试论中国边疆治理理论的变革

1、试论中国边疆治理理论的变革陈霖在中国边疆治理的理论圣殿里，“什么是边疆”、“如何界定边疆问题”、“怎样选择边疆治理模式”等三个论题，堪称一些支柱性的建构。为了塑造这三大理论支柱，我国一代代优秀思想家、战略家、政治家上下求索，作出了重大贡献。但是，倘以现时代的眼光来理性审视，那就会发现原有理论成果存在不足之处。因此，我们主张，当对传统的中国边疆治理理论进行一种新反思、进行一次新变革。一、中国边疆一词概念理当重新来定义显而易见，人们对边疆一词内涵与外延定义的相异，必定会带来在边疆治理的研究方向、研究范围、研究重点诸方面的不同。而且，在现有边疆概念的理论上，往往只有“地理边疆”、“民族边疆”、“军事

2、边疆”、“文化边疆”的论述，却无“宗教边疆”、“陆权边疆”、“海权边疆”、“利益边疆”的释义。所以，在回顾、反思已有的“边疆概念理论”的基础上，力求为它下一个新定义是必需的。1.边疆即国家边地说。在中文辞书中，一般都将边疆解释为一个国家的边远地区或边远地带。辞源道：“边疆，边境之地”。现代汉语词典讲：“边疆，靠近国界的领土”。以上观点即边疆乃是“国家边地说”。2.边疆有六个概念说。马大正先生指出，“边疆是一个含义较广的概念”。择要而讲，（1）边疆是一个地理概念，它处于国家的边远地区；（2）边疆是一个历史概念，它是随着统一多民族国家的形成和发展而逐渐形成和固定下来的；（3）边疆是一个政治概念，它

3、反映着中央政府与地方政府之间的公权力关系；（4）边疆是一个军事概念，它是国家的边防地区、国防前沿；（5）边疆是一个经济概念，它往往是经济发展水平滞后的代名词；（6）边疆是一个文化概念，它具有文化多元、文化差异之特点。3.边疆有十个范畴说。吴楚克教授认为，在我国，边疆是与内地相比较的概念，它涵盖着以下十个范畴：（1）边境，即边境管理区域；（2）边界，即国与国之间的界线，包括2.2万多公里的陆界和1.8万多公里的水界；（3）边防，即边境防护之事宜；（4）边关，即边境地区的险关隘口、通关路卡；（5）边事，即边疆区域产生的有较大影响的事件；（6）边务，即边境地区的事务和防务；（7）边疆政治，即边境地区

4、的行政、法律、军事等；（8）边疆区域，即边界线内侧一定宽度的行政管理区域；（9）边疆民族，即居住在边疆地区的少数民族；（10）周边国家，即与己国相邻的别国。4.边疆有三个含义说。张植荣教授主张，在当代中国政治与外交的范畴下，“边疆”的含义包括了地理、政治和文化三个方面。第一，是作为历史地理概念的“边疆”，指的是我国的广义边界，即“西起帕米尔高原，东到太平洋西岸诸岛，北有广漠，东南是海，西南是山”这样的自然界限。第二，是作为地缘政治概念的“边疆”，指的是现代意义上的国家之间的领土分野即国界部分。第三，是作为民族文化概念的“边疆”，指的是某种或某些相对独立、相对稳定的边疆族群意识和价值观念、生活方

5、式。5.边疆即民族地区说。在我国边疆地区，主要聚居着少数民族，而且，人口较多的几个少数民族都几乎分布在边疆。东北部，主要聚居着满族、蒙古族、朝鲜族等少数民族；西北部，主要聚居着回族、维吾尔族、哈萨克族等少数民族；西南部，主要聚居着壮族、彝族、苗族、白族、傣族等少数民族。换言之，在我国，中国边疆与少数民族高度地叠合，边疆地区基本上可与少数民族地区划上等号。少数民族地区就是边疆地区，边疆地区就是少数民族地区。因此，不少专家认为，中国的边疆也就指中国的民族地区，“边疆地区与民族地区”这两个概念可替换使用，也可以合在一起称作“边疆民族地区”。6.边疆有三个层次说。周平教授认为，从年代上来看，边疆涵义可

