见有失偏颇颇，则要善善于向决策策者作解释释和说服工工作。为使使正确的意意见得以坚坚持或被决决策者认可可，有必要要学会论证证正确意见见的本领。在利益关关系者的不不同意见面面前，起草草人应善于于协调。协协调既要讲讲原则，必必要时也要要有所调和和、妥协。当法案涉涉及到的利利益关系者者的意见存存在重大分分歧，起草草班子和起起草人员无无力协调时时，需由起起草机关或或法案决策策者出面协

18、协调。 5立法法技术总方方法规定定的征求意意见制度征征求意见是是法案起草草过程中一一项十分重重要的工作作。有的国国家对征求求意见这一一环节的有有关方面作作出比较具具体的规定定，形成了了较为完整整的制度。以前罗马马尼亚立立法技术总总方法为为例，它所所规定的制制度包括以以下方面：第一，征征求意见的的程序和方方法。规范范性文件草草案拟出并并得到集体体领导机关关赞同以后后，将草案案送交有关关机关征求求意见。征征求意见时时应当说明明理由。根根据提意见见的机关的的要求，还还要将草案案中规定所所根据的研研究报告和和其他文件件材料送交交该机关。(第522条)第二，征征求意见的的一般对象象。法律草草案、法令令草

19、案和部部长会议决决议草案由由相应的下下列机关提提出意见：(一)规规范性文件件中特别规规定有权提提意见的各各部和其他他中央机关关;(二)对解决规规范性文件件草案中规规定要解决决问题能起起协调作用用的各部和和其他中央央机关;(三)草案案赋所确定定的任务、职责或工工作同拟定定的规定有有联系的各各部和其他他中央机关关;(四)各县人民民会议执行行委员会和和布加勒斯斯特市人民民会议执行行委员会(就直接有有关其活动动的问题)。(第553条)第三，征征求意见的的特别对象象。其一，在在下列情况况下，拟定定规范性文文件草案的的机关必须须取得司法法部的结论论性意见。(1)拟拟定的草案案与该部的的活动有关关，或与各各

20、级法院、国家公证证处以及各各机关和企企业的法律律处的工作作有关：(2)拟定定的草案修修改由该部部协调制定定的法典规规定，或者者删除这些些规定;(3)拟定定的草案规规定刑罚或或规定违法法行为;(4)拟定定的草案涉涉及关于提提供法律帮帮助的协定定、领事协协定和任何何其他与司司法部的活活动有关的的国际协定定。(第554条)其其二，在其其他中央机机关或县人人民会议执执行委员会会和布加勒勒斯特市人人民会议执执行委员会会想了解部部长和其他他中央国家家管理机关关领导人的的指示、命命令和其他他规范性文文件草案的的情况下，应应当将上述述草案送交交这些机关关征求意见见。(第558条)其其三，如果果人民会议议决议草

21、案案或人民会会议执行委委员会和执执行局决议议草案的内内容涉及其其它中央国国家机关和和地方国家家机关，应应当将上述述草案送交交这些机关关征求意见见。(第559条)第四，提提意见的方方式。其一一，提意见见的机关主主要是从它它们所从事事的工作的的角度对规规范性文件件提意见。(第555条)其二二，与草案案一致的意意见，用“对草案表表示赞同”的词句方方式表达，在在文件上必必须有提意意见的机关关领导人以以及立法委委员会领导导人的签字字。意见的的评语填写写在附于草草案说明理理由的一栏栏中。(第第56条)其三，如如果同提意意见的机关关共同讨论论草案后在在意见上有有若干分歧歧，则在说说明理由的的一栏中注注明这种

22、分分歧，或者者在问题需需要进一步步阐述时，予予以特别注注明。(第第57条)(四)关于审查查、修改和和批准的立立法规定审查、修改和批批准法案草草稿应注意意的事项这这里所说的的审查、修修改和批准准法案草稿稿，不是指指法案提交交立法主体体审议期间间的审查、修改和批批准，而是是指法案草草稿产生后后、提交立立法主体审审议前，对对法案草稿稿的审查、修改和批批准。审查查、修改和和批准法案案草稿，是是法案起草草过程的一一道重要工工序。法案案之所以需需要修改，是是因为：其其一，人的的认识一般般不是一次次完成的，不不是一次就就能达到完完美的境界界;其二，一一项法的草草案的完成成，往往旷旷日持久，稿稿子很可能能有不

23、连贯贯、有漏洞洞之处;其其三，完成成法案草稿稿是非常复复杂的脑力力劳动，一一般需要经经过反复审审查、研究究、推敲、修改，才才能臻于完完善。审查查法案草稿稿的主体，主主要是法案案决策者，也也可是法案案起草人自自身。修改改法案草稿稿的主体，主主要是法案案起草人，也也可是法案案决策者。批准法案案的主体只只能是决策策者和有关关特定机关关。审查法法案草稿，主主要是审查查：(1)法案草稿稿是否正确确反映了立立法意图。(2)法法案草稿是是否与宪法法、法律、法规、规规章、政策策相抵触。(3)法法案草稿的的内容是否否可行。(4)法案案草稿的结结构和内容容安排是否否科学、协协调，语言言、语调、文字是否否合乎要求求

24、。(5)法案草稿稿有无明显显的或内在在的矛盾、漏洞。经经审查发现现问题便加加以修改。一个法案案草稿究竟竟要修改多多少次，主主要取决于于法案的规规模、涉及及问题的复复杂程度、背景情况况和起草人人的状况。每次修改改，可以是是局部的，也也可是全局局的。还可可一次修改改斟酌某一一问题。修修改终止之之时，是法法案决策者者认可或批批准法案草草稿之日。批准需要要履行必要要的程序。 6法案审审查、修改改和批准制制度关于法法案的审查查、修改和和批准，不不少国家以以立法形式式作出规定定。前马尼尼亚立法法技术总方方法就规规定了法案案审查和批批准制度。按照立立法技术总总方法的的规定：其其一，在有有关机关提提出意见以以

25、及法律草草案、法令令草案和部部长会议决决议草案最最后拟定以以后，应将将这些得到到各部和其其他中央机机关或地方方机关的集集体领导机机构赞同的的草案送交交部长会议议秘书厅。草案应附附有理由的的说明，其其中包括一一致的意见见和作为草草案基础的的全部材料料。部长会会议秘书厅厅对收到的的草案应进进行检查，并并准备将草草案提交部部长会议，对对不符合以以上规定的的全部要求求的草案，应应退回拟定定草案的机机关加以补补充。(第第63条)其二，提提交部长会会议审议的的法律草案案、法令草草案和决议议草案，应应事先由各各副总理从从各自的活活动领域角角度加以审审查，并在在尽量消除除可能发生生的分歧意意见以后提提交部长会会议。(第第64条)其三，部部长会议决决定行使其其立法提案案权的法律律草案或法法令草案，应应送交大国国民议会或或国务委员员会。(第第65条)其四，在在某些法律律草案或法法令草案的的立法提案案权不是由由部长会议议而是由其其他机关行行使时，草草案应由提提案机关送送交大国民民议会或国国务委员会会。(第666条)其其五，立立法技术总总方法还还特别规定定：立法法技术总方方法第七七条规定：“规范性性文件草案案在主管的的国家机关关通过之前前，先按其其内容的重重要性提交交党的领导导部门批准准。”美国国统