6、分为三个层次，即传统的边疆概念、近代的边疆概念和当今的边疆概念。他还指出，从行政区划角度讲，边疆涵义也可分为三个层次，我国与边界相邻的县级行政区域，即边境县、自治县（旗）、以及新疆的边境团场等，是狭义的边疆；与边界相邻的市州级行政区域，即边境市、边境州，是中观意义的边疆；与边疆相邻的省级行政区域，如省、自治区，是广义的边疆。7.边疆分九个边疆说，也可称“边疆分N个边疆说”。这是我们在继承前人研究成果的基础上，根据当今中国和世界的实际状况，对边疆概念的内涵与外延所作的一个新释义。（1）中国边疆是地理意义上的边疆；（2）中国边疆是历史意义上的边疆；（3）中国边疆是民族意义上的边疆；（4）中国边疆是

7、宗教意义上的边疆；（5）中国边疆是认同意义上的边疆；（6）中国边疆是陆权意义上的边疆；（7）中国边疆是海权意义上的边疆；（8）中国边疆是发展意义上的边疆；（9）中国边疆是国防意义上的边疆。下面，我们就以表格方式，对上述九个边疆涵义作出简要阐释。 二、中国边疆问题范围理当重新来界定毫无疑问，从学术的角度看，中国边疆治理是以“边疆问题”为研究对象的，边疆问题的界定范围与边疆治理的研究范围成对应关系，对边疆问题的界定范围有多大，边疆治理的研究范围就有多大。而且，在现有边疆问题界定的理论上，往往将边疆问题等同于“民族问题”或“边患问题”，却无“宗教问题”、“认同问题”、“陆权问题”、“海权问题”、“发

8、展问题”也是边疆问题的界定。因此，我们理当回顾、反思已有的边疆问题界定理论，并在此基础上，结合当今实际，尝试着给出一个“新界定”。1.边疆问题即民族问题论。该理论主张，鉴于我国的少数民族主要分布在、聚居在边疆地区，即民族与边疆高度叠合，于是，民族问题就是边疆问题，边疆问题也就是民族问题，所以，中国边疆治理以民族问题包括民族关系问题、民族政治问题、民族干部问题、民族经济问题、民族文化问题、民族人口问题等为研究对象即可。迄今为止，这一理论仍在我国的知识界占据主导地位。2.边疆问题即边患问题。该理论认为，我国历史上的“边患”即民族间的冲突与战争包括国内民族间、中华民族与外国民族间的冲突与战争次数之多

9、，规模之大，时间之长，远远胜过农民起义、农民战争，最起码它与后者引发的“内忧”，构成了对历代王朝兴亡的最大威胁。即使在今天的中国，局部地区还存在着分裂与反分裂的尖锐斗争，而且周边环境并不安宁，“边患”犹存。所以，中国边疆根本问题还是边患问题，边疆治理就要以包括边疆稳定问题、边疆安全问题、边疆防卫问题等为研究对象。3.中国边疆七方面问题论，也可称“中国边疆问题多元化论”。这是我们在继承前人研究成果的基础上，根据当今中国和世界的鲜活实际，对边疆问题所给的一个新界定。其要点是，当今中国的边疆问题是多元的，但它主要由边疆民族问题、边疆宗教问题、边疆认同问题、边疆陆权问题、边疆海权问题、边疆发展问题、边

10、疆防卫问题等七个方面组成。当然，在这些问题当中，又可细分出若干其它问题，如在边疆发展问题中，就可细分为边疆政治发展问题、边疆经济发展问题、边疆文化发展问题、边疆社会发展问题、边疆生态发展问题等等。下面，我们就以表格方式，对上述七个方面的边疆问题作个简要阐述。三、中国边疆治理模式理当重新来选择不言而喻，我们对任何一种问题的解决，都需要选择正确的治理模式，中国边疆治理也当如此。然而，多年以来，我们往往用族际主义取向的民族治理理论来代替边疆治理理论，却忽视了区域主义取向的治理模式，或往往只选择了民族主义取向、梯度主义取向、微观主义取向、统治主义取向的治理模式，却忽视了国家主义取向、地缘主义取向、宏观

11、主义取向、治理主义取向的治理模式。因此，重新来选择中国边疆治理模式，实在是势在必行。我们的具体主张就是选择“中国边疆治理五个并重观”。1.族际主义与区域主义并重在中国边疆治理中，是只选择族际主义取向的治理模式？还是只选择区域主义取向的治理模式？抑或是选择两者并重的治理模式？其结果是大不相同的。所谓族际主义取向的治理模式，是说倾重于取向于民族特征，完全站在协调好民族关系的立场上来考虑问题、制定民族政策或边疆政策。纵观中国边疆治理历史，可以发现千百年来，都基本上选择了族际主义取向的治理模式：在理论上，主张并信仰以协调民族关系为主要手段；在实践上，奉行并表现出以单个民族治理、族际治理为实在轨迹。新中

12、国诞生后，也继承了族际主义取向的边疆治理模式：我们的民族理论就是边疆理论，我们的民族政策就是边疆政策；我们的边疆问题被纳入民族问题中来研究，我们的边疆政策被纳入民族政策中来制定，我们的边疆治理被纳入民族治理中来进行。比如，“兴边富民行动”乃是当今中国边疆治理的一项重要政策，但它是在1999年的中央民族工作会议上提出的，并由国家民委来推动、来组织、来实施应当充分肯定，由于中国边疆与少数民族重叠、民族问题是边疆问题的重要一环，因此，选择族际主义取向的治理模式绝对具有符合国情的一面。只不过，它不可能对所有边疆问题都进行有效治理罢了。所谓区域主义取向的治理模式，是说倾重于取向于区域特征，完全站在解决好

13、区域矛盾的立场上来考虑问题、制定民族政策或边疆政策。清朝后期湘系官僚与淮系官僚的“塞防、海防之争”以及“塞上防御体系”的巩固、“海上防御体系”的形成，就是选择区域主义取向治理模式的一种探讨和实践。民国时代则以区域主义取向的治理模式为主，他们不论是在理论上还是在实践上，都倾重于建设一个区域主义取向的边疆治理结构。1928年至1939年，民国政府增设了宁夏、热河、察哈尔、绥远、西康、青海六省，以图维护国家统一。1941年，国民党五届八中全会通过了一个边疆施政纲领，提出了边疆治理与边疆开发的一系列方略，并要求从中央到地方都要“设置边政研究机关，敦聘专家，搜集资料，研究、计划边疆建设问题，以贡献政府参

14、考”。1949年以来，新中国也尝试过区域主义取向的治理模式，如实施“西部大开发战略”、开展“兴边富民行动”等等，但深度、力度、广度不够应当充分肯定，由于边疆地区也是国家一块重要区域、边疆区域成长也需要重大政策来拉动，因此，选择区域主义取向的治理模式也绝对具有符合国情的一面。只不过，它也不可能对所有边疆问题都进行有效治理罢了。所谓选择两者并重的治理模式，是说对族际主义取向的治理模式和区域主义取向的治理模式必须并重、必须兼顾、必须结合，并完全站在两者并重、两者兼顾、两者结合的立场上来考虑问题、来制定民族政策或边疆政策。无论是过去，还是现在，抑或是将来，民族工作皆为中国的大事之一；要处理好这一大事，

15、族际主义取向的治理模式绝不能丢；任何否认、反对这一治理模式的观点和主张，都是对国家不负责任的行为。当然，我国的边疆问题不仅仅是民族问题，它还有边疆开发、边疆开放、边疆繁荣、边疆进步、边疆强盛等发展问题；有文化认同、政治认同、民族认同、国家认同等认同问题；有边防建设、边境管理、边防巩固、边民安宁等安全问题。而且，边疆问题因为产生于边疆，它也必然受到国家间、国际间各种关系的影响。例如，伴随着国际经济全球化、区域化的有力推进，边疆区域愈发成为国家间、国际间交流合作的要塞和通道，甚至愈发成为国家间、国际间地缘经济利益、地缘政治利益、地缘战略利益竞争的平台和基地。因此，我们在当今的边疆治理中，虽然不能丢

16、弃族际主义取向的治理模式，但也不能只有族际主义取向的治理模式，必须加大力度、扩大范围引入区域主义取向的治理模式。比如，我们在坚持并优化民族区域自治制度的同时，就可以考虑出台并实施边疆区域开发、边疆区域开放的一些大政策、大机制。2.民族主义与国家主义并重在中国的边疆治理中，是只选择民族主义取向的治理模式？还是只选择国家主义取向的治理模式？抑或是选择两者并重的治理模式？其结果也是大不相同的。所谓民族主义取向的治理模式，是说倾重于取向于某个或某些民族的利益诉求，完全站在某个或某些民族的立场上来考虑问题、来制定民族政策或边疆政策。例如，在行政区划的设置上，一些民族认为哪些地方、哪些山河、哪些草场历史上

17、是本民族开拓出来的，是本民族保护下来的，是本民族赖于生产、生息之地，他们还要求将这些地方、这些山河、这些草场全部划入本民族自治辖区，而国家层面出于用尊重该民族诉求来换取边疆稳定的考虑，也支持这样划定该民族的自治区域。此种情形即为典型的民族主义取向的治理模式。虽然这一办法有其积极有效的一面，但却带来了一些自治地区面积过大、难以治理的弊端。所谓国家主义取向的治理模式，是说侧重于倾向于国家利益诉求，完全站在国家的立场上来考虑问题、来制定民族政策或边疆政策。例如，在重大项目的布局上，一些专家主张，东部地区、中心地区地势开阔、成本低廉、见效很快、安全系数高，不易受到外敌的直接进攻，因此，要优先把国家重大

18、基础设施、重大产业项目布局于这些地区。而边疆山脉众多、交通不便、成本巨大、安全系数低，易受到外敌的直接进攻，因此，要少布局或后布局国家的重大基础设施、重大产业项目。而国家层面出于国家利益少受威胁的考虑，也支持并实践了这一理论。此种情形即为典型的国家主义取向的治理模式。虽然这一办法有其积极有效的一面，但却带来了一些边疆地区发展缓慢、生产力弱小、国门形象受损的弊端。所谓选择两者并重的治理模式，是说对民族主义取向的治理模式和国家主义取向的治理模式必须并重、必须兼顾、必须结合，并完全站在两者并重、两者兼顾、两者结合的立场上来考虑问题、来制定民族政策或边疆政策。一方面，不管哪个民族，他们都是中华民族的一

19、分子，都以中国为一个共同的政治家园，我们都应当倾听其呼声、了解其心愿、尊重其权利，即必须坚持民族主义取向的治理模式。另一方面，作为一个国家，国家利益高于一切，国家利益惠及各个民族，国家利益关乎长远发展，我们都应当服从国家利益、维护国家利益、发展国家利益，即必须坚持国家主义取向的治理模式。如在边疆重大项目的布局上，就要多引入民族主义取向的治理模式；在行政区划的设置上，就要多引入国家主义取向的治理模式。3.梯度主义与地缘主义并重在中国边疆治理中，是只选择梯度主义取向的治理模式？还是只选择地缘主义取向的治理模式？抑或是选择两者并重的治理模式？其结果是大不相同的。所谓梯度主义取向的治理模式，是说侧重于

20、取向于地区发展条件的差异，完全站在“梯度推进理论”的立场上来考虑问题、来制定民族政策或边疆政策。其基本观点是：在自然地理环境差异、经济社会发育差异、资本实力差异、技术水平差异、人才素质差异等“差异”因素的作用下，我国东部、中部、西部之间存在巨大的发展差异，中心地区与边缘地区也存在巨大的发展差异。因此，采用“分梯度推进”的办法来排列区域发展顺序，即先推进东部、中部（中心区域）发展，再来推进西部（边缘区域）发展。应当充分肯定，由于改革开放之初，我国贫穷落后，无力面面俱到、全面发展，因此，集中力量在东部打“歼灭战”乃是高明之举。只不过，这使边缘地区迟滞了发展步伐，拉大了发展差距。所谓地缘主义取向的治

21、理模式，是说侧重于取向于边疆的地缘战略价值，完全站在地缘政治理论、地缘经济理论的立场上来考虑问题、来制定民族政策或边疆政策。其基本思想是：虽然相较于东、中部这些中心地区而言，边疆乃名符其实的边缘地区。但若以地缘政治、地缘经济的眼光来审视，那么，广大边疆就成为了我国的重要地缘战略地区；漫长的陆海地边境线、众多的海陆相邻国家就成为了重要资源、重要财富，边缘地区就成为了国家层面理当重点经营的重要区域、重要桥头堡。因为，任何主权国家都是“空间实体”，都需要从地缘空间的角度来思考自己的生存和发展战略；都需要依靠邻国资源、邻国市场来拓展自己的生存空间；都需要凭借自己的地缘优势再借助邻国、近国的地缘通道、要

22、塞、港口等来确保经济运输的畅达无阻。从此种意义上讲，对具有重大地缘价值的一些边疆地区，就需要优先投入、重点开发、高效经营。所谓选择两者并重的治理模式，是说对梯度主义取向的治理模式和地缘主义取向的治理模式必须并重、必须兼顾、必须结合，并完全站在两者并重、两者兼顾、两者结合的立场上来考虑问题、来制定民族政策或边疆政策。应当看到，经过30多年的潜心发展，无论是我国的中央层面，还是地方的各级政府，都已积累了相当的经济实力，但要做到全面投入、均衡发展仍不可能。也就是说，依照增长极观与非均衡发展观的理论指向，继续在一定时间内实行梯度主义取向的治理模式仍然是我国需要坚持的一项基本方针。但也应当看到，如今的中

23、国经济已经形成了“大进大出”的格局，呈现出“对外依存度高、资源需求量大、海外企业量多、在外人员增加、对海运依赖强”等特点，更需要依靠海陆边疆地区的地缘优势，发挥其维护和拓展我国“生存空间”的重大作用。也就是说，依照地缘政治观与地缘经济观的理论指向，果敢启用地缘主义取向的治理模式已经势在必行。4.微观主义与宏观主义并重在中国边疆治理中，是只选择微观主义取向的治理模式？还是只选择宏观主义取向的治理模式？抑或是选择两者并重的治理模式？其结果是大不相同的。所谓微观主义取向的治理模式，是说侧重于取向于边境县（市、旗、区）所在辖区，完全站在经营好边境一线地区的立场上来考虑问题、来制定民族政策或边疆政策。其

24、基本做法是：只把与外国相连、有国界线的县市旗区视为边疆地区；只着重研究边境县市旗区的边疆问题、边疆矛盾；只制定促进边境县市旗区的特殊政策、特殊机制。例如，“兴边富民行动”的实施，只是针对全国135个边境县市旗区来制定的一项特殊促进政策，仅涉及193万平方公里国土、2100万人口。显然，这一治理模式既有优点，又有缺点。优点是：能够让边境一线地区获取较强的发展拉力，能够让边境一线地区的经济、社会、文化、生态实现新进步，能够让边境一线地区大幅度改善国门形象。缺点是：拉动区过小、辐射区太窄。所谓宏观主义取向的治理模式，是说侧重于取向于边境州市盟甚至边境省区所在辖区，完全站在经营好边境州市盟甚至边境省区

25、的立场上来考虑问题、来制定民族政策或边疆政策。其基本思想是：边疆地区不仅仅是边境一线的县市旗区，那些与邻国相连、有国界线的边境州市盟、边境省区也是边疆地区；边疆治理的对象不仅仅是边境县市旗区存在的问题与矛盾，那些边境州市盟、边境省区存在的问题与矛盾也是边疆治理的对象；促进边疆发展的特殊政策、特殊机制不能只为县市旗区制定的，那些边境州市盟、边境省区的发展也需要特殊政策、特殊机制来促进。自然，这一治理模式也有优缺点。优点是：拉动区很大、辐射区很宽。缺点是：战线长、投资巨。所谓选择两者并重的治理模式，是说对微观主义取向的治理模式和宏观主义取向的治理模式必须并重、必须兼顾、必须结合，并完全站在两者并重

26、、两者兼顾、两者结合的立场上来考虑问题、来制定民族政策或边疆政策。应当想到，135个边境县市旗区与邻国山连山、水连水，既是巩固国防、对外开放的最前沿，又是展示大国尊严、大国气度的第一道大门。因此，实施重点拉动边境县市旗区发展壮大的微观主义取向的治理模式仍然是必需的。但也应当想到，县市旗区地位虽然重要，作用虽然很大，可它们毕竟是一个县市旗区，必然具有局限性。而且，县市旗区是在州市盟、省区的领导之下，发展快慢往往与州市盟、省区的大环境密切相关。还有，县市旗区的问题与矛盾不是孤立的，它甚至与邻国态势有着千丝万缕的联系。也就是说，要解决这些问题与矛盾，势必需要在更宽广的范围内联合行动。因此，实施拉动边境州市盟、省区协调成长的宏观主义取向的治理模式也是必不可少的。5.统治主义与治理主义并重是只选择统治主义取向的治理模式？还是只选择治理主义取向的治理模式？抑或是选择两者并重的治理模式？其结果也是大不相同的。所谓统治主义取向的治理模式，是说侧重于取向于政府统治的内涵，完全站在政府控制好边疆的立场上来考虑问题、来制定民族政策或边疆政策。其基本要义是：中央政府充分扮演好统治者角色，尽可能地制定出严格的政治政策、经济政策、社会政策、文化政策、军事政策、生态政策，来管制好、操控好边疆地区、边疆民众。例如，自清代以来就实施的“流官”制度、移